□張百靈

自2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實(shí)施后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品包裝標(biāo)識(shí)管理辦法》、《食品安全法》等法律法規(guī)，初步形成了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的法律體系。但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全仍然是我國(guó)面臨的重大難題，毒韭菜、毒大米、“瘦肉精”豬肉、紅心雞蛋等各種問(wèn)題產(chǎn)品充斥我們身邊，不斷刺激著社會(huì)公眾緊繃的神經(jīng)。究其原因，既有法制不完善和監(jiān)管不力，又有法律認(rèn)識(shí)和適用上的錯(cuò)誤。本文結(jié)合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實(shí)施以來(lái)面臨的不足之處，探討我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法制完善的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、明確農(nóng)產(chǎn)品的含義，厘清《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的關(guān)系

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品是指“來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品”，在適用過(guò)程中面臨的一大問(wèn)題便是這里的“初級(jí)產(chǎn)品”是否包括初級(jí)加工農(nóng)產(chǎn)品?對(duì)于初級(jí)加工農(nóng)產(chǎn)品，是否同時(shí)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定?關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品和產(chǎn)品的關(guān)系，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的產(chǎn)品不包括未經(jīng)加工的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品。例如，按照梁慧星教授的解釋，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品因不符合“加工、制作”要件，當(dāng)然不在《產(chǎn)品質(zhì)量法》“產(chǎn)品”定義之內(nèi)。有的學(xué)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行分類:凡是經(jīng)過(guò)加工、制作并用于銷售的農(nóng)產(chǎn)品適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》，而未經(jīng)過(guò)加工、制作或未用于銷售的農(nóng)產(chǎn)品則不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整范疇之內(nèi)。［1］還有的學(xué)者則認(rèn)為《產(chǎn)品質(zhì)量法》中規(guī)定的產(chǎn)品范圍顯然較為狹窄，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)屬于我國(guó)產(chǎn)品責(zé)任立法中的產(chǎn)品范圍。［2］

對(duì)“農(nóng)產(chǎn)品”和“產(chǎn)品”關(guān)系的不同理解直接影響到對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整對(duì)象及其關(guān)系的認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該包括初級(jí)加工的農(nóng)產(chǎn)品，但不宜同時(shí)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定，主要理由如下:

1.“農(nóng)產(chǎn)品”不符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》中“產(chǎn)品”的構(gòu)成要件。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，產(chǎn)品必須具備“經(jīng)過(guò)加工制作”以及“用于銷售”這兩個(gè)條件。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并未明確農(nóng)產(chǎn)品是否包括初級(jí)加工的農(nóng)產(chǎn)品，但從社會(huì)生產(chǎn)實(shí)際看，生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中難免會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行簡(jiǎn)單處理和加工，例如，對(duì)谷物進(jìn)行碾磨篩檢、對(duì)蔬菜水果進(jìn)行分揀包裝、對(duì)牲畜進(jìn)行屠宰冷凍等。因此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該包括初級(jí)加工農(nóng)產(chǎn)品。但這是否就意味著其符合《產(chǎn)品質(zhì)量法》中“產(chǎn)品”的構(gòu)成要件呢?答案并非如此，這取決于對(duì)“加工制作”的理解。國(guó)際上對(duì)“加工制作”有兩種不同的理解，“一種以英國(guó)為代表，主張產(chǎn)品責(zé)任法上的加工僅指工業(yè)加工，而工業(yè)加工‘要求有一種持續(xù)的，以某種確定的方式定期進(jìn)行的加工活動(dòng)為條件’，‘加工必須是連續(xù)的、大規(guī)模進(jìn)行的，而且使用機(jī)器來(lái)完成?！硪环N以意大利為代表。意大利《產(chǎn)品責(zé)任法》將加工解釋為‘對(duì)產(chǎn)品所作的改變其性質(zhì)的或添加物質(zhì)的處理活動(dòng)、包裝或任何其他處理’。這與英國(guó)把加工限定于工業(yè)加工有所不同，范圍更加廣泛。”［3］筆者認(rèn)為，從立法意圖上分析，《產(chǎn)品質(zhì)量法》主要是規(guī)范工業(yè)產(chǎn)品，該法中的“加工、制作”應(yīng)該理解為工業(yè)化或規(guī)?；庸ぶ谱鳎跫?jí)農(nóng)產(chǎn)品不符合該法中“加工、制作”的要件;此外，兩者在制作工藝、制作標(biāo)準(zhǔn)、制作流程以及產(chǎn)品的產(chǎn)生方式等方面均有較大的差異，因此，《產(chǎn)品質(zhì)量法》不適用于初級(jí)加工的農(nóng)產(chǎn)品。

