□劉化喜

大力發(fā)展職業(yè)教育已成社會共識。在國家層面，2005年11月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，2006年11月，教育部、財政部出臺了《關(guān)于實施國家示范性高職院校建設(shè)計劃加快高職教育改革與發(fā)展意見》，為高職發(fā)展指明了前進方向。而在生產(chǎn)實踐層面，社會對面向生產(chǎn)、服務(wù)、管理一線的實用性技能型人才需求日益加大，大力發(fā)展高職教育也成為經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。根據(jù)教育部2011年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，全國現(xiàn)有高職院校已達1280所，在校生平均規(guī)模5813人。高職教育已經(jīng)占據(jù)高等教育的半壁江山，一個包含高職教育與其他類型教育并以高職教育為主體之一的高等教育體系初步形成。

不過，高職教育在高速發(fā)展的背后，也面臨很多問題和困難。其中部分屬于辦學(xué)水平和質(zhì)量范疇，可以通過高職院校內(nèi)部改革和發(fā)展得以解決。比如：學(xué)校定位不準(zhǔn)確、培養(yǎng)高級“藍領(lǐng)”人才的目標(biāo)沒有得到充分體現(xiàn)；師資水平不高，尤其缺乏真正意義上具有豐富理論教學(xué)和實踐經(jīng)驗的 “雙師型”人才；教學(xué)手段和方法落后，還習(xí)慣于傳統(tǒng)?？平逃蛘吆唵文７卤究平逃慕逃虒W(xué)方式；實踐環(huán)節(jié)薄弱，實驗實訓(xùn)條件不能適應(yīng)高技能人才培養(yǎng)目標(biāo)的要求，等等。對此，相應(yīng)的對策研究已有很多，在此不再贅述。需要看到的是，高職發(fā)展面臨的困難中也有不少是由于外部因素造成的，并非高職院校自身所能解決，必須借助外部特別是政府力量，對高職教育作出必要的調(diào)控和干預(yù)，才能實現(xiàn)高職教育的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對高級技能型人才的新需求。

一、高職發(fā)展面臨的外部困境

高職發(fā)展面臨的外部困境主要可以概括為幾個方面。第一，生源數(shù)量下降。隨著本科教育的大擴招，高職院校的生源空間遭受很大擠壓。據(jù)新華社報道，2012年山東?？聘呗毰巫詈笠淮瓮稒n中，5.6萬個招生計劃僅投檔不到3000人，300余所高職院校遭遇“零投檔”，盡管錄取分數(shù)線已低至180分，仍有96所高職院校三次投檔無一人報考，為高職院校敲響了沉重的生源危機警鐘[1]。事實上，生源危機并非山東所獨有，根據(jù)各地高考招生部門公布的數(shù)據(jù)，廣東、河南、河北等省份均出現(xiàn)大面積的高職招生難現(xiàn)象。第二，經(jīng)費投入不足。很多地方?jīng)]有按照要求制定和落實高職院校生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，教育費附加中用于發(fā)展職業(yè)教育的經(jīng)費很少，局部時期內(nèi)的財政預(yù)算內(nèi)職業(yè)教育經(jīng)費還呈現(xiàn)下降趨勢[2]。據(jù)資料顯示：2005年高職高專學(xué)校生均財政預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費北京市為7837.1元，而最低的江西省只有1053元。第三，社會對高職人才認同度不高。這一方面關(guān)乎高職教育的質(zhì)量還需要進一步提升，培養(yǎng)的學(xué)生還不能完全適應(yīng)社會生產(chǎn)的需要，另一方面也與高等教育大眾化時代的到來息息相關(guān)。接受高等教育已經(jīng)不再是精英人才的專利，受教育者自然會抬高接受高等教育的期望門檻，熱衷于本科院校尤其是重點大學(xué)，而輕視高職教育。第四，區(qū)域內(nèi)高職院校間無序競爭。巨大的招生壓力之下，各院校間出現(xiàn)夸大宣傳甚至相互詆毀現(xiàn)象，嚴重地引發(fā)有償招生，出現(xiàn)工作人員在利益驅(qū)動下擅自改動考生志愿等違法犯罪現(xiàn)象，破壞了正常的招生環(huán)境，也損害了高職院校的形象。第五，教學(xué)資源重復(fù)建設(shè)。專業(yè)雷同、各院校的發(fā)展方向趨同，實驗實訓(xùn)基地各自為政，建設(shè)效益不高，設(shè)備利用率低，也浪費了本就有限的教學(xué)建設(shè)經(jīng)費。

