林見春

論公益訴訟的前置理論

林見春

與私人利益相比，公共利益長期處于看似重要，卻救濟(jì)乏力的尷尬境地。其直接原因在于相關(guān)機(jī)制的缺失，深層原因則在于對(duì)公益訴訟基本理論問題的認(rèn)識(shí)不清。由于公益訴訟是公權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的介入，因此界定公益的范圍，明確其功能，是發(fā)動(dòng)該機(jī)制的前提，也是防止公權(quán)濫用的必要保障。

公益訴訟；功能；訴權(quán)

林見春/韓山師范學(xué)院政法系講師（廣東潮州521041）。

公益訴訟是近年來訴訟法學(xué)界的熱點(diǎn)問題，雖然近年來以多種模式在各地不斷涌現(xiàn)，但由于缺乏理論與制度的支撐，這些探索都或多或少地具有一定的隨意性、盲目性。公益訴訟制度在我國目前的立法體系中仍為空白，其構(gòu)建無疑應(yīng)從基礎(chǔ)做起，厘清其基本的理論問題。

一、“公益”與“公益訴訟”的界定

論及公益訴訟，首先要梳理何謂“公益”。公益，是與私益即私人利益相對(duì)應(yīng)的概念。兩者雖然概念迥異，但在理論或?qū)崉?wù)中的界限卻并非涇渭分明。公益的“最大特別之處，在于其概念內(nèi)容的不確定”，包括“利益主體的不確定”和“利益內(nèi)容的不確定”。[1]前者表現(xiàn)在公共利益的主體尚未明確，到底定位為國家、集體（社會(huì)組織）還是個(gè)人尚無統(tǒng)一定論。而后者則體現(xiàn)在，一方面公共利益的內(nèi)容不僅要受到社會(huì)客觀條件的限制，同時(shí)，還要受到社會(huì)價(jià)值體系的影響。另一方面，公共利益與私人利益存在緊密的聯(lián)系，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化與重疊。正是由于公益概念的不確定性，也使得公共利益這一概念雖早已被普遍認(rèn)可，但在各國立法中卻都未言明公共利益究竟意義為何，這一點(diǎn)在我國也不例外。

立法的困境并未妨礙對(duì)公益的理論探索，各國學(xué)者都嘗試從不同角度解釋公益的內(nèi)涵，雖然學(xué)者們看問題的角度、語言的表述各有不同，但都認(rèn)為公共利益是客觀存在的、是公有的、具有公共性。在現(xiàn)代社會(huì)，公共利益主要表現(xiàn)為不特定、多數(shù)人的、擴(kuò)散性的利益。[2]

而“公益訴訟”一詞源于羅馬法，也被稱為公共訴訟亦或民眾訴訟。 理論界一般認(rèn)為，現(xiàn)今的公益訴訟始發(fā)源于美國的19世紀(jì)60年代，在當(dāng)時(shí)，美國政府出臺(tái)了 《反欺騙政府法》，明確規(guī)定任何個(gè)人或公司在發(fā)現(xiàn)有人詐欺政府，騙取錢財(cái)之后，都可以憑借美國政府的名義向違法方提起公益訴訟，如果勝訴，被告所支付的罰金之一部分將被支付給原告。之后，英國的納稅人訴訟、法國的越權(quán)訴訟和日本的民眾訴訟等盡管稱謂不同、特色迥異，但也都蘊(yùn)含了公益訴訟的內(nèi)核。新中國的公益訴訟肇始于1954年的《檢察院組織法》，在這部法律中，“地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”被確定下來，但之后《民事訴訟法》卻發(fā)生了立法態(tài)度的大轉(zhuǎn)變，廢除了民事行政檢察制度，可以說，這種觀念一直沿襲至今，現(xiàn)行的《民事訴訟法》也只原則性的規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，但具體的程序制度卻仍付之闕如。近年來，許多以個(gè)人名義發(fā)起的具有公益屬性的訴訟行為都被視為是 “公益訴訟”的雛形。但對(duì)于什么是公益訴訟的真正內(nèi)涵，我國法學(xué)界同樣存在著不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟是指同被訴行為無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織(包括人民檢察院)都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵犯社會(huì)公共利益的行為，有權(quán)向人民法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度[3]。這種觀點(diǎn)被稱為主觀論。抱持這種觀點(diǎn)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)從原告主觀的角度來界定公益訴訟，如果原告主觀上是為了個(gè)人利益而發(fā)起訴訟，即使在客觀上起到了維護(hù)社會(huì)公益的作用，也不能被看做是公益訴訟。與主觀論相對(duì)應(yīng)的是客觀論?？陀^論從訴訟的客觀效用角度入手，并不拘泥原告與被訴行為是否存在個(gè)人私益，只要訴訟結(jié)果在客觀上保護(hù)了公共利益，就可以看作是公益訴訟。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益與個(gè)人利益往往是彼此交融的，試圖進(jìn)行明確的區(qū)分，并不具有可操作性，如果采用主觀標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)原告提起訴訟，只能是為了公共利益，而不能與其個(gè)人利益有糾葛，這勢(shì)必會(huì)大大提高發(fā)起公益訴訟的門檻，并不能很好地保護(hù)公共利益。因此，筆者贊同客觀標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為公益訴訟是指依據(jù)法律的授權(quán)，特定的國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人，對(duì)侵害國家、社會(huì)公共利益、或不特定的他人利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)的訴訟活動(dòng)。