2.《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的立法精神和具體內(nèi)容存在很大差異。兩者都具有提高(農(nóng))產(chǎn)品質(zhì)量的立法目的，但《產(chǎn)品質(zhì)量法》側(cè)重于對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)，其通過(guò)加重產(chǎn)品生產(chǎn)商、銷售商的責(zé)任，體現(xiàn)出對(duì)弱勢(shì)群體——消費(fèi)者的保護(hù)和傾斜;而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》并不側(cè)重保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者，而是兼顧農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者和消費(fèi)者的利益平衡。在具體內(nèi)容上，兩者在產(chǎn)品適用標(biāo)準(zhǔn)、致人損害賠償范圍、免責(zé)事由、舉證責(zé)任、產(chǎn)品監(jiān)督管理制度等方面都也各不相同。因此，不宜把初級(jí)加工農(nóng)產(chǎn)品納入《產(chǎn)品質(zhì)量法》的適用范圍。

3.盡管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品也是人類勞作的產(chǎn)物，但絕大多數(shù)國(guó)家均將其排除在“產(chǎn)品”之外。目前，如何處理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量立法和產(chǎn)品質(zhì)量立法的關(guān)系，國(guó)外主要有兩種模式，一種是將農(nóng)產(chǎn)品歸入產(chǎn)品責(zé)任法的調(diào)整范圍內(nèi)，代表國(guó)家是美國(guó)和法國(guó);另一種是制定專門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)，將農(nóng)產(chǎn)品排除在產(chǎn)品責(zé)任法調(diào)整對(duì)象之外，代表國(guó)家是歐盟、德國(guó)和日本。在第二種模式中，這些國(guó)家制定的產(chǎn)品質(zhì)量法都不包括對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)制。例如，“德國(guó)1989年在《產(chǎn)品責(zé)任法》中規(guī)定的產(chǎn)品是指‘一切動(dòng)產(chǎn)’，而且動(dòng)產(chǎn)也包括‘構(gòu)成另一動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)之一部的物’，同時(shí)也包括‘電’，但‘未經(jīng)加工’的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不是產(chǎn)品?！保?］

二、明晰農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制和監(jiān)管部門職責(zé)

在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》出臺(tái)之前，我國(guó)確立的食品安全監(jiān)督管理體制是“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定(國(guó)發(fā)［2004］23號(hào))》，農(nóng)業(yè)行政主管部門和工商行政主管部門分別負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品“生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管”和“流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管”?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的出臺(tái)，不但明確規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作”(第3 條)，還賦予了農(nóng)業(yè)部門對(duì)市場(chǎng)上銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督抽查的權(quán)力(第34條)，但該法并未對(duì)工商部門的監(jiān)管權(quán)力作出明確規(guī)定，因此，很多人認(rèn)為這是把過(guò)去各部門“分段監(jiān)管”模式改為農(nóng)業(yè)部門的“全程監(jiān)管”。其實(shí)，這是對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的誤讀，該法確立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制與國(guó)務(wù)院確立的食品安全監(jiān)管體制是一致的。

