□段培新 詹瑞媛 張輔紅

隨著人口老齡化的日益加劇，養(yǎng)老已成為一個(gè)迫在眉睫的重要問題，進(jìn)入21 世紀(jì)以來我國老齡化速度不斷加快，相較城市，占中國人口一半以上的農(nóng)民的養(yǎng)老問題更加嚴(yán)峻和復(fù)雜。然而大部分農(nóng)民的養(yǎng)老還主要依靠土地、家庭等傳統(tǒng)模式，這顯然不能應(yīng)對迅猛而來的老齡化挑戰(zhàn)，需要政府運(yùn)用現(xiàn)代保障手段為廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供政策支持。2009年9 月4 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2009〕32 號)［1］，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了嶄新的時(shí)期。

目前關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老問題以公共政策為視角的研究，大多對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策進(jìn)行分析［2］［3］，采用一般的邏輯思路，聚焦于政策實(shí)施效果、政策困境產(chǎn)生的原因以及政策改進(jìn)的具體路徑等方面［4］［5］。在研究方法上，以定性分析為主，缺乏一定的定量研究［6］。本文改變了過去的邏輯思路，從公共政策背后解決的問題入手，運(yùn)用全新的政策分析框架——分配型政策分析框架來對新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策進(jìn)行分析。由于各地新農(nóng)保政策存在差異，本文采取山東省泰安市的新農(nóng)保政策文本，并運(yùn)用泰安市禹村鎮(zhèn)收集到的數(shù)據(jù)對分析的結(jié)果進(jìn)行分析、驗(yàn)證。

一、政策文本

2011年泰安市制定《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見》(泰政發(fā)〔2011〕33 號)［7］并在全市推廣實(shí)施。該文件中將“進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系”作為目標(biāo)。

首先，參保對象:年滿16 周歲(不含在校學(xué)生)、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)居民和未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

其次，保險(xiǎn)費(fèi)繳納:新農(nóng)保的基金籌集由個(gè)人繳納集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分組成。

(1)個(gè)人繳納分為不同檔次，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元、2000元15個(gè)檔次。參保人自主選擇繳費(fèi)檔次，按年繳費(fèi)。

(2)集體補(bǔ)助視情況而定，有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對所屬參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助。

(3)政府補(bǔ)貼。首先政府對符合領(lǐng)取條件的參保人員全額支付城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。按照國家統(tǒng)一規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。中央和省財(cái)政按照統(tǒng)一確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予60%的補(bǔ)助，剩余40%由市、縣(市、區(qū))政府負(fù)擔(dān)。其次對于繳費(fèi)補(bǔ)貼，市、縣(市、區(qū))政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，繳費(fèi)即補(bǔ)。

(4)建立個(gè)人賬戶。政府為參保人建立終身養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人對參保人繳費(fèi)資助，政府對參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部計(jì)入個(gè)人賬戶。政府繳費(fèi)補(bǔ)貼部分在個(gè)人賬戶中單獨(dú)記錄。個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額參考中國人民銀行每年公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。

再次，養(yǎng)老金待遇:

(1)領(lǐng)取條件，符合條件，年滿60 周歲、按規(guī)定繳費(fèi)可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施時(shí)，已年滿60 周歲的農(nóng)民，不用繳費(fèi)，可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。

(2)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，月個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=個(gè)人賬戶積累總額/139。

(3)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。中央和省財(cái)政按照統(tǒng)一確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予60%的補(bǔ)助，剩余40%由市、縣(市、區(qū))政府負(fù)擔(dān)。

(4)養(yǎng)老補(bǔ)貼，未享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的免繳費(fèi)人員享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55元。

二、分配型政策分析框架

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策本質(zhì)上是要解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，養(yǎng)老問題是農(nóng)村老年人儲(chǔ)蓄不足，無法在喪失勞動(dòng)能力后自己活的必要生存與生活資料，國家通過強(qiáng)制性分配，對農(nóng)村老年人給予一定的經(jīng)濟(jì)上的支持的制度。它背后涉及的問題是因收入不足而無法活的生存與必要發(fā)展的必需品，屬于分配問題，因此新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策屬于分配型政策。

1.誰掏錢

社會(huì)合作是人們通過自愿、互利的交換獲得物品的一種方式，而分配問題則是有些人因?yàn)樽陨砟芰Σ蛔慊蛘咄饨绛h(huán)境的原因?qū)е聼o法在交換中獲得自己的必需品②，因此需要國家強(qiáng)制進(jìn)行分配。國家強(qiáng)制性的分配，必然是將一部分人的錢拿來分配給另一部分人，簡稱從富人那里拿錢分配給窮人。這就意味著有部分人利益要受到損害，因此在分析分配型政策時(shí)必須判定政策的出資者。

