□彭干梓

“十八大”報告明確要求改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。國務(wù)院總理溫家寶2012年11月28日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，聽取農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作匯報，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》。會議指出，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農(nóng)村穩(wěn)定，而且威脅糧食安全，必須推進(jìn)改革、健全法制，嚴(yán)格約束占用耕地。家庭經(jīng)營不僅適合分散經(jīng)營，也同樣適合規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革要因地制宜，有利于保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民的積極性，把保護(hù)農(nóng)民利益、保護(hù)耕地、保護(hù)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力放在第一位。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口比重逐步下降的情況下，穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)、調(diào)動農(nóng)民積極性，必須堅持不懈地加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，擴(kuò)大投資和消費(fèi)都要把重點(diǎn)放在農(nóng)村，把農(nóng)村建設(shè)擺在更加突出位置。要采取有效措施，使一部分年輕人愿意在農(nóng)村留下來搞農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍。[1]

2012年年末，呼喚多年的集體土地征收制度改革終于邁出一步，說明政府充分認(rèn)識大幅提高補(bǔ)償是征地制度改革的關(guān)鍵，未來失地農(nóng)民有望提高在土地增值收益中的分配比例，提高額度可能為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍。作為“十八大”之后的第一次國務(wù)院常務(wù)會議就討論農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題，表明了政府對“三農(nóng)”工作的重視，這一具有遠(yuǎn)見卓識的發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的戰(zhàn)略性措施，將為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來無限生機(jī)。

本文簡述“十八大”報告明確要求改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例及其與農(nóng)業(yè)的關(guān)系后，著重探討兩個問題：一是改革經(jīng)營體制，因地制宜，保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民的積極性，把保護(hù)農(nóng)民利益、保護(hù)耕地、保護(hù)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力放在第一位；二是“采取有效措施，使一部分年輕人愿意在農(nóng)村留下來搞農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍。

一、大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例

“土地產(chǎn)權(quán)”指土地制度界定的關(guān)于土地這一財產(chǎn)的權(quán)利的總和，包括所有權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)。在我國農(nóng)地權(quán)屬的歷史演變過程中，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利沒有得到明確界定和有效保護(hù)，主要源于土地的國家征用、集體支配和土地關(guān)系立法不完備。建立有利于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，必須在明確農(nóng)民土地使用權(quán)的同時，規(guī)范土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移中的利益分配機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代法治精神的土地法律制度。

（一）明確界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)

以保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利為核心的農(nóng)村土地管理制度改革，在全國逐步深化。2011年12月27日，在中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶總理提出，“推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。 ”一是“保障”；二是“分配”。

首先，要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)的保障政策。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是維持生計最基本的保障。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地收益分配權(quán)，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利。在法律上明確界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，是完善農(nóng)村土地管理制度最基礎(chǔ)性的工作。無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。[2]

在明確界定農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的前提下，加快頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，讓農(nóng)民清楚地知道自己的合法權(quán)益，防止以農(nóng)村土地屬于集體所有為名強(qiáng)征農(nóng)民的土地。當(dāng)農(nóng)民帶著這些權(quán)利進(jìn)城，也可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利。

其次，要大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。溫總理強(qiáng)調(diào)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利來降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利來降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本。有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作，明年一定要出臺相應(yīng)法規(guī)。[3]

國土資源部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2011年全國國土資源違法線索處理中心共受理近9萬件線索，其中農(nóng)村集體土地違法占投訴最多?，F(xiàn)行法律規(guī)定，征用一畝農(nóng)地僅補(bǔ)償幾萬元，但政府用于工商業(yè)開發(fā)后，地價就上漲幾十倍之多，這一“剪刀差”引發(fā)越來越多的城鄉(xiāng)沖突。中國社科院研究員黨國英說：農(nóng)村集體土地大體分耕地、農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地。征用后者，應(yīng)按城市建設(shè)用地補(bǔ)償，哪怕是能讓農(nóng)民在城里買一套別墅都正常。關(guān)鍵是要賦予農(nóng)民跟地方政府“討價還價”的權(quán)力。征地雙軌制亟待改革，城鄉(xiāng)一體化已成為改革的焦點(diǎn)，就在這樣的背景下，征地矛盾已成為影響科學(xué)發(fā)展的突出問題。[4]