從立法背景分析，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的重要目的之一是解決農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理無(wú)法可依的問(wèn)題。在此之前，《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律已經(jīng)明確了工商部門從事流通市場(chǎng)監(jiān)管的法律職責(zé)，因此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》不單獨(dú)規(guī)定工商部門監(jiān)管，并不影響其職責(zé)的履行。其實(shí)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在明確農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，還規(guī)定“有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有關(guān)工作”(第3 條)，這里的職責(zé)分工當(dāng)然包括工商部門負(fù)責(zé)“食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管”。此外，該法第52 條規(guī)定了工商行政管理部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)違法行為的查處權(quán)限，這也是工商部門監(jiān)管職責(zé)的體現(xiàn)。盡管《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》授權(quán)農(nóng)業(yè)部門進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督抽查，但其主要目的不是為了對(duì)流通環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，而是便于農(nóng)業(yè)部門及時(shí)掌握農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況和生產(chǎn)中存在的問(wèn)題。因此，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確立的依然是“分段監(jiān)管”模式，并不存在法律上的沖突和改變。

三、完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任歸責(zé)原則

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在第41 條提到了“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任”，但并未進(jìn)行解釋和界定。通過(guò)該法第七章“法律責(zé)任”可以看出，“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任”是涉及到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者(包括批發(fā)市場(chǎng))等多種主體的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的綜合。但自該法頒布實(shí)施以來(lái)，便存在著對(duì)于民事責(zé)任歸責(zé)原則的爭(zhēng)議。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》從農(nóng)產(chǎn)品瑕疵責(zé)任和農(nóng)產(chǎn)品缺陷責(zé)任兩方面進(jìn)行規(guī)定。關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品瑕疵責(zé)任的規(guī)定有5 條(48—52 條)，當(dāng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“未按照規(guī)定進(jìn)行包裝、標(biāo)識(shí)”，“使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范”，“冒用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)志”等瑕疵時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者(包括批發(fā)市場(chǎng))均應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。該責(zé)任制度遵循嚴(yán)格責(zé)任，責(zé)任主體承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，對(duì)此，學(xué)界基本沒(méi)有爭(zhēng)議。對(duì)于缺陷產(chǎn)品責(zé)任，只有第54 條籠統(tǒng)性確立了生產(chǎn)者和銷售者的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，但該條沒(méi)有規(guī)定免責(zé)條款，也沒(méi)有對(duì)生產(chǎn)者和銷售者的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分，難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中紛繁復(fù)雜的農(nóng)產(chǎn)品缺陷致害事件，因此，從該法頒布實(shí)施后便引起學(xué)者的詬病。

對(duì)于缺陷農(nóng)產(chǎn)品責(zé)任的歸責(zé)原則，我國(guó)學(xué)者眾說(shuō)紛紜，大致形成了以下三種觀點(diǎn):一是單一過(guò)錯(cuò)責(zé)任。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“從我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的利益衡量角度出發(fā)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品損害賠償責(zé)任應(yīng)以過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則為宜?！保?］二是二元?dú)w責(zé)原則，例如，有學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的歸責(zé)原則可以采取以嚴(yán)格責(zé)任為一般原則，過(guò)錯(cuò)責(zé)任為特殊原則的體系?！保?］三是多元?dú)w責(zé)原則，多元?dú)w責(zé)原則又有不同的分類，例如，有的認(rèn)為應(yīng)該采取“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則(農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者)、過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任(農(nóng)產(chǎn)品銷售者、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng))以及嚴(yán)格責(zé)任(農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè))相結(jié)合的原則”。［7］

那么，我國(guó)缺陷農(nóng)產(chǎn)品責(zé)任歸責(zé)原則應(yīng)該如何選擇呢?這種選擇既要借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。目前，對(duì)于缺陷農(nóng)產(chǎn)品責(zé)任的歸責(zé)原則，國(guó)外大體有兩種做法，一是以美國(guó)為代表的國(guó)家把缺陷農(nóng)產(chǎn)品納入產(chǎn)品責(zé)任法的適用范圍，采用嚴(yán)格責(zé)任原則;二是以歐盟和日本為代表，不適用產(chǎn)品法的規(guī)定，采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。以德國(guó)為例，“1990年1 月1日起生效的《產(chǎn)品責(zé)任法》第2 條便免除了任何未經(jīng)加工的獵物和農(nóng)產(chǎn)品的嚴(yán)格責(zé)任?！保?］美國(guó)的嚴(yán)格責(zé)任對(duì)違規(guī)生產(chǎn)者、銷售者產(chǎn)生了嚴(yán)厲的震懾作用，取得了良好的實(shí)施效果，因此，近些年的國(guó)際公約和各國(guó)農(nóng)產(chǎn)品責(zé)任立法也紛紛采取了嚴(yán)格責(zé)任原則。