高職教育遭遇種種外部困境，原因主要有以下幾個方面。首先，是高校生源規(guī)?？偭肯陆?。受人口出生率的影響，近年來高考人數(shù)不斷下降已經(jīng)是不爭的事實。據(jù)教育部網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，2009年全國普通高校招生報名人數(shù)1020萬，2010年946萬，2011年933萬，2012年915萬，呈明顯逐年下降趨勢。其次，是社會傳統(tǒng)思維根深蒂固。在考生和家長層面，很多人認為高職是低層次的教育，對高職畢業(yè)生的未來不很看好，所以寧愿選擇一些層次較低的本科院校，也不情愿就讀高職院校。而在社會層面，對高職教育的“次等論”指責(zé)同樣長期存在，一些比較激進的觀點，甚至在對高等教育的內(nèi)涵理解中主觀排斥高職教育，并沒有在思想意識中真正把高職教育納入高等教育體系。再次，則是高職教育管理體制和運行保障機制方面的不完善。政府對高職教育的宏觀調(diào)控把握不準(zhǔn)，該管的不到位、重視程度不夠、經(jīng)費投入不足，缺少對高職院校有序競爭和發(fā)展的規(guī)則制定和引導(dǎo)；不該管的管太多、管太死，高職院校的辦學(xué)自主權(quán)沒有得到充分釋放。顯然，只有正確認識問題并實事求是地運用好政府調(diào)控之力，才能幫助高職院校走出困境。

二、地方政府在高職管理中的角色地位

（一）政府管理高職教育的合法性

高等學(xué)校需要面向社會依法自主辦學(xué)，但政府也不可能放棄對高等學(xué)校的管理[3]。在我國，高等教育的辦學(xué)主體是國家，政府理應(yīng)對包括高職教育在內(nèi)的高等教育發(fā)展作出必要的監(jiān)督、調(diào)控和干預(yù)，以促進和保障高等教育健康發(fā)展。對此，無論《高等教育法》還是《職業(yè)教育法》均有明確要求?！陡叩冉逃ā芬?guī)定：國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)將發(fā)展職業(yè)教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評估。

（二）政府管理高職教育的有限性

政府對高職教育具有宏觀調(diào)控職責(zé)，但政府調(diào)控應(yīng)該是保障高校自主辦學(xué)前提下的有限調(diào)控。事實上，轉(zhuǎn)變政府職能、保障高校依法自主辦學(xué)正是近年來高等教育體制改革的重要努力方向。政府必須遵守《高等教育法》、《職業(yè)教育法》和《教育法》等相關(guān)法律法規(guī)對政府、高校各自權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，依法管理高校，注重融入和強化服務(wù)意識。具體來說，政府對高校的調(diào)控和管理主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，建立和完善高等教育體系，使高等教育結(jié)構(gòu)更加合理；第二，制定競爭規(guī)則，維護競爭秩序，為高校提供公平競爭的市場環(huán)境，保障高等教育競爭市場的統(tǒng)一性、自由性和公正性；第三，合理配置資源，保證教育投入，建立相對完善的有利于高等教育良性發(fā)展的運行機制[4]。

（三）高職發(fā)展更強調(diào)地方政府的管理職責(zé)

政府依法對高等教育實施管理，高職教育是高等教育體系中的重要組成部分，所以，政府理應(yīng)對高職發(fā)展及高職院校的運行依法管理。更重要的是，高職院校與本科院校特別是綜合性大學(xué)的一個顯著不同，正在于高職尤其強調(diào)地方政府的調(diào)控和干預(yù)，迫切需要地方政府在優(yōu)化高職發(fā)展環(huán)境方面作出努力。這取決于兩方面原因。第一，高職教育的目標(biāo)定位著眼于面向地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，培養(yǎng)適應(yīng)就業(yè)市場需要的一線實用性高技能人才，這決定了高職教育必須更多強調(diào)為地方服務(wù)。第二，就院校性質(zhì)而言，高職多為地方性院校，這也決定了高職院校與地方政府的聯(lián)系更加緊密，決定了高職教育的發(fā)展需要在地方政府層面作出必要的管理體制與保障健康運行的機制創(chuàng)新。

