李海艦

（河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，河南 鄭州 450046）

農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品是農(nóng)村社區(qū)（村域）范圍內(nèi)居民共同消費的公共產(chǎn)品，它充足而有效率的供給對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、農(nóng)民收入增加和社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有舉足輕重的作用。由于歷史的原因，我國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給存在著供給不足、結(jié)構(gòu)失衡和效率低下等問題。目前，我國政府正逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)村社區(qū)村民自治制度，在此背景下，研究發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的經(jīng)驗無疑具有一定的借鑒意義。本文將根據(jù)美國、歐盟各國及日本等發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的情況進(jìn)行分析，旨在為我國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給提供思路。

一、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給特征

(一) 美國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的特征

1.建立了覆蓋農(nóng)村社區(qū)并涉及農(nóng)民生產(chǎn)、生活諸多的公共產(chǎn)品供給體系

美國是典型的市場經(jīng)濟(jì)國家，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不直接干預(yù)，但卻為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供充足的、完善的公共產(chǎn)品體系。如，政府為農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在平整土地、修造梯田、建設(shè)道路、灌溉設(shè)施、電力供給、垃圾處理、排污設(shè)備和信息等方面提供的服務(wù)；為促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技推廣而提供的組織完善的農(nóng)業(yè)科研、推廣服務(wù)和職業(yè)教育體系；為滿足農(nóng)民生活和發(fā)展需要而提供的義務(wù)教育和包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、殘疾、生育以及社會救濟(jì)等農(nóng)村社區(qū)的保障制度。再如，美國還通過政府為農(nóng)民提供完整的農(nóng)業(yè)保險體系，依此幫助農(nóng)民化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險，保障農(nóng)民有穩(wěn)定的收入。這種農(nóng)業(yè)保險體系包括農(nóng)業(yè)總收入保險、巨災(zāi)保險、農(nóng)作物保險、牲畜保險等，具有覆蓋范圍廣、保障水平高、保險種類齊全的特點。這些措施的實施，保證了糧食的生產(chǎn)和農(nóng)民的增收，同時也保持了農(nóng)村的生態(tài)穩(wěn)定，促進(jìn)了農(nóng)村的人與自然的和諧，表現(xiàn)出了較高的供給效率。

2.財政投入實行分級管理，注重區(qū)域間均衡

美國政府對農(nóng)村投入的資金來源具有多級別和多層次性，即全國范圍內(nèi)受益或規(guī)模大的投資項目由聯(lián)邦和州政府負(fù)責(zé)；地方政府則投資于區(qū)域內(nèi)的項目；小規(guī)模的項目通常由農(nóng)場主個人或聯(lián)合投資興建，并在政府的依法監(jiān)督下自行經(jīng)營管理。美國聯(lián)邦政府主要投資農(nóng)村科技與教育、水土保持、林業(yè)建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；州政府主要投資農(nóng)業(yè)科技推廣、小水利建設(shè)、病蟲害防治等[1]159?161。

美國作為地方分權(quán)制國家，不同州和地方由于財力不等，在公共產(chǎn)品的提供上也存在著差異性。為了解決這些問題，美國聯(lián)邦政府對不同財政狀況的州和地方實行不同力度的轉(zhuǎn)移支付，解決了不同州及地方的公共產(chǎn)品供給差距問題。如二戰(zhàn)后，美國政府為了保持各州義務(wù)教育發(fā)展的相對均衡，聯(lián)邦政府建立了對州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，給予財力較差的州或?qū)W區(qū)更多的財政補(bǔ)助撥款，促進(jìn)了州和地方義務(wù)教育均衡發(fā)展。

3.完善了城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度

1935年美國政府頒發(fā)了《社會保障法》，該制度涵蓋了醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾、生育、失業(yè)以及社會救濟(jì)等保險項目，從范圍和內(nèi)容看，是一種全民性質(zhì)的社保制度，即包括農(nóng)民在內(nèi)的全體居民都能夠享受到養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、房屋保險等社會保障。對醫(yī)療保障而言，在美國雖沒有一體化的醫(yī)療保險制度，但享有醫(yī)保的人數(shù)（包括農(nóng)民在內(nèi)）占人口總數(shù)的 82%[2]。農(nóng)村社區(qū)則以大病醫(yī)療保險和農(nóng)村醫(yī)療合作社相結(jié)合的形式保障農(nóng)民的醫(yī)療，在農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療保健中發(fā)揮了重要作用。美國社會保障制度體現(xiàn)了以下特點：一是法定社會保障項目的水平不高，但覆蓋面很廣，民眾處處感到有安全網(wǎng)的庇護(hù)。二是社會保險起著重要的輔助作用。保險公司提供了種類繁多的保險品種服務(wù)，加之民眾的保險意識較強(qiáng)，保險服務(wù)在全國推廣非常普遍。