據(jù)統(tǒng)計，1995～2005年間，全國土地出讓價格平均上漲了3.6倍，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只提高了0.5倍。如果與政府商業(yè)用地出讓收入相比，集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例會更低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)趕不上地價上漲。我國現(xiàn)行土地制度中，土地征收環(huán)節(jié)成為矛盾高發(fā)區(qū)，主要原因在于集體土地被征收為國有土地后，為征地一方帶來很大的增值收益，而被征地的農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償相對較少。依照我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償辦法，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以及當(dāng)?shù)卣試型恋赜袃斒褂檬杖胨龅难a(bǔ)貼，總和最高不超過具體地塊平均畝產(chǎn)的30倍，實質(zhì)是靠壓榨農(nóng)民承包地的財產(chǎn)權(quán)以降低城市化成本，導(dǎo)致血拆、自焚衍生，造成了對農(nóng)民的極大不公，為社會埋下了不穩(wěn)定因素。[5]

（二）提高農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本政策

農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)通常是雙重的，即農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)目標(biāo)和農(nóng)民收入目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)目標(biāo)，即農(nóng)業(yè)發(fā)展要保障國民經(jīng)濟(jì)全局充裕的農(nóng)產(chǎn)品供給，簡稱“增產(chǎn)目標(biāo)”；農(nóng)民收入目標(biāo)，即農(nóng)業(yè)發(fā)展要保證農(nóng)民獲得滿意的收入，簡稱“增收目標(biāo)”。歧視性農(nóng)民收入政策與支持性農(nóng)民收入政策的選擇，更多地由農(nóng)業(yè)發(fā)展階段決定，而不是由決策者主觀政策偏好所決定。這是因為，這兩種政策，分別適應(yīng)了不同的發(fā)展要求。

當(dāng)整個國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為主，繼續(xù)維持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的剝奪，對于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的利益甚微，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的損傷卻很嚴(yán)重，足以釀成經(jīng)濟(jì)危機(jī)。這時，工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)的政策就必須轉(zhuǎn)換為工農(nóng)并舉政策，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)讓位于統(tǒng)一的國內(nèi)、國際大市場格局，計劃統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)就要轉(zhuǎn)換為市場經(jīng)濟(jì)。這種發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，是農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)從農(nóng)民收入政策轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)依據(jù)。

農(nóng)業(yè)是唯一的食品生產(chǎn)部門，糧食是一個社會不可或缺的產(chǎn)品，糧食緊缺會造成極大的經(jīng)濟(jì)破壞和社會動蕩。農(nóng)業(yè)的這一“公共物品”特性，可以從食品對于任何社會的戰(zhàn)略價值、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展對于劇烈變動的現(xiàn)代社會穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)的意義，以及農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代社會中的不利地位這三個方面理解。正是由于上述特性，在市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)階段，農(nóng)民利益與非農(nóng)集團(tuán)利益的等同地位，農(nóng)民直接經(jīng)濟(jì)利益與全局利益的一致性，決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接目標(biāo)是農(nóng)民收入，國家要用保證農(nóng)民獲得滿意的收入來保證農(nóng)民和農(nóng)村對全局的充足農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。這就意味著必須實行支持性的農(nóng)民收入政策。

（三）土地增值收益的合理分配

國務(wù)院常務(wù)會議通過了對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度的修改草案。媒體引述專家表示，雖然目前還不知道具體修改條款，但征收補(bǔ)償數(shù)額可能至少提高到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍。這項在會議中通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》將提請全國人大常委會審議。

對于農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，不只是公平補(bǔ)償?shù)膯栴}，而是土地增值收益合理分配的問題，是國家收入分配制度改革的一部分。土地增值收益如何分配，要由集體土地的價值貢獻(xiàn)來決定——在集體土地征收和城市化過程中，政府主要貢獻(xiàn)的是管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)和征收權(quán)，社會主要貢獻(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的外部收益，農(nóng)民主要貢獻(xiàn)的是土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)，土地增值收益應(yīng)當(dāng)在政府、社會和農(nóng)民三者之間進(jìn)行合理分配。鑒于長期以來，土地增值收益分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)民所得份額普遍過低，征地制度改革需要適當(dāng)向農(nóng)民傾斜，以形成合理的、可持續(xù)的土地增值收益分配格局。

