劉 銳

一、引言

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，農(nóng)村宅基地退出問題日益突出。在節(jié)約利用土地的形勢下，農(nóng)村宅基地利用問題、建立宅基地退出機(jī)制、改革農(nóng)村宅基地制度等話題被賦予諸多學(xué)理和現(xiàn)實意義。概括起來，主要有以下五點:一是認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村居民點占地規(guī)模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護(hù)。二是認(rèn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來農(nóng)村人口減少、農(nóng)村建設(shè)用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農(nóng)民生活的改善。三是認(rèn)為現(xiàn)行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及資源配置市場化的客觀要求。四是認(rèn)為建立宅基地退出機(jī)制應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，當(dāng)前社會形勢已具備經(jīng)濟(jì)、政策條件，應(yīng)該抓住時機(jī)，盡快改革。五是認(rèn)為建立宅基地退出機(jī)制有助于農(nóng)村人口的城市轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機(jī)制，學(xué)者主要有以下三點建議:一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，抑制農(nóng)戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農(nóng)村宅基地置換、整理、復(fù)墾機(jī)制，通過配套的政策和資金引導(dǎo)農(nóng)戶有序退出宅基地。三是改革農(nóng)村宅基地管理制度，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，改善農(nóng)民居住條件。

從筆者及所在團(tuán)隊近年的農(nóng)村調(diào)研情況看，上述關(guān)于農(nóng)村宅基地利用問題及建立宅基地退出機(jī)制的討論大多似是而非，與占總數(shù)95%的一般農(nóng)村情況不符。當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元體制、不完善的社會保障制度有關(guān)，更與中國發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)有關(guān)，農(nóng)民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產(chǎn)權(quán)房、宅基地違法流轉(zhuǎn)等問題歸結(jié)于法律制度的滯后及宅基地福利性質(zhì)的牽絆，不僅與廣大農(nóng)村現(xiàn)實相差甚遠(yuǎn)，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機(jī)制、農(nóng)村宅基地性質(zhì)、農(nóng)村宅基地利用三個方面進(jìn)行回應(yīng)，討論一般農(nóng)村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續(xù)的宅基地退出方案。

二、農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵及其利用效率

1.地方性知識與宅基地內(nèi)涵

目前政學(xué)兩界對農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識。多部法律文件并沒有對宅基地內(nèi)涵及外延作出明確界定，而學(xué)者們依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村宅基地進(jìn)行分類和定義。從已有研究來看，關(guān)于農(nóng)村宅基地的定義主要有四種觀點:一是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民建造的住宅用地，它由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撥付，由農(nóng)民長期使用。②三是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥付給農(nóng)戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房(廚房、倉庫、廁所)、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學(xué)界爭議主要集中在以下幾個方面:一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯(lián)體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規(guī)劃宅基地之間有何關(guān)系。

中國農(nóng)村社會區(qū)域差異極大，農(nóng)村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農(nóng)村宅基地總量統(tǒng)計的困難。在湖北省荊門市農(nóng)村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標(biāo)準(zhǔn)的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉(xiāng)村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農(nóng)村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數(shù)農(nóng)民宅基地面積甚至達(dá)到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調(diào)查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致宅基地面積的統(tǒng)計學(xué)擴(kuò)大。

實際上，在中西部農(nóng)村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農(nóng)村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農(nóng)民認(rèn)為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農(nóng)民眼里，宅基地與耕地性質(zhì)相差不大，只有有利于生產(chǎn)生活的土地才有價值?！吨腥A人民共和國土地管理法》確定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的分類與農(nóng)民現(xiàn)實生活關(guān)聯(lián)不多，農(nóng)民也不太在乎那些抽象的土地權(quán)利。

