胡興華， 章 玉， 黃偉宏

(1.重慶市交通規(guī)劃勘察設計院，重慶401121;2.北京交通大學交通運輸學院，北京100044)

一、引言

從1984年起，我國實施“貸款修路，收費還貸”政策，擺脫了國家資金約束對公路發(fā)展的限制，徹底緩解了我國公路建設資金不足的矛盾，推進了公路基礎設施跨越式發(fā)展，奠定了國民經(jīng)濟和社會快速發(fā)展的重要基礎。在全國公路網(wǎng)中，95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路都是靠收費公路發(fā)展起來的?！百J款修路，收費還貸”的公路投融資模式，在有效解決我國公路交通供給能力嚴重短缺的同時，逐漸暴露出如收費導致全社會物流成本居高不下、部分收費公路服務質量不到位、部分高速公路建設項目融資困難等一系列問題。目前，我國正在陸續(xù)進行公路收費政策的調整，在此期間系統(tǒng)性梳理公路收費政策的新變化，開展公路收費政策調整研究，前瞻性地把握公路收費面臨的新形勢，成為保障公路交通系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的需要。

二、收費政策調整對公路建設的影響分析

(一)國外公路收費概況

公路尤其是高等級公路是為特定群體修建的，如果用普通納稅人的錢修建公路，相當于讓不使用公路的人為使用公路的人付費，有失社會公平。所以，各國一般都是針對公路單獨征收稅費，以用于公路的修建和養(yǎng)護，也就是誰使用誰交費，多使用多交費。

收費公路由來已久。公元前7世紀，亞述帝國在亞述巴尼拔統(tǒng)治時期就開始征收通行費;從中世紀開始，歐洲大興土木，收費公路大量出現(xiàn);公元14世紀，英格蘭對一些交通流量大的公路收取通行費;17世紀中葉，英國議會頒布法案，決定“以路養(yǎng)路，以路生路”，用收取的公路通行費養(yǎng)護公路和擴建公路;進入20世紀，歐洲公路普遍征收通行費;1924年，意大利率先在米蘭一段50公里的高速公路上設置收費站，希臘效仿意大利，從1927年開始在城市間的各公路網(wǎng)征收通行費;美國和加拿大是從19世紀開始征收公路通行費的;20世紀50年代和60年代，法國、西班牙、葡萄牙也開始普遍征收通行費，以在政府財政開支有限的情況下發(fā)展收費公路交通網(wǎng)。

世界上對公路收費比較規(guī)范的是1706年英格蘭和威爾士建立了公路信托機構，該信托機構專司公路收費之職，征收的公路通行費首先用于回收道路基礎建設投資，然后用作現(xiàn)有道路的養(yǎng)護，最后把通行費結存作為道路建設基金，用于公共交通網(wǎng)的擴建。隨著汽車的普及，一些國家的城市交通擁堵愈演愈烈，于是有的城市在某些城區(qū)征收“交通擁堵費”，鼓勵人們使用公共交通或自行車，減少道路擁堵。也有的國家把征收公路通行費(稅)作為減少空氣污染的手段。通過收費，讓人們減少私家車的使用，逼迫經(jīng)濟狀況不太好的家庭使用公共交通或騎自行車。

(二)近年我國公路收費政策的新變化

2009年1月1日，國務院頒布了《成品油價稅費改革方案》，取消了公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費。通過提高成品油消費稅單位稅額，依法籌集交通基礎設施養(yǎng)護、建設資金，規(guī)范了政府的收費行為。同時規(guī)定“調整稅額形成的成品油消費稅收入一律?？顚Ｓ?，主要用于替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并對種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持”。實踐證明，燃油稅通過將養(yǎng)路費捆綁進油價，將每輛汽車要交的養(yǎng)路費轉換成稅費，在道路等公共設施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現(xiàn)了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。

根據(jù)國務院實施成品油價格和費稅改革的通知及相關要求，交通運輸部制定了取消政府還貸二級公路收費的里程目標。這意味著占有重要份額的二級公路將更突出它的公益性，對于降低車輛的使用成本、運輸成本，節(jié)省車輛的通行時間，保障客流、物流更加暢通，拉動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展都有著非常積極的作用。截至2010年底，中國已經(jīng)在17個省全部取消了政府還貸的二級公路收費站點，撤銷站點1723個，總里程9萬公里。