從長遠(yuǎn)看，征地制度改革還有另一個方向，就是十七屆三中全會提出的“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍”。這就要求加大市場主導(dǎo)集體土地交易的比重，允許一部分集體土地進(jìn)入一級市場，集體和農(nóng)民獲得土地出讓金或租金，政府從中收取稅費(fèi)，使一部分土地收益成為地方財政收入。

土地增值收益分配由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)為由市場主導(dǎo)，農(nóng)民成為集體土地交易的重要主體，有利于自主流轉(zhuǎn)和處置土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和增值收益分配權(quán)，有利于在更大范圍、更高層面促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，推動形成和完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。

從根本上說，農(nóng)業(yè)發(fā)展順利，對農(nóng)民以外的整體社會帶來收益，而農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后也會增加整體社會的成本。正因為農(nóng)民本身不可能獨(dú)占農(nóng)業(yè)發(fā)展的好處，農(nóng)民也不應(yīng)獨(dú)自承擔(dān)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的成本，因此，農(nóng)業(yè)發(fā)展還需要一定的公共資助，以增加農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)吸引力，使農(nóng)業(yè)如整體社會經(jīng)濟(jì)所需得到長足的發(fā)展。

《土地管理法》的修改雖然只是原則性規(guī)定，卻為征地制度的改革帶來了希望。期待《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》出臺之時，不僅限于征地補(bǔ)償?shù)奶岣撸袑Ξ?dāng)前的交易談判主體以及利益分配方式的合理調(diào)整。當(dāng)然，長期而言，若能實現(xiàn)縮小征地范圍，讓農(nóng)民有條件地自由流轉(zhuǎn)部分集體土地，將是保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的最佳方法。

二、鼓勵發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式

中共中央政治局2012年12月4日召開會議分析研究2013年經(jīng)濟(jì)工作，會議提出，“要毫不放松抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，落實和完善扶持政策，加大農(nóng)業(yè)科技投入，鼓勵發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式”，這是在傳遞新一年的經(jīng)濟(jì)政策信號。[6]從全世界來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制主要是實行以自然人為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)業(yè)體制，公司法人農(nóng)場只占很小的比例。農(nóng)民家庭經(jīng)營，在任何時候都是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營最基本的形式，要確保農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的主體地位。值得注意的是，現(xiàn)階段工商企業(yè)下鄉(xiāng)，大規(guī)模直接租種農(nóng)民的土地，不符合我國的基本國情，不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。

（一）以自然人為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)業(yè)體制

“自然人為基礎(chǔ)”指社會保障必須向最基本的人權(quán)單位（hereafter稱自然人）提供。與“社會人”相對，在社會學(xué)中“自然人”是指脫離母體后，只具有人的自然屬性，而不具有人的社會屬性。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊說，中國農(nóng)業(yè)目前的種植主體一半以上仍為家庭承包制，委托代種或者轉(zhuǎn)租占到20%，其他情況占到27%以上。中國將來也不可能讓公司法人成為農(nóng)業(yè)、特別是大田農(nóng)業(yè)種植的主要經(jīng)營主體，“將來還是要讓農(nóng)民，讓合格的農(nóng)民，讓專業(yè)的農(nóng)民自己種地，要確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的主體地位?！惫痉ㄈ宿r(nóng)場在全世界每一個國家占的比重都非常低，以東亞各國的情況舉例，各個國家農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不是以法人為基礎(chǔ)的，而是以自然人為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)業(yè)體制，公司法人農(nóng)場在全世界每一個國家占的比重都非常低。[7]

