劉夢慈，馬骎骎

2007年4月5日，國務院正式頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》或《條例》），并于2008年5月1日起施行。《政府信息公開條例》的實施無疑是我國政府信息公開制度建設的一次突破，有利于促進我國民主法治建設，有利于構建社會主義和諧社會。首先，有效掌握國家事務的信息是公民積極參與國家事務管理的前提，公共事務的參與需要公共領域的透明化，因此，推進政府信息公開制度的建設是促進我國民主化進程的必要手段。其次，“真相”避免“猜疑”、“公開”能知“公正”，公共權威的公正是社會公正的重要保障，公平正義的社會需要公權領域的透明化，政府信息公開能夠使公民對政府行為有充分的認識和理解，有利于避免政府與民眾的不良沖突。因此，政府信息的公開能增強公民對社會公正的體認感，夠強化公民對政府的信任感，是構建社會主義和諧社會的應有之義。

一、《政府信息公開條例》的有效性

（一）政府信息公開的立法是保障公民知情權，建設民主國家的吁求

我國憲法明確規(guī)定：國家一切權利屬于人民。人民依法通過各種渠道和形式管理國家各種事務。包括經(jīng)濟文化事務和社會事務。一切國家機關和工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務。而人民群眾擁有知情權、參與權；擁有批評、建議、申訴等相應的權利。伴隨新媒體的出現(xiàn)和信息時代的到來，公民獲取信息和發(fā)表言論的渠道增多，與此同時，公民對于信息獲取范圍要求增大，對于公共信息領域中知情權的保障要求日益強烈。伴隨市場經(jīng)濟逐步深化和政治體制改革，我國的行政管理體制和政府職能也應當相應轉變，公民對于公共信息，特別是對其生產(chǎn)、生活產(chǎn)生重要影響的政府信息的透明化要求日益強烈。“知情權”是憲法所賦予公民的基本權利之一，從行政法的角度看，政府信息公開立法是對公民享有知情權這一憲法權利的具體化。

（二）政府信息公開的立法是規(guī)范行政，建設法治國家的要求

依法治國是以法律為準繩治理國家［1］，政府信息公開的立法與法治國家的建設相輔相成，一方面，信息公開的立法需要良好的法制環(huán)境，另一方面，政府信息公開的立法充實了我國行政管理的法治基礎，是推進我國法治國家進程的一次積極努力。行政行為作為行為人的主觀能動活動，不可避免地受到個人主觀意愿的影響，并且具體的行政行為需要行政人員依據(jù)事實情況進行一定的自由裁量。然而，行政人員作為公共權威的代表、公共事務的管理者，過于寬泛的自由裁量權有可能導致行政人員濫用行政權力，因此，其行政行為需要法治的規(guī)范約束。政府信息公開是約束行政自由裁量權的有效途徑，將公共信息至于公民的監(jiān)督之下，能夠避免政府由于優(yōu)先掌控信息而濫用職權，也能夠避免由于政府和公民掌握信息不對等而引發(fā)的沖突。

（三）政府信息公開的立法是解決社會轉型期突出矛盾，推進政府改革的需求

轉型中的中國在走向現(xiàn)代民主與法治的進程中呈現(xiàn)出一些新的矛盾，其中之一就是政府與民眾的矛盾凸顯。一方面由于社會分化越來越嚴重，一部分政治精英利用自己在政治、社會等資源占有方面的優(yōu)勢，成為改革的主要受益群體；而另一部分社會弱勢群體卻承擔了改革的大部分成本。不合理的改革成本分擔導致利益受損群體不滿情緒增加，產(chǎn)生“仇官”心態(tài)。另一方面，中國基層政府官員良莠不齊，在行政過程中，一部分政府的不合理行政或是行政人員個人的不良行為使民眾對于公共權威的信任感降低，公信力的缺失導致政府陷入“塔西佗陷阱”的困境。而造成這一矛盾的重要原因之一就是公共信息的不對等，公共權力部門掌握著絕大部分公共領域的信息，是公共信息的發(fā)布主體，也是公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督主體。然而，由于信息發(fā)布的不全面或不及時，生活于公共領域的社會公民無法掌握與其切身利益相關的有效信息，由此會產(chǎn)生對公共權力部門的猜疑、誤解甚至不滿。例如，近年來網(wǎng)民對“三公消費”的熱議，體現(xiàn)了隨著社會改革的不斷推進，現(xiàn)代公民的公民意識迅速覺醒，民眾對社會管理者有更高的期待和要求，現(xiàn)實的矛盾呼吁政務公開。而公共信息的不透明也易導致公權部門借此規(guī)避應承擔的責任，或個別官員借此以權謀私，因此，推進政府改革需要建立政府信息公開制度。