根據(jù)泰政發(fā)〔2011〕33 號文件，很明顯可以看出在該政策當(dāng)中出資者是政府，政府不僅每人每月補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，還給予每人每年不低于30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，這些資金都來源于財(cái)政，而財(cái)政資金則是國家進(jìn)行強(qiáng)制性分配的，因此對于出資者不做過多分析。

2.誰獲益

根據(jù)上述分析，分配型政策是把一部分人的錢分配給另一部分人，那么就有一部分人是既得利益者，分析這部分人是如何獲益的也是分配型政策必要的任務(wù)。受益者的行為，在一個(gè)分配型政策下，受益者是明顯受益的，但是要分析根據(jù)不同的分配準(zhǔn)則要獲得最大化的收益，受益者的行為是怎樣的。

泰政發(fā)〔2011〕33 號文件中規(guī)定參保人員年滿60 歲可領(lǐng)取養(yǎng)老金。目前已年滿60 周歲，不用繳費(fèi)，可按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，重度殘疾人可提前5年領(lǐng)取。通過政策文本可以看出農(nóng)民是受益者，農(nóng)民只要參保，國家就對參保者給予基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼。從受益的農(nóng)民可以看到，受益人群受益程度也是不一樣的。新農(nóng)保實(shí)施時(shí)已滿60 周歲的不用繳費(fèi)直接可以領(lǐng)取，而且45 歲以后的繳費(fèi)年限為實(shí)際年齡到60 周歲，這樣相較于年輕人而言他們更快地享受到優(yōu)惠，同時(shí)由于新農(nóng)保政策中沒有對多繳費(fèi)的年限設(shè)置激勵(lì)政策，都是定額的國家補(bǔ)助，相較于45 -60 歲的人來說，中青年農(nóng)民工的收益要小且時(shí)間長。在這種政策下，基于自身利益最大化的考量，中青年農(nóng)民參保積極性可能會(huì)降低。

3.分配準(zhǔn)則下相關(guān)者的行為分析

在分配型政策下，將一部分人的利益分配給另一部分人，遵循何種準(zhǔn)則，在這種準(zhǔn)則下各行為主體為保證自身利益最大化如何做出行為選擇，也是政策分析必須研究的問題。

泰政發(fā)〔2011〕33 號文件中指出“政府補(bǔ)貼由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼組成?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，繳費(fèi)即補(bǔ)?？h(市、區(qū))對選擇較高檔次繳費(fèi)的可給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由縣(市、區(qū))政府確定?！?/p>

由政策文本可以看到政府的補(bǔ)助是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的，不論繳納多少錢補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都是一樣，體現(xiàn)了新農(nóng)保的公平性和普惠性。但是單一的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民提高繳費(fèi)檔次的積極性，在繳多繳少補(bǔ)貼一樣的前提下，農(nóng)民不論出于利益最大化考量還是出于比較的心理都會(huì)選擇對自己利益最大的較低的繳費(fèi)檔次。

三、實(shí)證分析

根據(jù)分配型政策的分析框架，對新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策已做了分析，剖析了該政策下相關(guān)者的行為選擇，然后結(jié)合泰安市禹村鎮(zhèn)的新農(nóng)保的具體實(shí)施情況，對上面相關(guān)者行為的理論推導(dǎo)進(jìn)行實(shí)證分析。

1.對受益者的分析

根據(jù)表1 可以看到在泰安市禹村鎮(zhèn)的新農(nóng)保參保年齡分布當(dāng)中，45 -59 歲的最多占60%，而16 -35 歲的只占到了14%，比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者，這與前面我們根據(jù)分配型政策分析框架分析的中青年參保積極性較低的結(jié)論不謀而合。究其原因主要是因?yàn)樵谡咴O(shè)計(jì)上繳多繳少補(bǔ)貼一致，缺乏激勵(lì)性，在這種情況下中青年由于對養(yǎng)老需求不十分迫切，加之激勵(lì)性不大。因此出現(xiàn)年輕人參保率大大低于年長者，這是政策本身原因?qū)е碌摹?/p>