歐洲近代的農(nóng)業(yè)政策（agricultural policy）以農(nóng)本主義價值觀為基礎(chǔ)，旨在維持家庭農(nóng)場、農(nóng)產(chǎn)品平價和農(nóng)業(yè)集團(tuán)議價能力的公共政策，以農(nóng)本主義價值觀為基礎(chǔ)。美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家頓·帕爾伯格于1964年提出了“農(nóng)業(yè)信條”，其觀點(diǎn)是：①農(nóng)業(yè)應(yīng)該是家庭經(jīng)營的活動；②鄉(xiāng)村生活有許多優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)讓城市居民也可享受農(nóng)村的優(yōu)點(diǎn)（如公園、綠地等）；③農(nóng)業(yè)應(yīng)按合理的價格給生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供充足的食品和纖維；④社會應(yīng)幫助農(nóng)場青年，給他們提供從事耕作和其他農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)的機(jī)會；⑤農(nóng)民應(yīng)是他（她）自己的主人；⑥土地應(yīng)由土地所有者支配；⑦農(nóng)業(yè)對人類至關(guān)重要，在國家目標(biāo)中應(yīng)處于優(yōu)先地位。[8]

（二）家庭經(jīng)營適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須對自然環(huán)境的微小變化作出及時反應(yīng)，這與其基本特點(diǎn)與基本空間分散有密切關(guān)系，這就使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本較高。農(nóng)戶家庭成員之間的經(jīng)濟(jì)利益高度一致，不需要進(jìn)行精確的勞動計量和監(jiān)督。把家庭作為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營單位，使勞動者具有很大的主動性、積極性和靈活性，不僅能夠?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程共同負(fù)責(zé)、對農(nóng)業(yè)最終產(chǎn)品負(fù)責(zé)，而且能夠?qū)Ω鞣N難以預(yù)料的變化作出比較靈敏的反應(yīng)，這正符合農(nóng)業(yè)作為生物再生產(chǎn)過程的特點(diǎn)。較之其他經(jīng)營方式，家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中具有更好的適應(yīng)性，不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而且適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

良種、化肥、農(nóng)藥、灌溉技術(shù)等生產(chǎn)要素的應(yīng)用與農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模的關(guān)系并不大，大農(nóng)場可以用，小農(nóng)場也可以用；而農(nóng)業(yè)機(jī)械這類生產(chǎn)要素雖然在小農(nóng)場上使用會受到一定限制，但農(nóng)戶通過購買適宜的農(nóng)業(yè)機(jī)械或購買社會化的農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)，同樣能夠提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。這說明，小規(guī)模土地的經(jīng)營者照樣可以使用各種現(xiàn)代生產(chǎn)要素。家庭承包經(jīng)營蘊(yùn)藏著巨大潛力，具有廣闊的發(fā)展前景，在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，不存在生產(chǎn)力水平提高以后改變家庭經(jīng)營主體地位的問題，家庭經(jīng)營現(xiàn)在是、將來也是我國農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式。

由于規(guī)模小、勞動生產(chǎn)率低、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本高，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的相對收入低。堅持家庭經(jīng)營不動搖，絕不是固化目前分散的、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式。隨著農(nóng)村勞動力持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，必然會出現(xiàn)一個土地不斷向種田能手集中、土地經(jīng)營規(guī)模逐步擴(kuò)大的過程。在有條件的地方，應(yīng)按照依法自愿有償原則，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

三、培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍

中國糧食已連續(xù)9年增產(chǎn)，2012年的產(chǎn)量比9年前提高約1．5億噸。這不僅有力地保障了中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活的改善，也對全球糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)。在中國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展中，農(nóng)村民生得到明顯改善。近10年來，我們陸續(xù)實行了取消農(nóng)業(yè)稅、建立糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼和最低收購價等制度，農(nóng)民人均純收入從2003年的2622元提高到2011年的6977元，扣除價格因素后實際增長了93．1%，年均增長 8．6%。 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，帶動2．5億名農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，目前，在農(nóng)民的人均純收入中，約有42%來自于工資性收入。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的快速發(fā)展，極大地改變了農(nóng)村的面貌和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。