2.農(nóng)民主位與宅基地利用

農(nóng)民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關(guān)構(gòu)成對農(nóng)民生產(chǎn)生活很重要，農(nóng)民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農(nóng)村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農(nóng)村，隨著技術(shù)進(jìn)步及工業(yè)發(fā)展，堰塘功能處于萎縮狀態(tài)，有些堰塘甚至被廢棄，農(nóng)民也因之不再將堰塘當(dāng)做宅基地。問題是學(xué)界已經(jīng)普遍形成了農(nóng)村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統(tǒng)計表明，1997—2008年，農(nóng)村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現(xiàn)人減地增的逆向變化趨勢，農(nóng)村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達(dá)229平方米，遠(yuǎn)高于規(guī)定的150平方米。⑤從農(nóng)村居民點用地規(guī)模大，利用率低和散、亂、空現(xiàn)象出發(fā)，學(xué)者得出農(nóng)村土地資源浪費嚴(yán)重、農(nóng)村土地整治潛力巨大的結(jié)論，因而呼吁以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策進(jìn)行土地整治的建議大行其道。

對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農(nóng)村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學(xué)，只從宏觀結(jié)構(gòu)約束下的農(nóng)村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當(dāng)前，我國農(nóng)民人口數(shù)量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認(rèn)同賀雪峰的判斷，即我國目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右。以中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展為前提，即使未來50年內(nèi)人口城市化速度增至50%，農(nóng)村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當(dāng)長的一段時間里，大部分農(nóng)民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉(xiāng)間游走流動。農(nóng)村宅基地的不退出與農(nóng)民打工收入不穩(wěn)定及宅基地生產(chǎn)功能難以替代有很大關(guān)系。以農(nóng)民主位的視角審視，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認(rèn)識而已。

農(nóng)民收入主要來源于兩部分:一是外出打工，二是在家務(wù)農(nóng)。一方面，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其在國際體系中的位置決定了大部分進(jìn)城農(nóng)民務(wù)工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產(chǎn)。而在城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)下，大量農(nóng)民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進(jìn)一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，農(nóng)業(yè)增長不增收的局面長期存在。由此，農(nóng)業(yè)收益與打工收益二者共同支撐起小農(nóng)家計，缺一不可。在上述宏觀結(jié)構(gòu)約束下，農(nóng)村宅基地不僅要承擔(dān)居者有其屋的生活功能、保障農(nóng)業(yè)收益的生產(chǎn)功能，還要承擔(dān)應(yīng)付市場風(fēng)險的社會保障功能。

為了更好地獲得家庭發(fā)展資金，一般情況下，老人在村種田養(yǎng)活自己，年輕人外出掙錢養(yǎng)小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農(nóng)民城市就業(yè)的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學(xué)者從村莊空間形態(tài)角度所統(tǒng)計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農(nóng)村宅基地使用效率低⑦，這種結(jié)論并不符合農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)實狀況。宅基地使用效率應(yīng)該從小農(nóng)家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農(nóng)家計模式，不考慮農(nóng)民的流動機(jī)制，不符合農(nóng)村社會現(xiàn)實。

三、農(nóng)村宅基地的功能及其財產(chǎn)屬性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何一種資源只有自由流轉(zhuǎn)才能形成價值，進(jìn)而在價格杠桿的調(diào)節(jié)下流向生產(chǎn)率較高的一方，最終實現(xiàn)資源的合理配置。⑧在“流轉(zhuǎn)是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權(quán)抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)村土地利用低效率及農(nóng)民生活水平不能改善的關(guān)鍵原因，與我國城鄉(xiāng)發(fā)展變遷嚴(yán)重不符合，必須改革計劃經(jīng)濟(jì)福利思想下的農(nóng)村宅基地管理制度。⑨筆者認(rèn)為，這些觀點對農(nóng)村宅基地性質(zhì)和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經(jīng)濟(jì)，對土地價值來源缺乏基本認(rèn)識，會造成對現(xiàn)實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農(nóng)村和占95%的一般農(nóng)村，其土地利用情況差異極大，一般農(nóng)村的宅基地財產(chǎn)屬性較弱，學(xué)界所謂農(nóng)民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農(nóng)村的宅基地利用現(xiàn)實不相符合。

