王 軼

政府信息公開(kāi)第三方合法權(quán)益之程序保障研究

王 軼

行政機(jī)關(guān)掌握的政府信息有時(shí)會(huì)涉及到其他社會(huì)組織或者個(gè)人第三方，行政機(jī)關(guān)依法公開(kāi)這些政府信息的同時(shí)往往會(huì)侵害涉及到該信息的其他社會(huì)組織或個(gè)人的第三方權(quán)益，例如個(gè)人隱私或者商業(yè)秘密。各國(guó)在制定相關(guān)政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)時(shí)會(huì)對(duì)第三方權(quán)益予以保障，而我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展仍處于初期階段，雖然《政府信息公開(kāi)條例》給予了第三方的權(quán)益一定的保護(hù)，但實(shí)踐操作中仍存在許多問(wèn)題，并沒(méi)有針對(duì)第三方形成完善的程序保障制度，因此需要比較研究來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)對(duì)第三方權(quán)益的程序保障。

信息公開(kāi)；第三方權(quán)益；程序保障

王軼/華東政法大學(xué)在讀碩士（上海200042）。

一、我國(guó)關(guān)于政府信息公開(kāi)第三方的界定

作為法律概念，“第三人”主要出現(xiàn)在我國(guó)的訴訟法中，例如《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！敝笤?8年《政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施后，政府信息公開(kāi)制度中正式引入“第三方”的概念，但法規(guī)并沒(méi)有對(duì)其概念進(jìn)行界定，因此本文有必要首先對(duì)政府信息公開(kāi)第三方的內(nèi)涵進(jìn)行界定。

學(xué)界對(duì)于如何界定政府信息公開(kāi)第三方，基本都是從訴訟第三人、行政第三人這兩個(gè)概念進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)而得出政府信息公開(kāi)第三方應(yīng)當(dāng)界定為行政第三人，是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過(guò)申請(qǐng)或法院通知的形式參加到訴訟中來(lái)的公民、法人或其他組織。[1]

本文試從政府信息公開(kāi)的特點(diǎn)入手進(jìn)而對(duì)第三方進(jìn)行界定：一方面，它既不是申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利主體也不是信息公開(kāi)的義務(wù)主體，更不是主動(dòng)公開(kāi)政府信息中的接受主體，它是除了申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)以及公開(kāi)相對(duì)人以外的自然人、法人或者其他組織；另一方面，它的合法權(quán)益可能受到了損害，這里的損害是指一旦公開(kāi)信息后對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生了不利影響。因此，本文將政府信息公開(kāi)第三方界定為合法權(quán)益可能受到政府信息公開(kāi)損害的，除了申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)以及公開(kāi)相對(duì)人以外的自然人、法人或其他組織。

二、我國(guó)關(guān)于政府信息公開(kāi)第三方權(quán)益程序保護(hù)的理論依據(jù)及現(xiàn)狀分析

(一)我國(guó)的相關(guān)規(guī)定

政府信息公開(kāi)中第三方權(quán)益主要通過(guò)事前通知程序以及事后救濟(jì)兩種方式來(lái)予以保障，而損害一旦造成就無(wú)法逆轉(zhuǎn)，因此事前預(yù)防措施顯得更為重要。我國(guó)就事前通知程序?qū)Φ谌綑?quán)益作出了一定的程序保護(hù)規(guī)定，《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第23條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方?！边@里面其實(shí)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的通知義務(wù)及第三方提出異議的權(quán)利。同時(shí)，《條例》第24條第3款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)征求第三方意見(jiàn)的時(shí)間不包括在行政機(jī)關(guān)答復(fù)信息公開(kāi)的申請(qǐng)期限內(nèi)，但是并沒(méi)有規(guī)定征求第三方意見(jiàn)的具體時(shí)間限制?？傮w來(lái)說(shuō)，對(duì)《條例》中關(guān)于第三方權(quán)益的程序保護(hù)理解如下：