最近幾年，國家采取了一系列措施支持農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育正處于由大規(guī)模擴(kuò)招向全面提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，并已實行對家庭困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)由中央和省財政負(fù)擔(dān)。據(jù)教育部2010年3月發(fā)布的數(shù)據(jù)，中等職業(yè)教育涉農(nóng)專業(yè)的招生數(shù)，2003年是20萬人，2008年增長到29萬人，2003年在校生數(shù)是53萬人，2010年已達(dá)到65萬人。2003年，涉農(nóng)專業(yè)高等職業(yè)教育招生數(shù)是39000人，2008年招生數(shù)達(dá)到57000人，在校生數(shù)是97000人，2008年在校生數(shù)達(dá)到16萬人。據(jù)中國職教學(xué)會農(nóng)村與農(nóng)業(yè)職業(yè)教育專業(yè)委員會對全國農(nóng)業(yè)職業(yè)院校的調(diào)查統(tǒng)計，截至2008年5月底，現(xiàn)有全日制農(nóng)業(yè)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院139所，占高職學(xué)院總數(shù)的6.3%，平均每省4～5所，已成為高等農(nóng)業(yè)教育的重要組成部分。[9]

在農(nóng)民收入方面，從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，職業(yè)農(nóng)民的收入基本都能與城市居民持平。如1973年后，日本職業(yè)農(nóng)民的收入一直高于城市居民；美國職業(yè)農(nóng)民的收入也略高于城市居民。根據(jù)我國國情，未來職業(yè)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入至少要與城市居民相當(dāng)。可以設(shè)想，如果社會地位提高了，生產(chǎn)生活條件改善了，經(jīng)濟(jì)收入甚至高于進(jìn)城務(wù)工，還能不離鄉(xiāng)土，職業(yè)農(nóng)民的隊伍勢必會逐漸壯大起來。

溫家寶在《求是》發(fā)表文章強(qiáng)調(diào)：推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化，需要培養(yǎng)一代新型農(nóng)民，要加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，鼓勵有文化和農(nóng)業(yè)技能的青壯年農(nóng)民留在農(nóng)村。這件事關(guān)系農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，要作為一項基礎(chǔ)性重大工程來抓，對培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍具有重要意義。

（一）由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、新型農(nóng)民到職業(yè)農(nóng)民

進(jìn)入21世紀(jì)以來，對培養(yǎng)農(nóng)民的提法日益準(zhǔn)確、全面，2007年1月29日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》第六條對上述各類人才提出了具體要求：“培養(yǎng)新型農(nóng)民，造就建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的人才隊伍，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”；“努力把廣大農(nóng)戶培養(yǎng)成有較強(qiáng)市場意識、有較高生產(chǎn)技能、有一定管理能力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”。

2008年10月，中共十七屆三中全會作出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出：“提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”，為農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的發(fā)展指明了方向。

2011年10月20日，農(nóng)業(yè)部、教育部、科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會保障部發(fā)布《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計劃實施方案》，該《方案》提出的人才總體目標(biāo)是到2020年，選拔一批農(nóng)業(yè)科研杰出人才，支持10000名有突出貢獻(xiàn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人才，選拔30000名農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)人和專業(yè)合作組織負(fù)責(zé)人，對100000名生產(chǎn)能手和農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等優(yōu)秀生產(chǎn)經(jīng)營人才，給予重點(diǎn)扶持。2012年中央一號文件提出培育新型職業(yè)農(nóng)民之后，此次國務(wù)院常務(wù)會議再次強(qiáng)調(diào),要培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍，說明國家對培育職業(yè)農(nóng)民的高度重視和積極推進(jìn)。[11]

日本、韓國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式是“小農(nóng)國家的綜合農(nóng)協(xié)體系”，農(nóng)會是政府與農(nóng)民間的橋梁與紐帶以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織者，在政府的資金支持和稅收優(yōu)惠下，放開農(nóng)業(yè)外部規(guī)模經(jīng)營，除發(fā)展種植業(yè)外、放開加工、購銷，直至進(jìn)入餐飲業(yè)、金融、保險等領(lǐng)域，使農(nóng)民成為鄉(xiāng)村建設(shè)的主力軍。農(nóng)會在鄉(xiāng)村職業(yè)教育中也發(fā)揮了核心支撐作用，如韓國的“農(nóng)業(yè)協(xié)作合同組織”(簡稱農(nóng)協(xié))培訓(xùn)專業(yè)農(nóng)民及其繼承人、農(nóng)協(xié)工作人員，建立了一整套教育制度。鄉(xiāng)村職業(yè)教育的龍頭是農(nóng)協(xié)大學(xué)，培訓(xùn)高級農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。韓國1970年代推出“新村運(yùn)動”，當(dāng)時農(nóng)民占勞動力總量的50%，2006年已只剩下5%。