1.農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)功能

一般認(rèn)為，農(nóng)村宅基地具有生存保障性與物權(quán)性雙重性質(zhì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地逐漸具有物權(quán)屬性和資產(chǎn)屬性，只要放開農(nóng)村宅基地市場，就能實現(xiàn)其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)?990年代以來就有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不過流轉(zhuǎn)價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，他們以農(nóng)田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當(dāng)?shù)氐摹按畹刭u房”現(xiàn)象延續(xù)至今，目前房屋價格至多為5萬元。

房屋價格依附于農(nóng)地質(zhì)量且流轉(zhuǎn)價格低，與“宅基地里頭有資產(chǎn)”的論斷形成鮮明對比。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民看來，宅基地與農(nóng)地性質(zhì)相差不大，共同發(fā)揮著生產(chǎn)功能，其價格低與使用價值低有關(guān)系。若宅基地?zé)o助于小農(nóng)家計(如離農(nóng)田位置遠(yuǎn)，房屋周圍沒有自留地)，則房屋價格還要低廉不少。少數(shù)在城市落戶的農(nóng)戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數(shù)在城市打工的農(nóng)戶則要根據(jù)其在城市就業(yè)狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農(nóng)民收入提高、消費能力增強(qiáng)，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現(xiàn)象就此形成。

因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應(yīng)的退出激勵機(jī)制，少數(shù)進(jìn)城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農(nóng)戶。多數(shù)農(nóng)戶出于家計考慮，將老房屋復(fù)墾為耕地，在上面種菜種糧，農(nóng)村宅基地因此變?yōu)楦?。如果土地收益較多，有些農(nóng)戶甚至將禾場和園圃復(fù)墾，在上面種植經(jīng)濟(jì)作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農(nóng)村均發(fā)現(xiàn)類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農(nóng)戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農(nóng)業(yè)收益太少，農(nóng)戶復(fù)墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農(nóng)民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農(nóng)村建房地點的選擇還是要服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便。

學(xué)界主流觀點認(rèn)為，在較長時期內(nèi)，我國城市規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)張，各類建設(shè)用地將十分旺盛，在保障發(fā)展、保護(hù)耕地的壓力下，盤活農(nóng)村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。（11）對此，筆者認(rèn)為，該論點沒有認(rèn)識到當(dāng)前不少農(nóng)村出現(xiàn)耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)民種田動力不足，這種通過政策刺激來復(fù)墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復(fù)墾出的耕地質(zhì)量及維護(hù)效果也難以保證。實際上，保護(hù)耕地的目標(biāo)是保護(hù)生產(chǎn)糧食能力，糧食生產(chǎn)能力及生產(chǎn)潛力遠(yuǎn)比糧食生產(chǎn)量重要。（20）

2.農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性

相關(guān)研究認(rèn)為，農(nóng)村宅基地作為最重要的生產(chǎn)要素，只要進(jìn)行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產(chǎn)價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度具有重大戰(zhàn)略意義（13）。問題是賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，有時并不能實現(xiàn)土地變資源、資源變資產(chǎn)的效果。

湖北省荊門市農(nóng)村的“搭地賣房”現(xiàn)象在中西部農(nóng)村非常普遍，務(wù)實的農(nóng)戶廉價流轉(zhuǎn)宅基地，并非他們不懂土地的資產(chǎn)價值，而是宅基地比耕地的生產(chǎn)收益小。決定土地價格的是土地使用價值(如土地質(zhì)量好、區(qū)位條件好)及土地供求狀況，學(xué)界常講的農(nóng)地非農(nóng)使用的級差地租受土地供求關(guān)系影響，與城市化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值有很大關(guān)系（14）。農(nóng)村宅基地不是勞動產(chǎn)品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產(chǎn)價值的有無關(guān)系不大。（15）在土地資源有限及保護(hù)耕地的前提下，國家對土地用途進(jìn)行管理，嚴(yán)格控制進(jìn)入市場的土地數(shù)量，導(dǎo)致土地供給的稀缺并產(chǎn)生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴(kuò)張，只能占有特定位置的土地，城郊農(nóng)村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農(nóng)村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有關(guān)。為實現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的任務(wù)，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達(dá)用地計劃，帶來建設(shè)用地的指標(biāo)稀缺，造成指標(biāo)市場的供不應(yīng)求。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策并沒有實現(xiàn)將復(fù)墾出的農(nóng)村宅基地作為生產(chǎn)要素參與到與勞動力、資本結(jié)合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發(fā)展的用地指標(biāo)，一般農(nóng)村宅基地被復(fù)墾為耕地并產(chǎn)生指標(biāo)價值。指標(biāo)與實地的不同是指標(biāo)只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政府調(diào)控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標(biāo)市場將供大于求，指標(biāo)價格將會大跌，農(nóng)村宅基地的價值也就不會再顯化（16）。