《政府信息公開條例》是我國第一部規(guī)范政府信息公開行為、保障公民知情權的行政法規(guī)，是我國推進政務公開實踐的一次系統(tǒng)性努力，它將有利于進一步加快行政管理體制改革，有利于進一步加快政府行政職能轉變。但是，四年多以來《條例》在實施過程中暴露出諸多問題，許多案例表明其本身還存在缺陷，我們有必要對此做明確分析。

二、《政府信息公開條例》的局限性

（一）部分條款規(guī)定模糊

1.對應當主動公開的信息的范圍規(guī)定模棱兩可，對公開信息的渠道沒有明確規(guī)定。首先，《條例》中第十條至第十二條對各級政府應當公開的信息劃定重點范圍，行政機關在使用這項條文時容易只公開規(guī)定中的重點內(nèi)容，而其余應當予以主動公開但不在重點范圍之內(nèi)的內(nèi)容，可能會由于偷懶或為了規(guī)避某些敏感內(nèi)容而不予以主動公開。加之《條例》中對應主動公開的信息范圍劃定過于寬泛，對于應主動公開的信息沒有公開的行為沒有具體的處罰規(guī)定，這很大程度上是在為政府部門公開信息減壓，不能充分調(diào)動政府部門公開信息的積極性，對于剛剛起步的信息公開制度來說，這無疑是一塊軟肋。其次，對于主動公開信息的大眾知曉渠道沒有強制規(guī)定，政府公開的信息多以公報形式出現(xiàn)，而民眾廣泛獲取、查閱信息的渠道（例如：網(wǎng)站、報刊）雖然在條例的規(guī)定之內(nèi)，但沒有明確說明必須由此公布，因而公開的信息沒有做到廣泛受眾。2112年9月8日大河報訊，全國18個省轄市的70個政府部門網(wǎng)站多成擺設，有些網(wǎng)站信息竟長達五年沒更新。政府部門網(wǎng)站成“僵尸網(wǎng)”，網(wǎng)站上很多欄目點開后內(nèi)容卻是空白，許多網(wǎng)友憤慨評論：網(wǎng)站不更新不如關掉！

2.對于不予以公開的信息規(guī)定過于寬泛?！稐l例》中第八條規(guī)定行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。［2］9但是對于“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”的信息沒有給予明確界定，以不同的視角可能會得出不同的判斷。對于不予以公開的信息的規(guī)定不詳，導致行政主體對于信息是否應當公開的自由裁量權過于寬泛，因而行政主體會利用此權利規(guī)避其公開信息的責任。此外，國務院辦公廳關于施行《中華人民共和國政府信息公開條例》若干問題的意見中第十四條規(guī)定行政機關對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。［2］16對于公民申請公開的信息加以“三需要”的限制，大大降低了公民對《條例》實施的監(jiān)督力度。

（二）部分條款規(guī)定不合理

1.《條例》沒有明確規(guī)定涉及第三方的信息公開的答復時間?！稐l例》第二十四條規(guī)定：涉及第三方的信息公開問題，行政機關征求第三方意見所需時間不計算在規(guī)定（15日）的對申請人答復的期限內(nèi)。［2］29但 《條例》中對第三方答復的期限沒有做明確的規(guī)定，這樣政府部門對這一類信息公開的申請就可以以第三方未答復為由無限期拖延對申請人的答復。由此，政府部門可以假借第三方規(guī)避其信息公開的責任。

