翟文瑜

中國城市社區(qū)治理模式的歷史變遷與創(chuàng)新

翟文瑜

城市社區(qū)治理模式由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展過程是社會經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)調(diào)整在城市社區(qū)發(fā)展中的一種反映，它代表著我國城市社區(qū)發(fā)展的方向。本文通過分析我國社區(qū)治理模式的歷史變遷和社區(qū)管理體制的構(gòu)建實(shí)踐，并結(jié)合社區(qū)治理實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，來探討新形勢下我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新應(yīng)遵循的原則和應(yīng)采取的措施。

社區(qū)治理；變遷；創(chuàng)新

翟文瑜/河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院在讀碩士（河南開封475004）。

社區(qū)治理是指社區(qū)地域范圍內(nèi)，通過多元化的權(quán)力主體對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行參與，控制和規(guī)范社區(qū)內(nèi)的各種活動，滿足社區(qū)需求，維持社區(qū)秩序。社區(qū)治理不僅引入了國家和市場的制度安排，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，有效的對國家和市場的舊治理模式進(jìn)行重構(gòu)和補(bǔ)充。我國城市社區(qū)治理緣起于上世紀(jì)90年代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，政府無法再奉行全能主義而壟斷所有社會資源，市場經(jīng)濟(jì)要求資源自由流動，并且促生各種新型的社會組織、民間團(tuán)體，以權(quán)利為本位的市場經(jīng)濟(jì)也使居民越來越重視各自的居所和所居住的社區(qū)，居民開始重視社區(qū)的治理并積極參與社區(qū)事務(wù)。全國各個城市開始在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的背景下展開了創(chuàng)新社區(qū)治理的探索。

一、我國城市社區(qū)治理模式的歷史變遷

我國城市社區(qū)組織的發(fā)展變遷由傳統(tǒng)的行政化管理逐漸向治理的轉(zhuǎn)變是我國城市社區(qū)治理模式發(fā)展沿革的主線。我國傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理模式產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，集中反映和體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的國家意志和社會需要。此時(shí)國家作為社會管理的唯一主體，通過高度集權(quán)的行政管理體制和直接的行政干預(yù)，對經(jīng)濟(jì)、社會實(shí)行全方位的統(tǒng)轄與管理。從嚴(yán)格的意義上來說，改革開放以前國家對城市社區(qū)的管理并不是真正意義上的“社區(qū)治理”，而應(yīng)該是“地區(qū)管理”，采用的是高度行政化的管理模式。改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會的轉(zhuǎn)型，單一的行政化管理模式逐漸被打破，社區(qū)的內(nèi)在價(jià)值凸現(xiàn)出來，創(chuàng)建現(xiàn)代城市社區(qū)治理模式的要求也越來越強(qiáng)烈?？傮w來說，我國城市社區(qū)治理模式的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個階段。

（一）行政型社區(qū)

政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式行政型社區(qū)是以政府為核心的社區(qū)治理模式，主要是以街居制為核心，在街道辦事處和居委會的主導(dǎo)下，其他中介組織、社會團(tuán)體配合，對社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理。街居制主導(dǎo)的管理模式具有以下優(yōu)勢，政府可以聯(lián)合社區(qū)內(nèi)各種主體成為一體，且政府可以發(fā)揮社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)作用，擔(dān)負(fù)對城建、環(huán)衛(wèi)、公安、文化等部門的協(xié)調(diào)、組織功能，進(jìn)而建設(shè)成條塊結(jié)合的以塊為主，各司其職的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，共同做好社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的管理工作。由于政府有堅(jiān)實(shí)的權(quán)利做后盾，因而政府的行為具有權(quán)威性和統(tǒng)一性。但這種模式也有不足，主要表現(xiàn)在不符合我國目前政府機(jī)構(gòu)改革關(guān)于“精簡機(jī)構(gòu)，提高效能”的原則，因此，政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式要求必須轉(zhuǎn)變政府職能，減少管理成本支出，減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。

（二）混合型社區(qū)

也稱為合作性社區(qū)，是指政府不再主導(dǎo)，而是起促進(jìn)作用，而社區(qū)逐漸實(shí)現(xiàn)自治的相互結(jié)合的治理模式。這種社區(qū)治理模式的特點(diǎn)：第一，是治理主體的擴(kuò)展，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府和社區(qū)自治組織、其他組織共同合作。合作就要求相互協(xié)商和妥協(xié)，政府必須將自己過多的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社區(qū)自治組織，實(shí)現(xiàn)自身的職能轉(zhuǎn)變并且加強(qiáng)社區(qū)組織的職能。第二，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織”，社區(qū)自治組織是我國法律明確規(guī)定的社區(qū)治理主體。第三，資源投入不再由政府壟斷，而是開始以政府為主，社區(qū)組織為輔，逐漸開放多渠道的資源投入。第四，這一時(shí)期的居委會還不能算是完全獨(dú)立的社區(qū)治理主體，它是政府與社區(qū)之間的緩沖帶和交流平臺，政府與社區(qū)組織共同治理的連接點(diǎn)。第五，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，社區(qū)居民的利益不再由政府統(tǒng)一分配，而是與社區(qū)內(nèi)的各種事務(wù)變化有著緊密的聯(lián)系，因此社區(qū)居民開始重視社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，社區(qū)組織是社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)管理的平臺，政府與居民之間需要社區(qū)組織進(jìn)行聯(lián)系，社區(qū)組織是居民參與公共事務(wù)的重要途徑。