為進一步提升收費公路通行效率和服務水平，方便群眾快捷出行，2012年8月2日國務院發(fā)布了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》，規(guī)定在“春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)等四個國家法定節(jié)假日，以及當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日”，對“行駛收費公路的7座以下(含7座)載客車輛，包括允許在普通收費公路行駛的摩托車”免收通行費。重大節(jié)假日小客車免收通行費，將帶動我國汽車社會從初期的上下班代步階段向休閑遠行階段加速轉變。然而必須清醒地看到，該《方案》的出臺并不代表一切塵埃落定，可能帶來諸如免費通行后的交通量大幅增加、交通突發(fā)事件發(fā)生概率增加等一系列后續(xù)影響。

(三)收費政策變化對公路建設的影響分析

公路收費政策的調整可謂牽一發(fā)動全身，影響深遠。首先，費改稅后收費二級路減少，政府需投入大量資金用于還貸，同時還面臨著收費站人員安置、資產(chǎn)轉移等諸多問題。除取消政府還貸的二級路收費外，部分區(qū)域鼓勵地方政府采用回購的方式逐步取消經(jīng)營性二級公路，一定程度上削弱了社會性投資采用BOT模式進行二級路建設的吸引力。其次，實施重大節(jié)假日小客車免費通行的政策后，收費公路(尤其是高速公路)在相應時段將呈現(xiàn)交通量基數(shù)大(節(jié)假日本身交通量比平時較大)、誘增比例大(免費政策的受眾對象主要為節(jié)假日休息的私家車主)、出行距離遠、休閑性出行比重較大的交通運行特點，不僅存在交通量增多帶來的安全隱患，也存在為在免費時段內完成出行而超速行駛概率的增加，同時交通量的增加將使得運營方的養(yǎng)護成本增加、由于免費帶來的投資回收期延長等諸多問題，將使得收費公路運營、投融資等面臨前所未有的嚴峻形勢。

三、我國公路收費政策的演化趨勢

“取消過路費、征收燃油稅”體現(xiàn)了“誰用誰繳費、多用多繳費”的公平性原則，從國外公路收費的發(fā)展歷程來看，也是許多發(fā)達國家在公路網(wǎng)建設初步形成后經(jīng)歷過的政策轉變。從燃油稅改革、政府還貸型二級路取消收費到重大節(jié)假日小客車免費通行，近年來一系列政策的變化，收費公路的惠眾廣度和惠眾深度不斷加強，我國公路收費政策正日趨朝向公益化、公平化方向發(fā)展。

但必須看到，上述一系列政策亦存在弊端。經(jīng)營效益好、可替代性弱、需要在所在區(qū)域中發(fā)揮通道作用的二級路是經(jīng)營性二級路的構成主體，剩下的效益差或加密性質的項目多為政府還貸型項目。由于經(jīng)營性二級路未納入取消收費的考核目標之內，經(jīng)營性通道型二級路成為服務區(qū)域交通出行的必然選擇，收費變成“強制行為”，有失社會公平。此外，我國擁有私家車的家庭占比約為11%，重大節(jié)假日免收小型客車通行費意味著只有少數(shù)富人成為潛在的受益者，對于財富收入分配差距來講是“逆向調節(jié)”。同時，作為生產(chǎn)、生活成本重要支出的物流成本沒有降低，公眾的利益訴求在此政策中難以得到體現(xiàn)。

因此，伴隨我國收費公路的日益公益化、公平化，社會各方的利益應得到體現(xiàn)，低費用化、免費時段的擴大化、惠及對象的擴大化成為收費公路下一階段發(fā)展的必然要求。

四、公路收費調整建議

(一)調整目前的收費政策

一是加快二級路收費取消工作的進程。二級公路作為高等級路網(wǎng)中服務區(qū)域規(guī)模最大的交通運輸主體，發(fā)揮著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要作用。針對目前二級公路中重要項目多為經(jīng)營性公路的現(xiàn)狀，建議以區(qū)縣政府為主體，多方籌集交通運輸部、地方省市等多級部門資金補助，在加快政府還貸型二級路取消收費工作的同時加快經(jīng)營性二級公路回購工作，以破除當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的交通瓶頸。