當(dāng)前95%的農(nóng)村宅基地要素價值缺乏，資產(chǎn)屬性較弱，以促進(jìn)生產(chǎn)生活方便為其主要任務(wù)。主張放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或?qū)嵭姓赜袃斒褂玫挠^點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關(guān)注到宅基地對農(nóng)民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農(nóng)村，宅基地是農(nóng)民的生產(chǎn)生活場所，兼具家庭經(jīng)濟(jì)及生活方式雙重功能。農(nóng)村宅基地的利用問題，除了與宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形態(tài)有關(guān)外，還與基層治理狀況、小農(nóng)家計模式及農(nóng)民群體的分化有關(guān)。從筆者及所在團(tuán)隊的調(diào)查來看，農(nóng)村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的缺乏。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機(jī)耕道毀壞嚴(yán)重，農(nóng)技服務(wù)基本缺乏。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給及維護(hù)不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農(nóng)業(yè)低收益形成鮮明對比。一些農(nóng)戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業(yè)農(nóng)民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農(nóng)村建設(shè)，但不少村莊依然沒有公共文化設(shè)施，有些村莊連基礎(chǔ)的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、道路等公共品都供給不足，難以適應(yīng)農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。這些因素使得“外擴(kuò)內(nèi)空”或“人走屋空”的空心村出現(xiàn)成為必然。

第二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化及農(nóng)民階層的出現(xiàn)。大規(guī)模流動及就業(yè)方式的差異，帶來農(nóng)民群體的經(jīng)濟(jì)分化，有些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農(nóng)民分為脫離土地階層、舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、村莊貧弱階層。（17）不同農(nóng)民階層對老房子的功能訴求有所不同:脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地;舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多存在“季節(jié)性閑置”;小農(nóng)兼業(yè)階層、半工半農(nóng)階層因其經(jīng)濟(jì)收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執(zhí)行中并不一定一帆風(fēng)順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執(zhí)行過程中，有時會出現(xiàn)意外后果，從而造成農(nóng)戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農(nóng)村建設(shè)政策要求做好村莊規(guī)劃，實行集中居住，而有些村莊無建設(shè)用地可規(guī)劃，又不允許占耕地建房，由此造成農(nóng)民被迫到城鎮(zhèn)買房的情況。有些地方政府為活躍本地經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，要求村民到集鎮(zhèn)買房，或者在較遠(yuǎn)的小區(qū)居住，不批準(zhǔn)村民在村內(nèi)就近建房，由此造成小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及打工經(jīng)濟(jì)的帶動。不少地方的中心城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，中小企業(yè)到這些城鎮(zhèn)落戶，帶來人口的鎮(zhèn)域流動及相關(guān)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養(yǎng)老人的問題，由此出現(xiàn)“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)”的就業(yè)模式。子代為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地

2010年，國務(wù)院發(fā)展研究中心對6232個農(nóng)民工的宅基地退出意愿進(jìn)行調(diào)查，在回答“如果您進(jìn)城定居，希望如何處置老家宅基地或房產(chǎn)”的問題上，選擇希望能“保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)，將來備用”（18）的農(nóng)民工有3550人，占抽樣總數(shù)的2/3。而筆者于2012年在重慶市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農(nóng)民工順利進(jìn)城，曾推行過多種優(yōu)惠政策，包括宅基地?fù)Q社保，獲得宅基地復(fù)墾收益等，其實踐結(jié)果卻是轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民工只有100萬，且這100萬農(nóng)民工中多數(shù)不愿意有償退出宅基地。