（三）自治型社區(qū)

政府不再主導(dǎo)社區(qū)治理，而是以社區(qū)自治為核心的治理模式。自治型社區(qū)是以社區(qū)居委會為核心廣泛聯(lián)合社區(qū)內(nèi)其他各種組織，共同參與治理社區(qū)事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民民主自治的一種模式。社區(qū)自治模式的優(yōu)點(diǎn)：第一，能調(diào)動社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)的積極性，使社區(qū)居民真正成為社區(qū)的主人。第二，社區(qū)內(nèi)各種主體能廣泛參與社區(qū)事務(wù)，能幫助社區(qū)居民形成強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感。第三，通過各種途徑調(diào)動社區(qū)主體參與社區(qū)建設(shè)，可以大大減輕政府在社區(qū)建設(shè)中的負(fù)擔(dān)，有利于政府轉(zhuǎn)變自己的職能。第四，社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)，有利于提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。社區(qū)自治模式的改革方向是政府要積極引導(dǎo)社區(qū)各個主體參與社區(qū)事務(wù)的積極性、主導(dǎo)性；要保證各社區(qū)主體參與社區(qū)事務(wù)有法可依，依法行事；要把群眾組織起來，建立有效的管理機(jī)制。這種治理模式既是我們提倡的，也是要大力發(fā)展的。

二、我國城市社區(qū)治理模式的創(chuàng)新

我國城市社區(qū)治理模式的創(chuàng)新實(shí)踐證明，創(chuàng)建城市社區(qū)管理體系，政府不應(yīng)該過分地參與，而市場的逐利性往往起不到有效治理的效果，因此需要建立以社區(qū)自治組織為主導(dǎo)的，社區(qū)內(nèi)其他組織共同治理的模式，重構(gòu)城市社區(qū)管理體系。不再是由政府單一控制，而是政府推進(jìn)，社區(qū)自治組織主導(dǎo)，不斷引進(jìn)其他社區(qū)組織的創(chuàng)新型管理體制。

（一）城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新遵循的原則

第一、政府推動，權(quán)力下移。自改革開放以來我國的社區(qū)治理建設(shè)逐漸形成了三種代表性的模式：上海模式、江漢模式和沈陽模式。這三種模式都體現(xiàn)了兩種傾向：政府推動、權(quán)力下移。第一種傾向?qū)⑸鐓^(qū)制看成政府加強(qiáng)對基層社區(qū)控制的一種手段，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景下我國的社區(qū)治理面臨的重大考驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)體制下的單位制不再能夠有效的進(jìn)行社區(qū)治理，而街道辦事處承擔(dān)起社區(qū)治理的職能，但是卻沒有相應(yīng)的權(quán)力，有責(zé)無權(quán)的街道辦事處亟需政府權(quán)力中心下移，街道辦事處才有權(quán)力進(jìn)行引導(dǎo)，將社會組織、企業(yè)、居民整合起來，有效治理。但是這種傾向?qū)嶋H上是一種基層政權(quán)的重構(gòu)。第二種傾向主要是要求從“大政府、小社會”向“小政府、大社會”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大包大攬的政府嚴(yán)重影響了社會力量的生長，而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府權(quán)力過大會嚴(yán)重影響社會的成長，無法有效的進(jìn)行資源優(yōu)化分配，新政效率低下，社區(qū)難以發(fā)育。借鑒西方的理論，社區(qū)應(yīng)該實(shí)行高度民主自治，依靠社區(qū)自治組織來行使社區(qū)管理職能，也就是“小政府、大社會”，政府只要起到推動作用，在有限范圍內(nèi)管理公共事務(wù)，而將更多的權(quán)力和職責(zé)下移給社區(qū)組織，街道辦事處不再對上負(fù)責(zé)，而是要以為社區(qū)居民服務(wù)為宗旨。