二是實行“低費率、長年限”和“以路養(yǎng)路”的收費策略。公路雖然是公共基礎設施，具有很強的公益性，但是政府的公路建設投資嚴重不足，今后一定時期內將繼續(xù)發(fā)展收費公路。相關調查顯示，社會公眾對于收費期限繳費率敏感程度低。影響收費費率的因素可分為內部因素(道路類型、投資規(guī)模和結構，以及收費道路的里程、道路的使用性能、公路的養(yǎng)護成本等)和外部因素(主要是地區(qū)經(jīng)濟水平、交通量、地區(qū)內路網(wǎng)密度、并行道路的使用性能以及車輛組成及其經(jīng)濟性能)。費率的調整將影響社會物流成本，進而影響全社會的運作成本。建議修訂《收費公路管理條例》，允許收費到期公路按“低費率、長年限”和“以路養(yǎng)路”等原則繼續(xù)收費，緩解建養(yǎng)資金的不足。同時，以“以路養(yǎng)路”為導向，針對新建項目在適當下調收費標準的前提下延長收費年限，以最大限度保障收費公路在不同時期、不同人口代際之間的社會公平，同時保障公路養(yǎng)護建設的可持續(xù)性。

三是擴大節(jié)假日免費通行政策的受眾對象。與我國不同，美國的收費公路在節(jié)假日期間執(zhí)行雙倍收費，以引導公眾采用公共交通方式出行?；趯ι鐣胶蜕鐣l(fā)展的拉動作用考慮，建議擴大節(jié)假日免費通行政策的受眾對象，在相應時段免收更加惠及廣大出行者的大型客車、與百姓利益休戚相關的貨車的通行費用，同時協(xié)調物價部門降低節(jié)假日期間大型客車的票價和貨運價格，切實還利于民。

(二)建立與養(yǎng)護質量、服務質量相掛鉤的浮動收費模型與機制

由于收費公路產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性和資源的有限性，收費公路使用者往往在接受通行服務的過程中沒有市場選擇權，在與收費公路服務博弈中處于劣勢地位，不能完全確保得到與費用等價的高速公路服務。近年來，收費公路尤其是高速公路養(yǎng)護質量及服務質量不到位導致用戶投訴較多。從法律及經(jīng)濟角度來看，如果服務提供方未對服務需求方提供與費用相匹配的服務，則為雙方利益的不對等。從長遠看，收費公路所提供的服務質量將隨時間的增長而呈現(xiàn)自然下降趨勢，若采用同一費率收費則有失公允。因此，有必要建立相應指標體系，建立與養(yǎng)護質量、服務質量相掛鉤的浮動收費模型，在保證消費者得到與費用等價的安全、暢通、舒適、便捷的通行服務的同時，強化交通主管部門對收費公路營運企業(yè)進行科學監(jiān)管，收費公路營運企業(yè)只有達到主管部門規(guī)定的質量標準才能夠按照正常的收費標準收費，否則就必須降低收費標準，使收費公路的使用者得到與其支付通行費相符的服務。

(三)建立收費公路總量調控機制

為保障社會公平，降低社會物流成本，需對收費公路的規(guī)模進行控制，使收費公路與免費公路的規(guī)模比例維持在一定水平上，實現(xiàn)收費公路與免費公路的協(xié)調發(fā)展。在將區(qū)域內公路網(wǎng)進行統(tǒng)籌考慮的前提下，總量控制規(guī)模可基于以下思路進行控制。

一是最大程度避免公路“強制收費”。借鑒西方發(fā)達國家模式，在收費公路附近平行位置建設并行免費公路，化解收費公路的通道唯一性局面，使有不同時間價值的用戶具備多重選擇的權利，避免“強制收費”。以上思路可簡化表述為單位時間內新建收費公路規(guī)模原則上不大于新建免費公路規(guī)模。

二是在費率確定的前提下保障“以路養(yǎng)路”。收費公路的收費支出除保障本項目正常運行外，還要發(fā)揮保障其他免費公路養(yǎng)護的作用，因此收費公路與免費公路的總規(guī)模比例存在一定下限，取決于本區(qū)域內收費公路本身的日常支出情況和全部公路的養(yǎng)護支出情況。

三是在以上前提下滿足銀行還貸或者投資人對于投資回收期的要求。將單位區(qū)域內所有收費公路予以統(tǒng)籌考慮，收費公路的收費除滿足日常運營、對域內全部公路養(yǎng)護費用支出外，還要保障銀行或者項目投資人的利益。

［1］交通運輸部，發(fā)展改革委，財政部，等.重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案［G］.2012.

［2］王芳，蘇小軍，胡興華.高速公路養(yǎng)護及服務質量評價指標體系研究［J］.重慶交通大學學報:自然科學版，2009，35(3):455-458.

［3］李顏娟.收費公路發(fā)展戰(zhàn)略研究［D］.西安:長安大學，2006.

［4］肯尼斯·巴頓.運輸經(jīng)濟學［M］.北京:商務印書館，2006.

［5］中華人民共和國國務院令第417號.收費公路管理條例［G］.2004.