筆者認(rèn)為，我國(guó)目前立法確立的缺陷產(chǎn)品無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則具有合理性和可行性，但同時(shí)需要加以完善和補(bǔ)充，也即應(yīng)該確立以無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為一般原則、以過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為特殊原則的二元?dú)w責(zé)體系。這樣的立法選擇基于以下理由:第一，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，高投入、高產(chǎn)出、高效率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已經(jīng)和現(xiàn)代工業(yè)相差無(wú)幾，農(nóng)產(chǎn)品缺陷與工業(yè)產(chǎn)品缺陷有很多相似之處。第二，我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已經(jīng)嚴(yán)重威脅到社會(huì)公眾的健康和安全，其解決迫在眉睫。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的長(zhǎng)期存在不但危害當(dāng)代人和后代人的健康、安全，更有可能危害社會(huì)安寧、和諧。因此，需要強(qiáng)化缺陷農(nóng)產(chǎn)品的民事侵權(quán)責(zé)任。第三，很多人認(rèn)為適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則將會(huì)加重農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和銷售者的負(fù)擔(dān)，尤其是加重廣大農(nóng)戶的法律責(zé)任，打擊其生產(chǎn)積極性。這樣的擔(dān)憂有一定道理，但無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的適用并不必然導(dǎo)致生產(chǎn)者和銷售者在訴訟中處于劣勢(shì)地位。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全并不適用舉證責(zé)任倒置原則，盡管產(chǎn)品受害人不再負(fù)擔(dān)生產(chǎn)者和銷售者存在主觀過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任，但其仍然需要證明農(nóng)產(chǎn)品存在缺陷、人身財(cái)產(chǎn)受到損害以及兩者之間具有因果關(guān)系，這樣的舉證責(zé)任對(duì)受害人而言并非易事，尤其是關(guān)于因果關(guān)系的證明。當(dāng)然，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、銷售中涉及的人員比較復(fù)雜，各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)主體的責(zé)任也大小不一，如果一味采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則則有失公平和正義，因此，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的倉(cāng)儲(chǔ)者、運(yùn)輸者等主體應(yīng)該適用特殊規(guī)則原則，即過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則。

四、健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，我國(guó)基本形成以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體，地方標(biāo)準(zhǔn)為配套，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系，涵蓋安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)投入品類標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境類標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)植物防疫檢疫類標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格類標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)、分析測(cè)試方法類標(biāo)準(zhǔn)、名詞術(shù)語(yǔ)類標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“截至2010年底，農(nóng)業(yè)部組織制定農(nóng)業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4800 余項(xiàng)，有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品安全限量標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)方法1800 多項(xiàng)?！保?］但目前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系仍然存在體系不健全，科學(xué)性、銜接性、配套性和實(shí)用性有待提高等問(wèn)題。

1.作為基本法的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)化和籠統(tǒng)。該法用一章四條(第二章、第11—14 條)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改以及實(shí)施作出了原則性規(guī)定，確立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制實(shí)施制度，使涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有了法律定位。但是，該法在很多問(wèn)題上語(yǔ)焉不詳，令人困惑。例如，該法未明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的類型和級(jí)別，規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施部門是“農(nóng)業(yè)行政主管部門與有關(guān)部門”，但對(duì)于農(nóng)業(yè)行政主管部門是哪一級(jí)部門、有關(guān)部門指什么、“組織實(shí)施”是否包括“制定”和“修訂”等問(wèn)題都未明確，給執(zhí)法帶來(lái)很多障礙。