2.“三需要”的限制不適宜。依照邏輯，在行政部門“應當主動公開的信息”之外還存在不需主動公開但應當公開的信息，依照規(guī)定這部分信息公民、法人或其他組織可以通過申請信息公開獲知，但《條例》中第十三條規(guī)定“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。 ”［2］14在依照《條例》申請信息公開時申請人被加以“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的前置條件，這樣一來“可公開信息”就出現(xiàn)了盲區(qū)，一部分應當公開但不屬于政府部門主動公開，且不涉及申請信息公開者自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的信息就無法見諸于陽光之下。這大大降低了社會對政府信息公開的監(jiān)督和制約力度，違背了“以公開為原則”的精神，反而倡導了“以不公開為原則，以公開為例外”。

3.保密審查機制不適宜?！稐l例》中第十四條對保密信息審議依據(jù)有如下規(guī)定：行政機關在公開政府信息前，應當依照 《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查。［2］16對擬公開的信息進行審查時，除依照法律法規(guī)以外還要依據(jù)國家有關規(guī)定，然而對于適用于《條例》的“有關規(guī)定”的范圍并沒有明確限制，由此原本迫于信息公開的主體——政府部門有可能利用職權制定規(guī)范性文件，從而繞過某些不利于自身“潛規(guī)則”運行的信息公開，造成了《條例》實施的“灰色地帶”。

（三）《政府信息公開條例》的實踐困境

1.“應公開信息”與“不予公開的信息”相矛盾時無原則可依。《新京報》2012年4月18日訊，上海交通大學25歲研究生雷闖向衛(wèi)生部等53個中央部門，提交信息公開申請，要求公布各部門部長（局長、主任）2011年全年工資總額和工資構成情況。由此引發(fā)了對“部長工資是否該公開”的網(wǎng)絡熱議。依據(jù)《條例》第九條規(guī)定，行政機關對涉及公民、法人或其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉和參與的，應該予以公開。53個中央部門領導人作為國家公職人員其工資來源由公民繳納的稅金構成，其關涉到公民的切身利益，屬于需要社會公眾廣泛知曉的信息，若以此為依據(jù)，“部長的工資”應當屬于政府的公開信息。但《條例》十四條規(guī)定行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息［2］16，官員的個人工資也屬于個人隱私內(nèi)容，根據(jù)保密原則，應不予以公開。這樣一來，出現(xiàn)了依據(jù)同一個條例得出兩種相互矛盾的判斷結果。對于這樣的情況應如何處理《條例》中沒有明確的規(guī)定，并且在沒有明確以“公開”作為立法原則的情況下，《條例》也不具有“公開”的傾向性。對于這樣的兩難困境只能寄希望于“自由裁量”的判決，由此很有可能會再次引發(fā)“站在誰的立場上說話”社會熱議，導致不良社會影響。

2.司法救濟沒有發(fā)揮實效?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。［2］38但是政府信息公開的行政訴訟過程，卻常常遭遇到法院重重“玻璃門”的阻隔。首先，《條例》沒有對不作為進行處罰規(guī)定，對于應主動公開但未公開的行政行為責任人沒有相應的處罰措施，致使《條例》本身中沒有司法救濟的依據(jù)。其次，現(xiàn)實中公民對有關政府信息不公開的問題提起行政訴訟時大多沒有下文，一方面，由于法院沒有相應的法律法規(guī)作為其立案、判決的依據(jù)，加之《保密法》等對保密信息的界限規(guī)定不清，法院無從下手；另一方面，我國法院官員是由地方政府安排并受地方政府與上級法院雙重領導的，地方政府有權對法院官員進行任命、調(diào)任、升級、降級等，而上級法院沒有人事權，只有業(yè)務指導、監(jiān)督權，因此，法院處理“民告官”的案件時易形成隱形壓力?？傊瑥膶嶓w法、程序法到司法環(huán)境都沒有《條例》司法救濟發(fā)揮實效的土壤。

3.對于違反《條例》所應承擔的責任的規(guī)定不具威懾力。《條例》第三十五條規(guī)定行政機關違反本條例的規(guī)定，由監(jiān)察機關、上一級行政機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任［2］41。一方面，對于問責主體的規(guī)定監(jiān)督力較弱。將問責主體定為上一級行政機關，它一方面是責任人，另一方面又扮演問責的角色，形成同體問責，將執(zhí)行和監(jiān)督集于一身，違背了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分開的原則，對于信息公開的監(jiān)督不具強制效力。另一方面，對于違反《條例》所應承擔的責任規(guī)定不具懲罰性。對于一般性違反《條例》規(guī)定的情節(jié)，僅責令其改正，而未有帶懲罰性的規(guī)定，無法形成對責任主體強有力的倒逼，因而行政機公開信息的壓力大大降低了。