第二、政府保障、強(qiáng)化社會。我國的社會轉(zhuǎn)型是由政府進(jìn)行推動的，在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)治理模式的創(chuàng)新必須由政府進(jìn)行推動，這也是我國社區(qū)治理創(chuàng)新得以成功的保障，但是強(qiáng)政府也是我國社區(qū)治理創(chuàng)新所要面對的問題。首先是治理理念的轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理不應(yīng)該再是以穩(wěn)定為主旨，而應(yīng)該以人為本，以服務(wù)居民為要義。社區(qū)治理是為了給居民創(chuàng)造更好的居住環(huán)境，更多的強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷，而不是物質(zhì)關(guān)懷，變治理為服務(wù)，使基層社區(qū)成為環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)繁榮、民主開放的人性化居所。其次，是管理形式的轉(zhuǎn)變，由政府控制向社區(qū)居民共同參與轉(zhuǎn)變。社區(qū)是居民生存、發(fā)展的場所，居民是主體，社區(qū)治理以服務(wù)居民為目地，就應(yīng)該廣泛的吸收居民進(jìn)行治理，居民的要求是社區(qū)發(fā)展的動力，只有與居民利益相符的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、治理模式才是良好的社區(qū)治理。最后，有限政府，共同合作。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府對基層社會具有絕對的控制權(quán)，沒有其他的治理主體，而在市場體制下，社區(qū)制治理模式則要求更多的社區(qū)組織進(jìn)行社區(qū)事務(wù)管理，社區(qū)主體多元化要求國家能夠和其他組織共存，減弱政府的權(quán)力，政府將一定的權(quán)力與職責(zé)下移給社區(qū)組織，只在有限范圍內(nèi)實(shí)行管理和承擔(dān)責(zé)任，而將其他事務(wù)交由社區(qū)組織管理，逐步加強(qiáng)社區(qū)的管理能力，促進(jìn)社會的成長。在強(qiáng)政府與強(qiáng)社會的合作中達(dá)到利益的最大化，是我國社區(qū)治理模式創(chuàng)新的必由之路。

第三，發(fā)揚(yáng)基層民主和參與原則。十七大報(bào)告指出，要發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，社區(qū)治理的一項(xiàng)基本任務(wù)就是探索形成有中國特色的社區(qū)基層民主管理制度?；鶎用裰髦贫人呢S富內(nèi)容，對于中國民主政治的發(fā)展具有雙重的意義。如果根據(jù)社會發(fā)展的要求來建立、發(fā)展和完善基層民主制度，就會有效地促進(jìn)中國民主政治的發(fā)展；如果基層民主制度違背社會需要和我國的具體國情，就會阻礙中國民主政治的發(fā)展。只有民主參與意識深入廣大市民心里，越來越多的市民認(rèn)可了自覺、自主、自治的價(jià)值，愿意投身社區(qū)協(xié)商處理社區(qū)事務(wù)，社區(qū)治理才真正可能實(shí)現(xiàn)。

（二）正確處理社區(qū)治理中的兩個“相結(jié)合”

第一，政府行政行為與社會自治行為相結(jié)合。國家實(shí)現(xiàn)有限政府，將部分職責(zé)從政府中剝離由社會承擔(dān)，構(gòu)建能夠與政府相互配合的強(qiáng)社會。在我國，社區(qū)成員民主參與意識還比較薄弱，尤其是在已經(jīng)習(xí)慣于政府統(tǒng)包的管理模式下，必須采用政府行政行為與社會自主行為相結(jié)合。在政府對社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，充分和廣泛調(diào)動廣大社區(qū)成員和非政府組織共同參與治理的積極性，從而改變過去社區(qū)治理中單一的行政模式，形成多元化治理的模式。

第二，治理與服務(wù)相結(jié)合。社區(qū)治理是一種特殊的管理，其管理目的就是營造社區(qū)的氛圍，形成一種能夠凝聚社區(qū)全體成員的合力、歸屬感和認(rèn)同感，而這種治理目標(biāo)又是在政府、非政府組織、社區(qū)成員等多方積極主動協(xié)作下實(shí)現(xiàn)的。所以，任何一種只注重管理形式而忽略服務(wù)內(nèi)容的管理模式都是難以滿足現(xiàn)代社區(qū)治理的需要，不管是從理論上講還是從實(shí)踐上看，服務(wù)也是一種管理，尤其是在社區(qū)治理中，服務(wù)是不可代替的。因此，必須堅(jiān)持管理與服務(wù)相結(jié)合。

總而言之，社區(qū)治理主體多元化是不可逆轉(zhuǎn)的，政府、社區(qū)組織和居民都應(yīng)該承擔(dān)各自的責(zé)任，共同努力整合優(yōu)化資源配置，創(chuàng)造更和諧的人性化居住環(huán)境，這是一個需要不斷完善和創(chuàng)新的過程。

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1671-6531(2013)18-0054-02

責(zé)任編輯：何 巖