三、地方政府化解高職院校發(fā)展外部困境的現(xiàn)實路徑

（一）建立高職教育地方政府統(tǒng)籌管理機制

近年來，高職教育得到極大發(fā)展，很多地區(qū)都具有多所高職院校，辦學(xué)類型多，專業(yè)覆蓋廣。從一定意義上來講，沒有高職教育的大發(fā)展，就不可能有高等教育大眾化目標(biāo)的實現(xiàn)。不過，很多高職院校都呈現(xiàn)出發(fā)展目標(biāo)盲目、方向趨同等現(xiàn)象，沒有形成錯位發(fā)展、特色發(fā)展的良性發(fā)展態(tài)勢。無論從經(jīng)濟發(fā)展對高職教育的需求，還是從職業(yè)教育領(lǐng)跑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求來看，地方政府都有必要加強對區(qū)域內(nèi)高職院校的統(tǒng)籌管理，適時引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)高職教育走向集團化發(fā)展道路。

1．統(tǒng)籌規(guī)劃，促進區(qū)域內(nèi)高職教育良性發(fā)展。職業(yè)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的管理體制。地方政府必須正確認清自己在高職教育發(fā)展中的職責(zé)，并切實履行統(tǒng)籌職能，采取有力措施加強高職院?；A(chǔ)能力建設(shè)。根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢需要，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃院校間的資源配置，幫助學(xué)校合理定位、辦出特色，建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機制，推進校企合作制度化。同時，逐步規(guī)范勞動力市場，推動行業(yè)準(zhǔn)入制度實施，明確企業(yè)用工標(biāo)準(zhǔn)，提高高職畢業(yè)生的市場競爭力和高職院校的社會影響力。

2．整合專業(yè)資源，促進高水平建設(shè)。加強市場調(diào)研，緊跟市場發(fā)展的變化趨勢，對區(qū)域內(nèi)高職教育實施專業(yè)整合，改變專業(yè)特色不明顯，專業(yè)優(yōu)勢不突出的現(xiàn)狀，強調(diào)不同學(xué)校的特色化發(fā)展，集中力量發(fā)展優(yōu)勢專業(yè)，打造品牌專業(yè)。在整合專業(yè)的同時，優(yōu)化師資隊伍，合理配置教學(xué)資源，在加強教育教學(xué)工作的同時，也提高區(qū)域內(nèi)高職院校的科研實力，加強與區(qū)域內(nèi)外的企業(yè)及職業(yè)學(xué)校之間的合作與交流，積極制定適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下具有區(qū)域特色的高職發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)高職院校不斷提高辦學(xué)能力和水平，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

3．適時成立產(chǎn)學(xué)研工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。政府統(tǒng)籌成立產(chǎn)學(xué)研工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理企業(yè)和高職院校的人力資源培養(yǎng)，使職業(yè)教育服務(wù)地方經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進職業(yè)教育的政策能夠落到實處?？梢悦魑囊?guī)定校企雙方的權(quán)利與義務(wù)，要求企業(yè)與學(xué)校實現(xiàn)教、研對接，明確學(xué)校應(yīng)按企業(yè)的要求培養(yǎng)人才，必須為企業(yè)承擔(dān)必要的職工培訓(xùn)，企業(yè)應(yīng)按學(xué)生的專業(yè)來安排學(xué)生的實習(xí)與就業(yè)?？梢砸笮Ｆ箅p方制定長期的教、研合作計劃，配以具體的教學(xué)實施計劃，同時對計劃的可操作性與實際執(zhí)行情況加以檢查與監(jiān)督。