2.標(biāo)準(zhǔn)制定主體多元化導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)混亂和矛盾。由于缺乏溝通協(xié)調(diào)，各個(gè)部門制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)未能形成一個(gè)完整的體系，標(biāo)準(zhǔn)混亂、標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)等問(wèn)題比較突出。例如，衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門、農(nóng)業(yè)部門都制定了蔬菜標(biāo)準(zhǔn)，雖然同是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但質(zhì)檢部門規(guī)定的蔬菜衛(wèi)生指標(biāo)要比衛(wèi)生部門的多出86 項(xiàng);再如水果，衛(wèi)生部門規(guī)定了58 項(xiàng)農(nóng)藥殘留限量指標(biāo)，質(zhì)檢部門卻只規(guī)定了20 種農(nóng)藥殘留，同屬國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但兩個(gè)指標(biāo)的差異卻如此之大。［10］

3.標(biāo)準(zhǔn)修訂和更新不夠及時(shí)，難以滿足我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的提高要求相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該及時(shí)修正、補(bǔ)充和更新，但我國(guó)現(xiàn)行的很多農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍然是20 世紀(jì)80年代制定的，這與日本等國(guó)家相隔五年修訂一次農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形成鮮明的對(duì)比。由于標(biāo)準(zhǔn)更新不及時(shí)、不完善造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的空白地帶。以農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)為例，2012年，綠色和平組織從市場(chǎng)銷售的多種茶葉中檢測(cè)出29 種農(nóng)藥殘留，但我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了其中5 種農(nóng)藥的限量，其余24 種均未涉及。據(jù)查證，目前國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)滅多威等農(nóng)藥殘留作出了限量規(guī)定，但在農(nóng)業(yè)部2011年6 月15 日發(fā)布的1586 號(hào)公告中，卻撤銷了滅多威等農(nóng)藥在茶樹上的登記，造成相關(guān)規(guī)定互相“打架”的現(xiàn)象。［11］

4.標(biāo)準(zhǔn)要求與行業(yè)管理的需求脫節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并非越嚴(yán)越好，而應(yīng)該和一個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、科技水平、經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)。但我國(guó)有些標(biāo)準(zhǔn)片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)藥的危害性，在沒(méi)有有效替代品的情況下，如此嚴(yán)格的規(guī)定常常會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行。例如，“作為低毒殺蟲劑的馬拉硫磷，我國(guó)使用較廣，衛(wèi)生部門規(guī)定在水果、蔬菜中“不得檢出”，而聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和美國(guó)對(duì)蔬菜中馬拉硫磷的最大殘留限量值的設(shè)置在1 -8mg/kg?！保?2］

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)著眼于維護(hù)食品安全和社會(huì)公眾健康，對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)等各主體的利益起到很好的調(diào)整作用，無(wú)論是基于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力還是從我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系都需要進(jìn)一步健全和完善。(1)完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律規(guī)范?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的出臺(tái)強(qiáng)化了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系的法律地位，但還需要其他相關(guān)法律、法規(guī)的細(xì)化和補(bǔ)充，共同為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管提供全面的法律保障。因此，不但要加快修訂《標(biāo)準(zhǔn)化法》(1988年頒布)等法律法規(guī)，明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改、實(shí)施、監(jiān)管主體，明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)建立健全的目標(biāo)，還要把各種強(qiáng)制性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī)，建立全面系統(tǒng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、層次清晰的農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系。(2)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。自該法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理形勢(shì)發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)污染、轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防亟需進(jìn)一步加強(qiáng)，因此，國(guó)務(wù)院農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織有關(guān)技術(shù)人員，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的各種潛在危害做好風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的修訂打下良好基礎(chǔ)。(3)注重吸取社會(huì)多方意見，及時(shí)清理和修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為了增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性和科學(xué)性，標(biāo)準(zhǔn)修訂要充分吸取社會(huì)團(tuán)體和組織尤其是產(chǎn)品企業(yè)和行業(yè)組織的意見，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和他們的利益密切相關(guān)，他們清楚了解各種標(biāo)準(zhǔn)適用中存在的問(wèn)題，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)修訂反映也更為敏感和積極，因此，充分吸取他們的意見對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的完善具有重要作用。