二、公益訴訟的功能

在我國，公益訴訟的式微與我們對(duì)其功能的認(rèn)識(shí)不足有密切關(guān)聯(lián)，長期以來，我們雖然承認(rèn)公共利益的存在，但在制度設(shè)計(jì)上寄望于通過私益訴訟來達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。而事實(shí)上，公益訴訟有區(qū)別于私益訴訟的特有功能，這在很大程度上也是其比較優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。

1.公益訴訟具有平衡各種社會(huì)利益的功能。“隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化，單單一個(gè)行動(dòng)就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生，其結(jié)果使得傳統(tǒng)的把一個(gè)訴訟案件僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架越發(fā)顯得不甚完備[4]”。因此法官在對(duì)案件進(jìn)行審理時(shí)，為了制約糾紛在未來的再生、重復(fù)或擴(kuò)大，既要考慮社會(huì)公共利益的因素，同時(shí)，又不能超越現(xiàn)行法規(guī)，作出過分偏離當(dāng)事人在程序中爭議的訴訟請(qǐng)求、事實(shí)的判決。在定紛止?fàn)幍倪^程中，公益訴訟中的法官所關(guān)注的不僅是傳統(tǒng)訴訟中“一對(duì)一”的糾紛，而是具有更廣闊的視野，更注重利益結(jié)構(gòu)的合理性，判決也不局限于當(dāng)事人間的利益分配的公平問題，而是強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會(huì)利益關(guān)系存在狀態(tài)的合理性，在公益訴訟中，法官需要超越個(gè)案的具體事實(shí)，針對(duì)普遍的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行平衡、取舍，而不能僅僅滿足于對(duì)個(gè)案事實(shí)進(jìn)行事后的單獨(dú)的裁決，法官的活動(dòng)空間也因此得到充分?jǐn)U張。在這個(gè)過程中，公益訴訟不但維護(hù)了個(gè)案中訴訟當(dāng)事人的權(quán)益，而且也使得雙方當(dāng)事人背后所代表的公共利益實(shí)現(xiàn)了平衡。

2.公益訴訟具有生成公共政策的功能。一方面，公益訴訟為該訴訟當(dāng)事人以外的社會(huì)上其他人提供了一定的行為準(zhǔn)繩，訴訟的判決可成為之后同類事件的裁判先例；另一方面，判決的內(nèi)容也會(huì)被認(rèn)定為已經(jīng)獲得確認(rèn)的，值得推崇的社會(huì)價(jià)值，從而對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生某種程度的指引，促使立法權(quán)、行政權(quán)等形成某種公共政策或?qū)扔械恼哌M(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)公益訴訟形成政策功能的重視，意味著 “紛爭”概念的擴(kuò)大化，因?yàn)楣嬖V訟的裁決，將當(dāng)事人未來所可能產(chǎn)生的紛爭視為在該訴訟上一并存在，法官不僅立足本案，也兼顧潛在的紛爭，綜合考量而作出判決。公益訴訟的這種功能表明，其已不僅僅是個(gè)案解決的工具，而且可以引導(dǎo)社會(huì)問題的價(jià)值取向和解決思路，為建立適應(yīng)社會(huì)需要的，公正的政策具有重要的推動(dòng)作用。

3.公益訴訟具有保障訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義的功能。在公益訴訟領(lǐng)域中，雖然對(duì)眾多被害者個(gè)人而言所蒙受損失屬于小額，但就整體而言，損失金額則非常巨大。在現(xiàn)實(shí)生活中，危害公共利益的行為，往往是處于無人起訴、無權(quán)起訴、無法起訴的狀態(tài)。在這樣的背景下，為了滿足新的社會(huì)要求，探索新的訴訟方式已成為一種廣泛的全球趨勢(shì)。在公益訴訟中，通過法官釋明權(quán)的行使、司法能動(dòng)主義的介入、程序的傾斜性設(shè)計(jì)再造了當(dāng)事人之間實(shí)質(zhì)的平等，尤其是借助法官的自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，積極發(fā)揮法官的社會(huì)認(rèn)知，綜合考慮各種法律的和非法律的因素，平衡價(jià)值沖突、利益沖突、社會(huì)沖突，通過多種靈活的途徑和方式，及時(shí)、合理、有效地糾正那些侵犯擴(kuò)散性利益的行為，化解社會(huì)糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。