（二）完善高職教育與地方產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展機制

1．校企合作。高職院校與企業(yè)合作是高職教育發(fā)展的趨勢，建立學(xué)校與企業(yè)的新型戰(zhàn)略合作關(guān)系已經(jīng)被教育界逐漸認可。目前各高職院校都已經(jīng)開展不同程度的校企合作，但這種合作大都是表面的、淺顯的，缺乏深層次合作。只有讓企業(yè)教育成為高職教育的重要組成部分，才能實現(xiàn)根據(jù)市場要求培訓(xùn)學(xué)生，根據(jù)市場規(guī)則評價學(xué)生的高職發(fā)展道路，才能既使職業(yè)學(xué)校的師生正式走進工廠，提高實踐動手能力，同時也為企業(yè)的發(fā)展輸送人力和技術(shù)力量，最終實現(xiàn)高職院校與企業(yè)對接，形成校企合作的雙贏局面。

2．校產(chǎn)合作。地方產(chǎn)業(yè)主管部門給出具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)需求與產(chǎn)業(yè)要求，同時對地區(qū)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)相對應(yīng)的各專業(yè)加以摸底，清晰二者供需對接情況后，地方政府有計劃地根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求協(xié)調(diào)分配各高職院校專業(yè)設(shè)置與培養(yǎng)要求，盡量避免學(xué)校盲目設(shè)置專業(yè)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來看，將地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)相對應(yīng)的專業(yè)要求貫徹到計劃專業(yè)的職業(yè)學(xué)校，并保證切實落實，有針對性地培養(yǎng)人才，可以滿足產(chǎn)業(yè)振興或發(fā)展的需求；從高職發(fā)展角度來看，專業(yè)設(shè)置符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，人才培養(yǎng)目標(biāo)明確，職業(yè)教育適應(yīng)企業(yè)要求，服務(wù)地方經(jīng)濟的辦學(xué)目標(biāo)才能真正實現(xiàn)。

3．校地合作。學(xué)校在地方政府統(tǒng)籌下，一方面配合地方政府的調(diào)控，根據(jù)政府發(fā)展地方經(jīng)濟對人力資源的要求培養(yǎng)對口人才，另一方面積極主動與地方企業(yè)合作，直接尋求企業(yè)在發(fā)展過程中遇到的技術(shù)性難題，與之合作，加以解決。企業(yè)可以將一定的設(shè)備移置于學(xué)校，明確考核要求，直接讓師生參與產(chǎn)品生產(chǎn)，既有效提高了學(xué)生的實踐技能，又使得地方企業(yè)的教學(xué)資源得以充分利用。

（三）強化高職教育創(chuàng)新發(fā)展保障機制

首先是用人制度改革。教育的發(fā)展離不開人才，高職教育的持續(xù)發(fā)展離不開優(yōu)秀的師資。有優(yōu)秀的教師才能保證高質(zhì)量的課堂，才能保證高質(zhì)量的科研，才能保證學(xué)生學(xué)有所得。建立優(yōu)秀的師資隊伍是把師資作為教學(xué)條件核心要素的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)高職教育快速發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。當(dāng)前高職院校的現(xiàn)狀是一大批優(yōu)秀的內(nèi)部人才外流，而外部優(yōu)秀的高校畢業(yè)生又常常因為高職院校待遇較低、編制緊張以及人才引進手續(xù)繁瑣等原因很難進來。地方政府應(yīng)及時修訂和完善相關(guān)政策，對高職院校的人才引進在政策上給予支持，靈活編制設(shè)置、簡化引進程序，切實保證優(yōu)秀人才引得進、留得住。

其次是加大經(jīng)費投入。經(jīng)費投入不足是困擾高職院校發(fā)展的普遍問題之一。一方面，國家對高職院校經(jīng)費來源渠道確立的是“以學(xué)費為主”的政策，規(guī)定高職“教育事業(yè)費以學(xué)生繳費為主，政府補貼為輔”。而由于高職教育的管理職責(zé)主要在地方政府，高職院校的經(jīng)費補貼也就主要以地方政府的補貼為主[5]。當(dāng)?shù)胤截斦o張時，高職院校經(jīng)費不到位的情況非常普遍，直接影響著高職院校辦學(xué)條件的改善，影響教學(xué)環(huán)節(jié)的落實。另一方面，高職教育培養(yǎng)的是應(yīng)用性、技能型人才，本來就需要投入較多的資金和設(shè)備，然而政府在分配經(jīng)費投入時，卻往往習(xí)慣于優(yōu)先保障本科及以上教育而輕視高職教育，嚴重影響高職教育的質(zhì)量提升。