五、完善和落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的一大亮點(diǎn)，該法對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)和檢查、事故報(bào)告和責(zé)任追究等都提出了明確要求。但該制度在我國(guó)并未全面、強(qiáng)制推行，實(shí)施過(guò)程中也面臨很多問(wèn)題，很多地方的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度“徒有虛名”。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面:農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品缺乏追溯機(jī)制、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全未受到強(qiáng)制性管理、農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流體系不健全、多部門監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大、生產(chǎn)成本增大等等。因此，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善和落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度:(1)按照差異化原則，合理確定實(shí)施地區(qū)和種類。我國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不同，有些地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化作業(yè)，有些地區(qū)還是原始耕作，因此需要合理選擇農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度的適用地區(qū)，對(duì)于生產(chǎn)水平低、生產(chǎn)規(guī)模小的區(qū)域，不便強(qiáng)制推行。參與追溯的農(nóng)產(chǎn)品也需要滿足以下幾個(gè)條件:生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化、具有較高的附加值、供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)都較容易記錄相關(guān)信息等。(2)增強(qiáng)政府主導(dǎo)地位，增加追溯農(nóng)產(chǎn)品的投入。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度實(shí)施初期，需要投入大量的硬件設(shè)備和軟件開發(fā)費(fèi)用，生產(chǎn)者不但要建立生產(chǎn)檔案、提供生產(chǎn)記錄，還要學(xué)習(xí)農(nóng)產(chǎn)品編碼、電子識(shí)別、電子標(biāo)簽等各種技術(shù)，這使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本大大增加，導(dǎo)致生產(chǎn)者缺乏參與意愿和產(chǎn)品售價(jià)大幅提高。因此，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，可以嘗試在試點(diǎn)過(guò)程中，政府先投入硬件設(shè)施和開發(fā)軟件系統(tǒng)，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金、稅收優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方式，實(shí)現(xiàn)部分成本的轉(zhuǎn)移和分擔(dān)，吸引更多的企業(yè)參與到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任追溯制度中。(3)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、積極培育追溯農(nóng)產(chǎn)品參與主體。消費(fèi)者的認(rèn)同和選擇成為生產(chǎn)者發(fā)展追溯農(nóng)產(chǎn)品的強(qiáng)大動(dòng)力，通過(guò)宣傳和普及追溯農(nóng)產(chǎn)品知識(shí)，推廣“市場(chǎng)+基地+協(xié)會(huì)(組織)+農(nóng)戶”等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售模式，提高市場(chǎng)需求，積極培育追溯農(nóng)產(chǎn)品參與主體。(4)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的源頭控制。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)藥、化肥、化學(xué)添加劑等投入品的監(jiān)督，從源頭上防止農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境污染和農(nóng)產(chǎn)品污染。

注釋:

①第54 條規(guī)定:“生產(chǎn)、銷售本法第三十三條所列農(nóng)產(chǎn)品，給消費(fèi)者造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有前款規(guī)定情形的，消費(fèi)者可以向農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)要求賠償;屬于生產(chǎn)者、銷售者責(zé)任的，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)有權(quán)追償。消費(fèi)者也可以直接向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者要求賠償。”其中，第33 條所列農(nóng)產(chǎn)品為:(1)含有國(guó)家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的;(2)農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的;(3)含有的致病性寄生蟲、微生物或者生物毒素不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的;(4)使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范的;(5)其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的。

②從比較法的角度來(lái)看，嚴(yán)格責(zé)任原則的適用范圍大致等于大陸法系的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的適用范圍加上過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的特殊形式(過(guò)錯(cuò)推定)適用的范圍。參見杜國(guó)明、江華:《我國(guó)缺陷農(nóng)產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任歸責(zé)原則選擇》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2009年第11 期，第177 頁(yè)。

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