學(xué)界主流觀點認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農(nóng)民宅基地退出的關(guān)鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農(nóng)民宅基地利用問題的出現(xiàn)是多種因素交互影響的結(jié)果，小農(nóng)家計模式是影響宅基地利用形態(tài)的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現(xiàn)實問題。

當(dāng)前廣大中西部地區(qū)的宅基地利用出現(xiàn)兩大特點:一是建房愿望強(qiáng)烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強(qiáng)，農(nóng)民的物質(zhì)文化需求迅速提升，對房屋的生產(chǎn)生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強(qiáng)烈。二是建房行動謹(jǐn)慎。建房問題是農(nóng)民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數(shù)農(nóng)民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續(xù)利用，需要在建房地點及房屋結(jié)構(gòu)上認(rèn)真思考、謹(jǐn)慎行動。農(nóng)民為建房憂慮、猶豫是農(nóng)村社會的常態(tài)。整體上看，農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，既出于其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及公共服務(wù)的心理預(yù)期，也出于對國家政策變動及地方政府發(fā)展思路的總體預(yù)測。如何通過強(qiáng)有力的國家規(guī)劃及基層政府的有效行政，使農(nóng)民有序退出宅基地，并在居民點建設(shè)上兼顧群眾需求與長遠(yuǎn)發(fā)展，不僅關(guān)系到建設(shè)資金的節(jié)約和有效利用，而且關(guān)系到農(nóng)民安居樂業(yè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。

科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，相關(guān)部門應(yīng)堅持以人為本、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜的原則，尤其應(yīng)注意考察當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)模式及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會、文化情況，統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)，有序推進(jìn)。出于對國家宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民流動機(jī)制以及鄉(xiāng)村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強(qiáng)村莊規(guī)劃及土地管理，可實現(xiàn)宅基地有序退出及新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。

第一，在新村居民點建設(shè)上，加強(qiáng)村莊規(guī)劃。主要從以下原則考慮:一是有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家計來源的重要部分，不可或缺。農(nóng)民易地建房，應(yīng)考慮生產(chǎn)方便，除此之外，還應(yīng)考慮農(nóng)民對購物、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的需求。在新村居民點建設(shè)上，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強(qiáng)公共品供給，通過推進(jìn)公共設(shè)施和公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民退出老宅基地創(chuàng)造條件。二是有利于農(nóng)民社會交往及農(nóng)村精神文化建設(shè)。新村居民點建設(shè)既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會關(guān)系的重構(gòu)。制定住宅規(guī)劃，需要精心考慮農(nóng)民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強(qiáng)新村居民點的凝聚力，引導(dǎo)農(nóng)民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設(shè)應(yīng)兼顧現(xiàn)實與長遠(yuǎn)。農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，主要是擔(dān)心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設(shè)上，要考慮現(xiàn)實因素，同時考慮村民的長遠(yuǎn)憂慮，將農(nóng)民訴求作為新村建設(shè)的重點，消除農(nóng)民的后顧之憂。

第二，加強(qiáng)土地管理，保證農(nóng)民有序退出宅基地，減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題，達(dá)到節(jié)約利用土地的目的。加強(qiáng)土地管理，實現(xiàn)土地管理方式創(chuàng)新，可從以下幾點著眼:一是增強(qiáng)農(nóng)民集約節(jié)約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規(guī)教育，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。二是加強(qiáng)對農(nóng)民“建新拆舊”的管理。嚴(yán)格審批，完善監(jiān)察，嚴(yán)厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴(kuò)大宅基地面積的，要進(jìn)行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農(nóng)戶，要求其必須退出老宅基地并備案調(diào)查，加強(qiáng)巡查和督察力度?！耙粦舳嗾?、“空心村”問題的形成原因復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)地方實際，做好調(diào)查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所建設(shè)，在人員編制、辦公經(jīng)費、政策傾斜等方面給予支持，增強(qiáng)其管理農(nóng)村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態(tài)巡查制度，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)審批、侵害百姓權(quán)益的行為，監(jiān)察部門要追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