首先，行政機(jī)關(guān)收到信息公開(kāi)申請(qǐng)后，經(jīng)審查認(rèn)為該政府信息可能損害第三方合法權(quán)益的，必須書(shū)面通知第三方并征求其意見(jiàn)，旨在提供給第三方一個(gè)就該政府信息是否公開(kāi)陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。這是第一次書(shū)面通知。如果沒(méi)有通知，信息一旦公開(kāi)就無(wú)法恢復(fù)到未公開(kāi)的情形，第三方權(quán)益受到的損害就只能通過(guò)事后救濟(jì)進(jìn)行一定的彌補(bǔ)。因此，第一次書(shū)面通知是保障第三方權(quán)益的核心程序。

其次，第三方接到行政機(jī)關(guān)的書(shū)面通知后在一定期限內(nèi)作出是否同意公開(kāi)的答復(fù)。如果第三方?jīng)]有在期限內(nèi)作出答復(fù)，就是放棄了自己提出異議的權(quán)利。在第三方作出答復(fù)或者期限未滿(mǎn)之前，行政機(jī)關(guān)不得向申請(qǐng)人公開(kāi)政府信息。

最后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)第三方的意見(jiàn)作出審查后決定是否公開(kāi)政府信息，在第三方不同意公開(kāi)政府信息的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)需要權(quán)衡判斷該政府信息是否對(duì)公共利益有重大影響。如果不公開(kāi)該政府信息會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定公開(kāi)，并將決定公開(kāi)政府信息的內(nèi)容和理由書(shū)面第三方。這是第二次書(shū)面通知，保障了第三方的知情權(quán)，并在一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)作出約束。

（二）現(xiàn)狀分析及其存在問(wèn)題

1.第三方權(quán)益保護(hù)范圍狹隘。政府信息的公開(kāi)分為主動(dòng)公開(kāi)和申請(qǐng)公開(kāi)兩種情況，主動(dòng)公開(kāi)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于申請(qǐng)公開(kāi)的，而給第三方造成損害的可能性也較大。但是從《條例》第23條的規(guī)定可以看出，第三方權(quán)益的保護(hù)范圍，僅限于申請(qǐng)公開(kāi)而且涉及“商業(yè)秘密”或“個(gè)人隱私”的情形，除此之外均不屬于應(yīng)當(dāng)受保護(hù)的范圍，沒(méi)有對(duì)主動(dòng)公開(kāi)時(shí)第三方權(quán)益保障制度的設(shè)計(jì)，這既不符合現(xiàn)實(shí)需要也過(guò)于狹隘。

2.行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)限過(guò)大。從上述規(guī)定可以看出是行政機(jī)關(guān)審查被申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，也就是說(shuō)，由行政機(jī)關(guān)來(lái)確定信息是否涉及到第三方權(quán)益以及這些權(quán)益能否對(duì)抗公共利益，并決定最終是否能夠公開(kāi)政府信息。但是《條例》中沒(méi)有規(guī)定涉及第三方商業(yè)秘密或個(gè)人隱私時(shí)候應(yīng)該依據(jù)什么法律處理，對(duì)此行政機(jī)關(guān)有很大的自由裁量權(quán)，對(duì)于涉及第三方權(quán)益的信息是否公開(kāi)的最終判斷權(quán)完全掌握在行政機(jī)關(guān)手里。即使第三方不同意公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)也完全可以基于自身對(duì)于公共利益的判斷而否決第三方的意見(jiàn)并最終公開(kāi)有關(guān)的信息，而如何保證行政機(jī)關(guān)行使其裁量權(quán)又不違背合理、公正原則是一道難題。

3.行政程序保護(hù)制度過(guò)于簡(jiǎn)單。一方面，《條例》中沒(méi)有明確第三方提出意見(jiàn)的具體期限，只是規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的答復(fù)期間不包括征求第三方意見(jiàn)所需時(shí)間，行政機(jī)關(guān)將有機(jī)會(huì)利用該漏洞作為拒絕公開(kāi)政府信息的理由。另一方面，《條例》僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行通知的義務(wù)，需要書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)，但并未規(guī)定通知所包含的具體內(nèi)容。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)在通知第三方時(shí)，往往自行決定通知的具體事項(xiàng)，由于欠缺明確具體的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，往往可能自行其是，該通知的沒(méi)有通知，不該通知的又通知。