三、公益訴訟的理論準(zhǔn)備——公益訴權(quán)

訴訟發(fā)動(dòng)的前提是訴權(quán)，它體現(xiàn)著訴訟的正當(dāng)性。公益訴權(quán)是相關(guān)公民、團(tuán)體等基于公益訴訟制度而產(chǎn)生的依法所享有的對(duì)公益侵害行為提起訴訟，請(qǐng)求法院保護(hù)公益不受侵害的權(quán)利，它直接影響訴訟主體的范圍和訴訟權(quán)利的來源，是啟動(dòng)公益訴訟程序的前提。訴權(quán)要件包括兩個(gè)方面：首先，主體方面，即當(dāng)事人適格問題，也就是有權(quán)請(qǐng)求訴訟救濟(jì)的主體。其次，客觀方面，即要具有訴的利益，也就是就特定的民事糾紛要具有運(yùn)用訴訟救濟(jì)的必要。而公益訴訟的特殊性，要求傳統(tǒng)的訴訟理念在這兩方面都要作出大膽的創(chuàng)新，回應(yīng)社會(huì)的需要。

1.當(dāng)事人適格。傳統(tǒng)的理論強(qiáng)調(diào)在具體的案件中，與糾紛有直接的利害關(guān)系是當(dāng)事人能否享有訴權(quán)的核心要件。而對(duì)于公益訴訟來說，與訴訟標(biāo)的的非直接相關(guān)性往往是提起訴訟的原告的基本特征，因此，民眾在有關(guān)公益的糾紛中往往是不適格的，當(dāng)然沒有訴權(quán)。這種嚴(yán)苛的當(dāng)事人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)中，司法解決糾紛，保護(hù)權(quán)利功能的不斷擴(kuò)張。為此，新的當(dāng)事人理論（諸如權(quán)利保護(hù)說、程序當(dāng)事人等）開始不斷涌現(xiàn)，體現(xiàn)了理論對(duì)實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)的回應(yīng)。這些理論總的來說，都體現(xiàn)了對(duì)民事訴訟原告的起訴資格逐步放寬的趨勢(shì)，體現(xiàn)了讓民眾更易于“接近司法”的傾向，為無直接利害關(guān)系的民事主體獲得原告資格提供了理論支持。對(duì)于行為侵害的危險(xiǎn)性廣泛，影響層面較大，而又沒有具體投射到特定人身上的，就應(yīng)該承認(rèn)無直接利害關(guān)系的主體具有原告資格，以便擴(kuò)大訴權(quán)的主體范圍，從而更好地保護(hù)公益。

2.訴的利益。訴的利益即民事權(quán)益受到侵害時(shí)，需要通過民事訴訟予以救濟(jì)的必要性。在傳統(tǒng)“無利益即無訴訟”的原則下，訴訟原告需向法院證明他所行使的訴權(quán)會(huì)給自己帶來利益，才可以提起訴訟。但在社會(huì)生活日趨多樣性的大背景下，“利益”這個(gè)詞也必將隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷被賦予新的內(nèi)涵。因此，當(dāng)一些新型利益，如環(huán)保利益等不斷涌現(xiàn)時(shí)，當(dāng)民事活動(dòng)對(duì)社會(huì)公益的影響力日益增強(qiáng)，一個(gè)行為就會(huì)使不特定人得利或不利時(shí)，仍將訴的利益拘泥于與當(dāng)事人利益有直接利害關(guān)系顯然是不能夠滿足現(xiàn)實(shí)需要的。訴的利益只是當(dāng)事人起訴時(shí)主張的利益，不應(yīng)要求在提出訴訟時(shí)當(dāng)事人就必須證明其具有實(shí)體法上規(guī)定的權(quán)利。換句話說，當(dāng)事人或許并不是實(shí)體法律關(guān)系人，亦或其主張的利益并沒有在實(shí)體法上得到確認(rèn)，但只要該種利益具有司法救濟(jì)的必要，就應(yīng)該被認(rèn)為具有訴的利益。通過訴的利益的擴(kuò)張，可以使適格當(dāng)事人的范圍得以擴(kuò)大，緩釋了傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論與民事公益訴訟的沖突，這也契合了在民事公益訴訟領(lǐng)域中，原告范圍多元化和開放性的基本趨勢(shì)。

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[1][臺(tái)]陳新民.德國公法基礎(chǔ)理論[M].山東人民出版社,2001:182-187

[2][美]蓋茨.公共利益訴訟的比較法鳥瞰.載[意]莫諾.卡佩萊蒂.福利國家與接近正義[M].法律出版社,2001:65-76

[3]郭俊芳.試論我國的公益訴訟制度[J].法制與經(jīng)濟(jì),2006（8）

[4]顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].中國檢察出版社，2002:79

本文系韓山師范學(xué)院青年科研課題項(xiàng)目的階段性成果

D920

A

1671-6531(2013)18-0022-01

責(zé)任編輯：何 巖