此外是創(chuàng)造公平、公正的招生環(huán)境。區(qū)域內(nèi)高職院校的無序發(fā)展，在生源壓力逐漸嚴峻的情況下，必然導(dǎo)致惡性競爭，制造招生環(huán)境的混亂。在區(qū)域統(tǒng)籌管理要求下，地方政府可以制定出臺統(tǒng)一的地方招生政策，打破市縣間的地方保護，杜絕各種行政強制現(xiàn)象，嚴肅招生紀(jì)律，禁止利用經(jīng)濟手段招生，杜絕招生過程中的各種經(jīng)濟交易，維護招生公平。

（四）建設(shè)高水平區(qū)域共享型職教基地

建立區(qū)域共享型職教基地的根本目標(biāo)，就是優(yōu)化資源配置、避免浪費、推動資源共享和區(qū)域合作。建設(shè)區(qū)域共享型職教基地，能夠集中和突出人才優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢和開放辦學(xué)的優(yōu)勢，不僅在區(qū)域內(nèi)的高職院校之間實現(xiàn)了資源共享，減少重復(fù)建設(shè)帶來的資源和資金浪費，還可以輻射周邊的中小企業(yè)，密切學(xué)校與企業(yè)的聯(lián)系，讓高職院校不但成為地區(qū)高職人才的培養(yǎng)基地，也成為中小企業(yè)技術(shù)研發(fā)中心、信息交流中心和社區(qū)服務(wù)中心。這不但有利于高職應(yīng)用性、技能型人才的培養(yǎng)要求，也提高了高職院校科學(xué)研究和服務(wù)地方的能力和水平。具體到共享型職教基地的類型，可以包括共享型實訓(xùn)基地、技能大賽高水平訓(xùn)練基地、師生發(fā)明創(chuàng)造培育基地以及教學(xué)科研基地等。

（五）探索打通高職教育進入本科層次的瓶頸

高職教育發(fā)展受到制約的一個重要原因，是學(xué)歷教育止于?？?，而美國、日本等發(fā)達國家早已將職業(yè)教育的層次提高到本科甚至研究生階段，高職學(xué)生可以在獲得?？飘厴I(yè)證書之后選擇就業(yè)，也可以繼續(xù)深造獲得相應(yīng)的學(xué)士或碩士學(xué)位。從國家層面來看，我國對高職教育的學(xué)歷層次缺少明確的界定，但從高職教育的實踐層面來看，上海、江蘇、云南等地均已陸續(xù)啟動高等職業(yè)本科層次教育。這意味著，高職教育與普通本科間的鴻溝已經(jīng)被打破。更多地方政府理應(yīng)創(chuàng)新思維、積極探索，不斷在高職教育與普通本科有機結(jié)合的理論研究和實踐層面作出更多的努力，推動打通高職教育進入本科層次的瓶頸，以更好地滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對高職教育，對高層次、技能型高素質(zhì)人才的迫切需求。

[1]婁辰．山東高考最后一批投檔結(jié)束，5萬多招生指標(biāo)落空[EB/OL].2012-08-17，http://www.sd.xinhuanet.com/xhsksd/2012-08/17/c_112761045.htm．

[2]蘇寶芳，曹志清．高職教育發(fā)展中的主要問題及對策[J]．教育探索，2004（08）：52-54．

[3]馬陸亭．高教體制改革應(yīng)轉(zhuǎn)向解決政府與高校的關(guān)系[J]．民辦高等教育研究，2008（04）：1-4．

[4]孫欣，楊華仁．新形勢下政府與高校關(guān)系的研究[J]．遼寧教育研究，2005（02）：26-28．

[5]胡秀錦，馬樹超．我國高職教育發(fā)展的政策環(huán)境分析與思考[J]．職教論壇，2006（23）：8-11．