三、借鑒境外關(guān)于政府信息公開(kāi)第三方權(quán)益的程序保護(hù)相關(guān)規(guī)定

考察臺(tái)灣及國(guó)外相關(guān)信息公開(kāi)法，基本都對(duì)第三方權(quán)益作出一定的程序保護(hù)規(guī)定。例如臺(tái)灣的《政府資訊公開(kāi)法》第12條規(guī)定：“政府資訊涉及特定個(gè)人、法人或團(tuán)體之權(quán)益者，應(yīng)先以書(shū)面通知該特定個(gè)人、法人或團(tuán)體于十日內(nèi)表示意見(jiàn)。但該特定個(gè)人、法人或團(tuán)體已表示同意公開(kāi)或提供者，不在此限。前項(xiàng)特定個(gè)人、法人或團(tuán)體之所在不明者，政府機(jī)關(guān)應(yīng)將通知內(nèi)容公告之。第二項(xiàng)所定之個(gè)人、法人或團(tuán)體未于十日內(nèi)表示意見(jiàn)者，政府機(jī)關(guān)得逕為準(zhǔn)駁之決定?！痹摋l明確規(guī)定了第三方收到通知后作出答復(fù)的期限以及第三方所在地不明時(shí)可以采用公告方式送達(dá)通知。

美國(guó)相關(guān)信息公開(kāi)的法律法規(guī)中雖然沒(méi)有明確規(guī)定關(guān)于第三方權(quán)益的程序保護(hù)，但由美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布的總統(tǒng)行政命令Executive Order12600規(guī)定了“事前通知程序”[2]，該命令第一條規(guī)定：“凡適用FOIA（信息自由法）的聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)必須建立一套信息公開(kāi)的‘事前通知程序’，當(dāng)行政機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)人依FOIA請(qǐng)求公開(kāi)由人民自行提供的商業(yè)秘密時(shí)，或?qū)徖砩暾?qǐng)人就其申請(qǐng)被駁回所提起的復(fù)議時(shí)，如認(rèn)定該信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，并且該信息符合一定條件時(shí)，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行通知該信息提供者。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡最大努力踐行此告知程序，除非受通知者數(shù)量過(guò)于眾多才得以‘公告’的方式代替通知?！痹摋l明確規(guī)定了“事前通知程序”只適用于商業(yè)秘密，并在第三方人數(shù)過(guò)多時(shí)候通知可以采用公告送達(dá)方式。

日本《行政信息公開(kāi)法》第13條[3]給予了第三人提出意見(jiàn)的權(quán)利，其第1款規(guī)定：“在開(kāi)示請(qǐng)求有關(guān)的行政文書(shū)里記錄了除國(guó)家、獨(dú)立行政法人、地方公共團(tuán)體、地方獨(dú)立行政法人以及開(kāi)示請(qǐng)求人以外的人都有關(guān)信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，在作出開(kāi)示決定等時(shí)，可以將開(kāi)示請(qǐng)求有關(guān)行政文書(shū)的表示及其他由政令規(guī)定的事項(xiàng)，通知該信息有關(guān)的第三人，給予提出意見(jiàn)書(shū)的機(jī)會(huì)?！钡?款：“行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，對(duì)符合下列各號(hào)情況之一的，應(yīng)當(dāng)在作出開(kāi)示決定后立即將開(kāi)示請(qǐng)求有關(guān)行政文書(shū)的表示及其他由政令規(guī)定的事項(xiàng)，書(shū)面通知該第三人，給予提出意見(jiàn)書(shū)的機(jī)會(huì)。但是，該第三人的所在不能判明時(shí)，不在此限。（1）記錄了關(guān)于第三人的信息的行政文書(shū)將要開(kāi)示時(shí)，認(rèn)為該信息是第5條第1款第二項(xiàng)或同條第2款但書(shū)規(guī)定的信息時(shí)；（2）記錄了第三人的信息的行政文書(shū)根據(jù)第7條規(guī)定將要開(kāi)示時(shí)。”第3款：“行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，在根據(jù)前2項(xiàng)規(guī)定給予提出意見(jiàn)書(shū)的機(jī)會(huì)的第三人，提出了表示反對(duì)意見(jiàn)的意見(jiàn)書(shū)時(shí)，在作出開(kāi)示決定時(shí)，開(kāi)示決定之日到開(kāi)示實(shí)施之日之間，必須留有至少二周的期間。在此種情況下，行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)示決定后立即對(duì)提出意見(jiàn)書(shū)的第三人，書(shū)面通知已作出開(kāi)示決定的意思及其理由以及開(kāi)示實(shí)施的日期。”