（二）培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2011年末，中國的城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.979億人，而鄉(xiāng)村人口總數(shù)為6.656億人。這意味著，在中國13.5億人口中，51.27%的人口居住在城鎮(zhèn)中，這是城鎮(zhèn)人口在中國歷史上首次超過農(nóng)村人口。這意味著中國這樣一個具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)民大國，將進(jìn)入城市社會為主的新成長階段，繼工業(yè)化之后，城市化將成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大引擎。

人口大量外流，尤其是青壯年勞動力大量外流是 “三農(nóng)”問題的突出現(xiàn)象，這給經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展帶來收益的同時，也給農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了務(wù)農(nóng)勞力缺乏的“農(nóng)民荒”以及相應(yīng)的連鎖反應(yīng)等一系列問題。由于沒有充足的勞動力，近年來農(nóng)村土地撂荒日益嚴(yán)重，影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。部分地區(qū)耕地撂荒面積達(dá)40%以上，并且還存在“隱性撂荒”現(xiàn)象。研究資料還顯示，中國失地農(nóng)民約4000萬人，失去土地、不懂種田技術(shù)等都成了農(nóng)民回不去農(nóng)村的理由。在城市化進(jìn)程的大背景下，農(nóng)民實際上只是從農(nóng)村消失了，他們在城市和農(nóng)村的夾縫中求生存，如何真正留住青年農(nóng)民，是農(nóng)村和城市無法逃避的共同課題。

培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)，擴(kuò)大新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程和科普惠農(nóng)興村計劃規(guī)模，組織實施新農(nóng)村實用人才培訓(xùn)工程，努力把廣大農(nóng)戶培養(yǎng)成有較強(qiáng)市場意識、有較高生產(chǎn)技能、有一定管理能力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。積極發(fā)展種養(yǎng)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織等各類適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營主體。采取各類支持政策，鼓勵外出務(wù)工農(nóng)民帶技術(shù)、帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶頭人。

統(tǒng)計顯示，過去23年里，中國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比第二、三產(chǎn)業(yè)少增加1.6億多人，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重從1978年占絕對優(yōu)勢的70.5%大幅下降到2001年的50.1%，平均每年下降0.9個百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量銳減、老齡化趨勢嚴(yán)重，后繼乏人的格局正在加劇，若不從戰(zhàn)略上研究并解決新生代農(nóng)民棄農(nóng)的問題，人口大國將面臨無人愿種地的境地。[12]

[1]溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議聽取農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作匯報，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）[OL]，中央政府門戶網(wǎng)站2012年11月28日 www.gov.cn

[2]韓俊.要明確界定農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利[N].農(nóng)民日報，2012-2-8.

[3][10]溫家寶：中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路[J].求是，2012（02）.

[4]要賦予農(nóng)民跟地方政府“討價還價”的權(quán)力[N].瀟湘晨報，2011-12-6（A11）.

[5]溫家寶：提高農(nóng)民土地增值收益分配比例[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2011-12-28.

[6]中共中央政治局召開會議.分析研究2013年經(jīng)濟(jì)工作[OL]，新華網(wǎng)，2012年12月04日.

[7]韓俊.家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 [N].人民日報，2012-01-18.

[8]西方經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)詞條5，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)卜凱學(xué)派中國農(nóng)情研究網(wǎng)(Nanling Agricultural University),Buck School for China Rural Study(BSCRS).

[9]教育部.我國農(nóng)業(yè)職業(yè)教育招生人數(shù)實現(xiàn)穩(wěn)步提升[OL]，新聞中心-中國網(wǎng)news.china.com.cn 2010-03-03.

[11]徐娟.有職業(yè)尊嚴(yán)，才有職業(yè)農(nóng)民[N].光明日報，2012-12-4.

[12]80后90后不愿務(wù)農(nóng)，院士：提防人口大國無人種地[N].中國青年報，2012-03-19.