(二) 歐盟國家農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的特征

1.全國性的基本公共服務(wù)均等化

歐盟各國普遍把“公平”作為首要的價值理念，使人人享有基本的公共服務(wù)，充分發(fā)揮政府財政的作用，推行全國一體化的基本服務(wù)均等化舉措，實現(xiàn)了覆蓋全國的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。如，德國按照其《基本法》的要求，通過雙向均衡的轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)各地基本公共服務(wù)均等化，即通過聯(lián)邦政府對州的轉(zhuǎn)移支付和州對地方的轉(zhuǎn)移支付，以實現(xiàn)各地財力接近，為各地提供大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。作為實行義務(wù)教育較早的國家，德國從1960年開始，公立中小學(xué)不收學(xué)費，而且免收課本和文具費，對來自貧困鄉(xiāng)村的學(xué)生，還規(guī)定要免費派車接送，來自低收入家庭住校的學(xué)生，還可享受學(xué)校提供的困難補(bǔ)助。英國實行全民公費醫(yī)療制度，這項國民醫(yī)療保健制度是指，凡是居住在英國的公民，均可享受各種醫(yī)療保健服務(wù)，而無須取得保險資格，經(jīng)費主要是財政撥付。法國在義務(wù)教育方面注重解決區(qū)域之間、家庭之間和個人之間的教育不均等問題，為解決地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村社區(qū)義務(wù)教育問題，政府建立了區(qū)域性的財政轉(zhuǎn)移支付體系，在農(nóng)村社區(qū)推廣適當(dāng)集中的辦學(xué)政策，保證了偏遠(yuǎn)農(nóng)村社區(qū)達(dá)到一定的基礎(chǔ)教育服務(wù)水平[3]206?207。

2.建設(shè)適宜居住的農(nóng)村社區(qū)

歐盟十分重視提高農(nóng)村社區(qū)生活質(zhì)量，把改善鄉(xiāng)村生活質(zhì)量作為鄉(xiāng)村建設(shè)的重點。如，英格蘭政府于2000年在《我們的農(nóng)村：未來》中提出了一套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，用有工作可干的、環(huán)境得到保護(hù)的、適合于居住的、社區(qū)居民參與社區(qū)發(fā)展的四個標(biāo)準(zhǔn)，描繪了未來的英格蘭農(nóng)村。在這些規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中，比較詳細(xì)地列出了各類農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如：緊急救護(hù)車可在19分鐘內(nèi)到達(dá)病人身邊；48小時內(nèi)可以得到醫(yī)生的上門服務(wù)；1天24小時的電話醫(yī)療咨詢；24小時內(nèi)可以得到一般護(hù)理；消防車可在20分鐘內(nèi)到達(dá)火災(zāi)現(xiàn)場；過境道路應(yīng)當(dāng)繞過村莊居民區(qū)；公共汽車車站在10分鐘步行距離之內(nèi)；建立標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村道路安全設(shè)施等[4]。這些規(guī)劃也充分體現(xiàn)了他們在改善生活質(zhì)量方面所追求的目標(biāo)。

3.注重居民參與的農(nóng)村社區(qū)治理方式改革

2000年以來，歐盟在15個工業(yè)發(fā)達(dá)國家推行“領(lǐng)導(dǎo)＋”的農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃方式，并逐步把這種治理模式推行到其他所有成員國家。“領(lǐng)導(dǎo)＋”的全稱是“把農(nóng)村發(fā)展的愿望與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項活動聯(lián)系起來”，“領(lǐng)導(dǎo)＋”的任務(wù)是，推動和組織地方社會團(tuán)體建立聯(lián)合會，地方社會團(tuán)體聯(lián)合會主持和制定他們所在農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展總體規(guī)劃，并且按歐盟政策導(dǎo)向設(shè)計適合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的項目，負(fù)責(zé)實施和管理發(fā)展規(guī)劃項目。這種治理模式是一種自下而上的農(nóng)村社區(qū)（地方）驅(qū)動和社會各部門合作的管理模式[5]。與城市規(guī)劃建設(shè)項目不同，歐盟農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃項目從一開始就吸收了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民廣泛參與，即在地方社團(tuán)聯(lián)合會與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共同參與下，使規(guī)劃項目既充分利用了當(dāng)?shù)匚幕Y源，又改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活質(zhì)量，這也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民熱心參與的原因。如英格蘭政府為了讓農(nóng)村社區(qū)居民自己創(chuàng)造未來，注重使各級政府均可以聽到來自農(nóng)村社區(qū)居民的聲音，采取措施支持農(nóng)村社區(qū)居民參與決策，并形成了較系統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)利益集團(tuán)的合作機(jī)制。