加拿大的《信息獲得法》中有關(guān)于第三人權(quán)利保護(hù)的實(shí)體性規(guī)定，主要體現(xiàn)其關(guān)于信息不公開(kāi)的豁免規(guī)定當(dāng)中，即“第三人信息豁免條款”，該條款屬于強(qiáng)制性豁免，符合這一標(biāo)準(zhǔn)的信息一概不予披露。例如，第三方的商業(yè)秘密以及第三方向政府機(jī)構(gòu)提供的含有特惠或機(jī)密情況的金融、商務(wù)與科技信息，其披露可能導(dǎo)致第三方的重大金融損失，或動(dòng)搖第三方談判地位、威脅第三方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。該法還專(zhuān)門(mén)設(shè)立有關(guān)第三方參加的章節(jié)，明確賦予第三方參加信息公開(kāi)程序的程序性權(quán)利，第27條第1款規(guī)定：“當(dāng)政府機(jī)關(guān)首長(zhǎng)傾向準(zhǔn)許公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，若該信息存在(或該首長(zhǎng)有理由認(rèn)定該信息存在)下列情形時(shí)，該首長(zhǎng)必須依照本條第二項(xiàng)的規(guī)定，在能夠確定第三人存在的范圍內(nèi)，于受理公開(kāi)請(qǐng)求后三十日內(nèi)，以書(shū)面形式通知該第三人與其權(quán)益相關(guān)的信息正在被他人請(qǐng)求公開(kāi)，以及受理公開(kāi)的行政機(jī)關(guān)態(tài)度為傾向準(zhǔn)許公開(kāi)：（1）第三人的商業(yè)秘密；（2）第二十條第一項(xiàng)所指的信息；（3）受理申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)合理預(yù)期被申請(qǐng)的信息一旦公開(kāi)將造成第三人受到第二十條第三項(xiàng)與第四項(xiàng)所指的損害或影響者?！贝送庠摲ㄟ€列舉了在何種情況下不必按照上述第1款的規(guī)定事先通知第三方的情形。該條第2款規(guī)定:“與前項(xiàng)所規(guī)定的情形，政府機(jī)關(guān)除下列情形外，必須事前通知第三人：‘第三人明示放棄前項(xiàng)受通知的權(quán)利，或在提供信息時(shí)已同意該信息的公開(kāi)，而被推定放棄受通知的權(quán)利者’?！弊詈?，該法在第27條第3款則詳細(xì)規(guī)定了通知的具體內(nèi)容：“政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將下列事項(xiàng)以書(shū)面方式告知第三人：（1）發(fā)出通知的行政機(jī)關(guān)傾向準(zhǔn)許本條第一項(xiàng)所指的信息公開(kāi)申請(qǐng)；（2）被申請(qǐng)公開(kāi)的信息內(nèi)容說(shuō)明；（3）接受通知者應(yīng)當(dāng)自收到通知后20日內(nèi)向發(fā)出通知的行政機(jī)關(guān)提出反對(duì)意見(jiàn)并附上理由，說(shuō)明為什么反對(duì)該信息的公開(kāi)?！盵4]

另外，澳大利亞主要的政府信息公開(kāi)法是聯(lián)邦《信息自由法》，其1988年的修正案，第一次將第三人的權(quán)益納入到了該法的保護(hù)范圍之內(nèi)。該修正案規(guī)定：“要求在披露文件前須與第三方協(xié)商，如果有關(guān)文件的披露會(huì)牽涉對(duì)第三方個(gè)人信息的不合理的披露；第三方有權(quán)在協(xié)商之后尋求對(duì)披露文件的決定的審查?！边€有南非《信息公開(kāi)促進(jìn)法》第47條認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在收到請(qǐng)求后，若認(rèn)為該信息可能涉及第三人商業(yè)秘密或個(gè)人隱私等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)后21日內(nèi)采取一切必要的措施通知與其相關(guān)的第三方。[5]