三、完善《政府信息公開條例》的對策初探

（一）明確立法原則，樹立《條例》公信力

在《條例》的專家建議稿中“以公開為原則，不公開為例外”［3］的立法原則明確提出，但正式頒布的《條例》中卻沒有此項原則的明確說明。法律法規(guī)的立法原則主導著在實際實施過程中自由裁量權使用的限度，《政府信息公開條例》應當明確以“公開為原則，不公開為例外”的立法原則，以此來制止自由裁量權的過度使用。在現(xiàn)行的《條例》中，我們很遺憾地發(fā)現(xiàn)，由于對于禁止公開的信息的規(guī)定范圍較寬泛，在公民依條例申請政府信息公開時，對于信息是否應當公開存在模棱兩可的處理方案，這使信息公開的主體無形中擁有了較大的自由裁量權。因此，應當在《條例》中明確“以公開為原則，不公開為例外”的立法原則。對于《條例》中違反鼓勵公開原則的限制應當去除，例如，禁止公開的信息應當以法律法規(guī)為依據(jù)，不應再加之“國家有關規(guī)定”的限制；對于申請信息公開的公民也不應當以所申請的信息與其 “自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”有關加以限制。

（二）嚴格問責制，確?！稐l例》實施

嚴格的問責制能夠?qū)Α稐l例》的實施形成倒逼壓力，保證其良好運行。在建立嚴格的問責制中責任、責任人及問責主體的確定是非常重要的。首先，關于責任的確定。由于對于“應公開信息”的界定模糊，我國現(xiàn)行的 《政府信息公開條例》還存在例外信息的“灰色地帶”［4］，政府不能很好地明確其應信息公開的責任，因此，建立《條例》的問責制，對已“應公開信息”的明確界定首當其沖。世界上已有許多國家已警醒了有關政府信息公開的立法，他們也將此視為政治民主的一項重要舉措，在美國的《信息自由法》中明確規(guī)定了免于公開的九種例外信息，凡是不在這9種例外信息之內(nèi)的都應向社會大眾公布。相較于對可公開信息范圍的劃定，規(guī)定例外信息使公民更容易識別和區(qū)分所希望獲取的政府信息是否可公開，也使監(jiān)督部門對政府是否履行了公開信息的責任更易判斷，降低了政府利用“灰色地帶”規(guī)避公開信息責任的可能性。其次，關于明確責任人的問題。根據(jù)《政府信息公開條例》第四章監(jiān)督和保障條款第三十五條有其明確規(guī)定，地方政府在對當?shù)氐男畔⒐_立法或者頒布相關政策方案時，必須明確其責任人，明確其信息公開過程中各個環(huán)節(jié)的具體負責人和相關辦事人員的責任。但是，這條規(guī)定在具體的實施中依然存在問題。依照《條例》，問責的主體主要是上級政府部門。這樣的同體問責雖然在問責時間和成本上具有高效的優(yōu)勢，但只有同體問責還遠遠不夠。因為同體問責的主體和客體同屬一個利益體系，在問責過程中難免有同情包庇之嫌，不利于問責的實體效果。因此，在《政府信息公開條例》的問責中，應將異體問責作為問責的主要主體，發(fā)揮人民代表的監(jiān)督作用，讓公民、社會團體以及媒體都充分關注并參與其中，形成對政府信息公開強有力的監(jiān)督。

[1]張明杰.開放的政府——政府信息公開法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2003.

[2]中華人民共和國政府信息公開條例[M].北京：中國法制出版社，2008.

[3]周漢華.政府信息公開條例專家建議稿、草案、說明、理由、立法例[M].北京：中國法制出版社，2003：5.

[4]李廣宇.政府信息公開訴訟理念、方法與案例[M].北京：法律出版社，2009.