(三) 日本農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的特征

1.重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

日本政府特別重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用，加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財政投入，把農(nóng)田灌排、農(nóng)用地整治、農(nóng)用道路改善、鄉(xiāng)村污水處理等涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活條件以及農(nóng)村社區(qū)環(huán)境保護(hù)與管理的農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施作為建設(shè)重點，逐步改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推動了土地規(guī)模經(jīng)營，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加了農(nóng)民收入，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高發(fā)揮了積極作用。日本政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主要通過農(nóng)、林、水產(chǎn)業(yè)預(yù)算經(jīng)費支出來實現(xiàn)，如1994年農(nóng)、林、水產(chǎn)業(yè)預(yù)算經(jīng)費占政府財政經(jīng)費的8.40%，從1960年到2000年，農(nóng)、林、水產(chǎn)業(yè)經(jīng)費年平均增長15.25%，其中的1/3用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[6]。

2.加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本在全國所有的市町村都實施了國民健康保險。國民健康保險由中央政府和地方政府直接管理[7]，中央和地區(qū)一般都給予相應(yīng)的財政補(bǔ)助，保證國民健康保險的持續(xù)運(yùn)營，政府對低收入者實行減免保險費。在養(yǎng)老方面，全國國民養(yǎng)老保險分為三個層次，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老制度、國民基金養(yǎng)老制度和農(nóng)民基金養(yǎng)老制度。其中，農(nóng)民基金養(yǎng)老制度主要針對老年農(nóng)民，其基本內(nèi)容是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，又附加了農(nóng)民老齡養(yǎng)老金和特別附加養(yǎng)老金。此外，日本還建立了由市町村政府負(fù)責(zé)運(yùn)營，針對老人的護(hù)理保險制度、最低生活保障制度以及保障老人福祉的老人福利制度和保障兒童健康成長的兒童福利制度。這些保障制度覆蓋了包括農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的所有國民，促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)的持續(xù)、健康、有序發(fā)展。

3.農(nóng)民廣泛參與社區(qū)公共產(chǎn)品供給

在日本農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，農(nóng)民有廣泛參與和意愿表達(dá)的有效機(jī)制和渠道。20世紀(jì)70年代末，日本開展“造村運(yùn)動”①。在“造村運(yùn)動”中，政府廣泛吸取農(nóng)村社區(qū)居民參與，在社區(qū)內(nèi)推崇自行思考、自行實施的精神，在規(guī)劃的制定、實施到“一村一品”的產(chǎn)品選擇上，讓社區(qū)居民根據(jù)本地需要來取舍。政府的作用主要是引導(dǎo)群眾集思廣益，喚起廣大村民的熱情和干勁，同時在政策與信息服務(wù)、人才培訓(xùn)、市場開發(fā)、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予他們必要的支持。菜單服務(wù)是日本政府為農(nóng)民提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的一大特色。以土地改良為例，土地改良區(qū)成員從構(gòu)造改善局提供的各種項目菜單中選擇滿足他們需要的項目，項目規(guī)劃必須獲得 2/3以上成員的同意方可立項。工程的運(yùn)行與維護(hù)事項，除極少數(shù)大型水利設(shè)施由政府管理外，絕大多數(shù)是由土地改良區(qū)的農(nóng)民自己管理，體現(xiàn)了農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)中的作用。

二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的經(jīng)驗

發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，盡管各自受發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)、體制機(jī)制和政府干預(yù)等方面的制約，公共產(chǎn)品供給制度和成效也各有其不同的特點，但在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給上也體現(xiàn)了許多共同經(jīng)驗。

(一) 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度較高

發(fā)達(dá)國家在基本公共產(chǎn)品供給中注重城鄉(xiāng)和工農(nóng)的融合，如在涉及民生類公共產(chǎn)品供給方面，農(nóng)村社區(qū)的居民與城市社區(qū)的居民可以享受大體相同的義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、社會保障，基本實現(xiàn)了人人享有基本公共產(chǎn)品的目標(biāo)。

(二) 農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體和供給方式日益多元化

發(fā)達(dá)國家在涉及農(nóng)民生產(chǎn)生活等基本公共產(chǎn)品供給上，政府發(fā)揮著主體作用，社會和社區(qū)也發(fā)揮一定的作用，供給主體多元化態(tài)勢明顯。同時，在供給方式上，發(fā)達(dá)國家注重把供給與生產(chǎn)區(qū)別開來，存在著政府直接提供、混合提供、社會提供以及個人提供等多種提供方式，而每一基本方式又表現(xiàn)有不同的存在形式。多元化的供給主體和多樣化的供給方式，促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給。