四、對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)第三方權(quán)益之程序保障的完善

首先，建議擴(kuò)大第三方權(quán)益保護(hù)的范圍。結(jié)合國(guó)內(nèi)外的相關(guān)規(guī)定，我們可以看出，關(guān)于第三方保護(hù)范圍的規(guī)定中，有的國(guó)家僅限于商業(yè)秘密，例如美國(guó)、加拿大；有的則較為寬泛，適用于所有與第三方相關(guān)的信息，例如澳大利亞；而有的國(guó)家則規(guī)定的較為簡(jiǎn)略籠統(tǒng)。本文認(rèn)為關(guān)于權(quán)益保護(hù)范圍不宜過(guò)窄，我國(guó)立法可以設(shè)置一項(xiàng)兜底條款：“可能造成對(duì)個(gè)人合法權(quán)益造成損害的其他信息”。對(duì)于實(shí)踐中侵害到第三方權(quán)益但又無(wú)法歸類(lèi)為商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的情形時(shí)，可以適用該條款作為保護(hù)第三方權(quán)利的法律依據(jù)。

其次，在我國(guó)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域中完善對(duì)行政裁量規(guī)制的立法規(guī)定，限制行政機(jī)關(guān)假借公共利益之名或者以保護(hù)申請(qǐng)人知情權(quán)的名義，對(duì)于涉及到第三方的政府信息進(jìn)行公開(kāi)，增加公眾對(duì)政府信息公開(kāi)的信賴(lài)和參與。

最后，需要完善關(guān)于第三方行政程序保護(hù)制度。

關(guān)于通知的具體內(nèi)容，美國(guó)、加拿大以及日本都對(duì)此有詳細(xì)規(guī)定，考察這些國(guó)家，本文認(rèn)為在通知第三方的時(shí)候不應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息的全部?jī)?nèi)容，因?yàn)槠渲械牟糠中畔⒖赡軙?huì)涉及到他人的權(quán)利。但是，其中涉及到第三方權(quán)利的部分可以告知。具體來(lái)講應(yīng)該包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：政府信息擬公開(kāi)的信息事項(xiàng)的名稱(chēng)、公開(kāi)的理由、通知及提出意見(jiàn)的方式、公開(kāi)的確切日期以及救濟(jì)途徑。

關(guān)于通知的合理期限。縱觀各國(guó)相關(guān)信息公開(kāi)法都對(duì)此作出規(guī)定，但是各國(guó)對(duì)期限的立法并不相同。我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到明確規(guī)定期限的重要性，立法中對(duì)期限沒(méi)有作出明確規(guī)定，這對(duì)于保護(hù)申請(qǐng)人申請(qǐng)信息的時(shí)效性以及第三方的權(quán)利都是不利的，而且與效率原則相違背。本文建議可以在參考加拿大對(duì)于期間規(guī)定的基礎(chǔ)上，更加細(xì)化、明確，可以規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于受理申請(qǐng)后三十日內(nèi)對(duì)第三方發(fā)出“表示意見(jiàn)通知”，并給予第三方二十日的思考期間，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到第三方意見(jiàn)后十日內(nèi)作出該信息公開(kāi)申請(qǐng)的終局決定并發(fā)出，整個(gè)期間自行政機(jī)關(guān)受理公開(kāi)申請(qǐng)之日起不得超過(guò)四十日。

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[1]應(yīng)松年主編.行政訴訟法學(xué)[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社,2011:130

[2]From:http://www.archives.gov/federal-register/codification/executive-order/12600.html.

[3]劉杰.日本信息公開(kāi)法研究[M].中國(guó)檢察出版社,2008:223

[4]唐雋.政府信息公開(kāi)中的第三人異議制度初探[D].中國(guó)政法大學(xué)，2009

[5]周漢華.外國(guó)政府信息公開(kāi)制度比較[M].中國(guó)法制出版社,2003:434

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1671-6531(2013)18-0016-02

責(zé)任編輯：何 巖