表1 禹村鎮(zhèn)新農(nóng)保參保年齡分布表

2.分配準(zhǔn)則下相關(guān)者行為分析

2012年禹村鎮(zhèn)新農(nóng)保規(guī)定最低繳費(fèi)檔次是200元，根據(jù)筆者調(diào)查，禹村鎮(zhèn)所有村的平均繳費(fèi)金額都在200元左右，平均繳費(fèi)金額最高的村也是275元，根據(jù)禹村鎮(zhèn)勞動(dòng)保障所的統(tǒng)計(jì)，2012年新農(nóng)保參保人數(shù)中選擇200元繳費(fèi)檔次的占90%以上，而大部分選擇較高繳費(fèi)檔次的農(nóng)民年齡主要集中在45 -59 歲之間。年輕農(nóng)民即使經(jīng)濟(jì)狀況許可也大都選擇200元最低繳費(fèi)檔次，農(nóng)民此種行為背后隱含的就是政策中的分配準(zhǔn)則。定額補(bǔ)貼規(guī)定使得農(nóng)民做出有利于自身利益最大化的選擇，年齡越大拿到養(yǎng)老金的時(shí)間越短往往在經(jīng)濟(jì)允許情況下選擇較高繳費(fèi)檔次，而年輕農(nóng)民覺得養(yǎng)老離自身很遙遠(yuǎn)，況且繳多繳少補(bǔ)貼一樣往往會(huì)選擇低繳費(fèi)，這也證實(shí)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。

3.對政策目標(biāo)的分析

泰政發(fā)〔2011〕33 號文件中將“進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系”作為目標(biāo)?？梢钥吹皆擁?xiàng)政策旨在解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，實(shí)際中具體的保障水平究竟如何?

根據(jù)表2，如果年繳費(fèi)100元，以當(dāng)前銀行利率計(jì)算，年齡在50 歲以上的人到60 歲退休每月能領(lǐng)到60元左右，這與當(dāng)前泰安市農(nóng)村低保水平每年2200元之間還是存在較大的差距。而即使是現(xiàn)在16 歲到60 歲退休每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金也僅有140元，同時(shí)還要考慮在未來40 多年時(shí)間里的通貨膨脹。由此，泰政發(fā)〔2011〕33號文件中提出的提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的目標(biāo)是否能真正實(shí)現(xiàn)有待商榷。

表2 年繳費(fèi)100元，銀行年利率3%不同年齡段的養(yǎng)老金水平

四、結(jié)論

通過上述分析，任何政策下相關(guān)者的行為都是由于政策本身內(nèi)部的準(zhǔn)則導(dǎo)致的。由此在我們分析任何政策失靈或者未達(dá)到政策所要達(dá)到的目標(biāo)時(shí)應(yīng)首先從政策本身切入，特別是作為分配型政策，政策的出資者、受益者以及內(nèi)部的分配機(jī)制都是影響政策相關(guān)者行為的重要因素。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策自試點(diǎn)以來，取得了不錯(cuò)的成就，以禹村鎮(zhèn)為例2012年以達(dá)到53%的覆蓋率，從這個(gè)意義上講完成了擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障體系覆蓋面的目標(biāo)，但還應(yīng)看到由于其內(nèi)部分配準(zhǔn)則致使中青年農(nóng)民參保積極性不高，繳費(fèi)檔次較低，在目前的以一年期銀行利率計(jì)息的準(zhǔn)則下，能否做到保障農(nóng)民老年后的基本生活，這個(gè)還是不可知的。而新農(nóng)保如何成為農(nóng)民養(yǎng)老的支柱，新農(nóng)保未來應(yīng)如何發(fā)展都是我們需要重視并迫切需要解決的問題。

注釋:

①有關(guān)社會(huì)問題分為分配問題和合約問題的分類，余飛躍副教授在《嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中的社會(huì)問題的分類邏輯——一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架》一文中做了詳細(xì)闡述，本文不過多闡述。

②有關(guān)為什么有些人無法在社會(huì)交換活動(dòng)中獲得成功，阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒》一書中做了解釋，這里不過多贅述。

［1］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(國發(fā)［2009］32 號).http://new.qq.com/a/20 09 04/002655.Htm，2009 -09 -04.

［2］沈蘇燕，李放.農(nóng)民養(yǎng)老政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性分析——以政策文本為研究對象［J］.南方人口，2010，25，(1):30 -38.

［3］孟芳，葛笑如.基于政策分析的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐與思考［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，(10):80 -83.

［4］楊一帆.中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境、反思與展望——基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角的研究［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2009，(1):67 -73.

［5］姜向群.改革開放以來中國老年社會(huì)保障制度的發(fā)展變革及政策思考［J］.人口研究，2009，(3):20 -31.

［6］鄧大松，薛惠元.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中的難點(diǎn)分析——兼析個(gè)人、集體和政府的籌資能力［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，(1):86 -92.

［7］泰安市政府.泰安市人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(泰政發(fā)［2011］33 號).http://sdta.lss.gov.cn/znfg20110815，2011 -08 -15.

［8］莫旭麟，韋劍峰.論政策的起源和本質(zhì)［J］.社會(huì)科學(xué)家，1990，(2):41 -45.

［9］See，E.S.Quade.Analysis For Public Decision［M］.New York:Elsevier Science Publishing，1989:4 -5.