(三) 農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度化

多數(shù)發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)的支持，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，均有成熟和完善的法律法規(guī)，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的資金保障、供給主體、供給方式、供給水平等均受到制度約束。供給制度化促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給持續(xù)、穩(wěn)定、規(guī)范和科學(xué)的開展。

三、國外農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給經(jīng)驗對我國的啟示

(一) 增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入

農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展受到自然和市場雙重制約。但農(nóng)業(yè)又是一個國家國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食生產(chǎn)關(guān)系到一個國家的穩(wěn)定和安全，對農(nóng)業(yè)的持續(xù)關(guān)注是人類共同的話題。對關(guān)系農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的道路、水利、電力、通訊等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入是發(fā)達(dá)國家財政支出的重要方面。農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品具有較強(qiáng)的外部性，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活有著重要影響。同時這些公共產(chǎn)品又具有投資大、周期長、收益回收慢等特點，由財政投資建設(shè)可以更好體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處，如果過分強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制供給，政府不進(jìn)行必要的規(guī)制，又往往較易形成壟斷，造成供給上的效率損失。但是，政府在不斷加大財政投入的過程中，要強(qiáng)化對財政投資的監(jiān)督，防止代理人的道德風(fēng)險和其他機(jī)會主義行為，特別是要防止各種尋租行為的發(fā)生，從而提高管理效率和資金使用效率。

(二) 強(qiáng)化基本公共服務(wù)體系建設(shè)

公共產(chǎn)品往往體現(xiàn)了公平性和公益性的特點，實行特殊的平均主義原則是其重要特征。某些公共產(chǎn)品構(gòu)成了社會公眾的基本需求，但一些群體僅靠自身能力無法從市場上獲取它們，或者由于成本原因又無法承受。這種情況下，保證弱勢群體對此類公共產(chǎn)品的享受，是弱勢群體的一項基本權(quán)利，也是公平正義的一種體現(xiàn)[8]45?46。世界各國特別是發(fā)達(dá)國家普遍推行的基本公共服務(wù)均等化制度，是讓所有人享受公共財政陽光的具體體現(xiàn)，是公民生存、發(fā)展和享受權(quán)利的保障。我國改革開放幾十年來，社會生產(chǎn)力、綜合國力和人民生活水平得到極大的提高，但還有人生活在貧困線下，尤其農(nóng)民群眾還沒有真正享受到基本的公共產(chǎn)品服務(wù)。因此，我國需要用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化的新理念，全面推進(jìn)基本公共產(chǎn)品服務(wù)均等化，改進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足和供給效率低下的現(xiàn)狀，讓農(nóng)民群眾真正享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

(三) 改善農(nóng)村社區(qū)自治水平

農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給不論是政府投資還是農(nóng)村社區(qū)集體籌資，只有廣泛吸收農(nóng)民參與，才能獲得農(nóng)民需求偏好的充分信息，提供的公共產(chǎn)品才能符合農(nóng)民需求，這樣的供給才具有效率。無論是歐盟推行“領(lǐng)導(dǎo)＋”的農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃方式，還是日本的“造村運(yùn)動”，都注重調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性，無論在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，還是某項具體的社區(qū)公共產(chǎn)品提供上，其做法均注重聽取社區(qū)農(nóng)民的意見，得到農(nóng)民的理解和支持，促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)的溝通與合作，促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給，具有較高的效率。目前，在我國農(nóng)村社區(qū)實施村民自治的背景下，政府需要在農(nóng)民參與、決策、管理和監(jiān)督上下功夫，真正使農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，反映農(nóng)民需求，這樣才能促進(jìn)公共產(chǎn)品有效供給。

注釋：

① 第三次新農(nóng)村建設(shè)。

[1]周連第，陳俊紅，毛世平，等.農(nóng)村公共產(chǎn)品政府投資優(yōu)化配置[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[2]黃立華.美國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給及啟示[J].北方經(jīng)貿(mào)，2007(1).

[3]樊繼達(dá).統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本公共服務(wù)均等化[M].北京：財政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[4]葉齊茂.那里的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展有四條邊界——歐盟十國農(nóng)村建設(shè)見聞錄之一[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2006(9).

[5]葉齊茂.歐盟十國鄉(xiāng)村社區(qū)見聞錄[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2008(11).

[6]匡遠(yuǎn)配，汪三貴.日本農(nóng)村公共產(chǎn)品供給特點及其對我國的啟示[J].日本研究，2005(4).

[7]李巧莎，賈美枝.日本農(nóng)村社會保障制度的演變及其啟示[J].日本問題研究，2008(2).

[8]林萬龍.農(nóng)村公共物品的私人供給：影響因素及政策選擇[M].北京：中國發(fā)展出版社，2007.