總之，完善土地利用規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)堅持農(nóng)民本位、循序漸進(jìn)的原則，鼓勵農(nóng)民向新村居民點集中，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現(xiàn)實脫節(jié)的政策，提高相關(guān)管理主體的執(zhí)行能力，建立對違規(guī)管理的問責(zé)機(jī)制，建立常態(tài)化土地巡查制度，實現(xiàn)國家、村社、小農(nóng)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、余論

學(xué)界對農(nóng)村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設(shè)用地指標(biāo)緊張、耕地占用受限帶來的城市發(fā)展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理用地需求的背景下，中央政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，采取偏緊的建設(shè)用地供給策略，造成實地與指標(biāo)的供不應(yīng)求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有強(qiáng)烈的突破中央宏觀調(diào)控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設(shè)用地指標(biāo)的希望。由此，地方政府集中復(fù)墾部分農(nóng)村宅基地以增加建設(shè)用地指標(biāo)，支援城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得復(fù)墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學(xué)者認(rèn)為一般農(nóng)村宅基地具有資產(chǎn)屬性，并演繹出不少空間形態(tài)上的宅基地利用問題，這使得農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、功能實質(zhì)、問題根源被忽略。以有償退出及使用權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關(guān)注以及對政策實踐機(jī)制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農(nóng)民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農(nóng)民的利益。

宅基地退出機(jī)制的建立，不僅要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略，還應(yīng)呼應(yīng)農(nóng)民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主，注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便，重視農(nóng)村精神文化建設(shè)，兼顧現(xiàn)實與長遠(yuǎn)的宅基地退出和新村建設(shè)方案，不需要太多資源投入，即可實現(xiàn)農(nóng)民生活條件改善、村莊居住環(huán)境改觀、國家資金用到實處的目標(biāo)。（19）這種一舉三得的宅基地退出和新村建設(shè)方案，值得我們深入調(diào)研，總結(jié)論證。

注釋

① （18）張云華等:《完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第1、9頁。②韓俊:《中國農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠(yuǎn)東出版社，2009年，第83頁。③馬克偉:《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。④南路明、肖志岳:《中華人民共和國地產(chǎn)法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。⑤王旭東:《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，中國建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁。⑥賀雪峰:《鄉(xiāng)村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。⑦盧艷霞等:《浙江農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考》，《中國土地科學(xué)》2011年第1期。⑧［美］科斯:《社會成本問題》，《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。⑨參見劉俊:《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第322—325頁;歐陽安蛟等:《農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討》，《中國土地科學(xué)》2009年第10期;劉彥隨、龍花樓等:《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社，2011年，第10頁。⑩參見韓康:《啟動中國農(nóng)村宅基地的市場化改革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第4期;周其仁:《增加中國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入》，《農(nóng)村金融研究》2009年第11期;劉俊:《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁。 （11）參見劉彥隨、龍花樓等:《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社，2011年，第13頁;喻文莉:《轉(zhuǎn)型期宅基地使用權(quán)制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁;范喬希:《“保紅線、保發(fā)展”的轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌思路分析》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第22期。 （20）賀雪峰:《土地問題的事實與認(rèn)識》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2012年第 2期。 （13）參見周其仁:《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2010年第2期;韓康:《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期;嚴(yán)金明、王晨:《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理制度改革創(chuàng)新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學(xué)》2011年第7期。 （14）周誠:《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，商務(wù)印書館，2003年，第316—324頁。 （15）商品價值與商品的自然屬性和功能有關(guān)，單純的流通不產(chǎn)生價值。詳見孟勤國:《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評論》2005年第4期。 （16）賀雪峰:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調(diào)查為基礎(chǔ)》，《學(xué)習(xí)與實踐》2013年第 2期。 （17）劉銳:《土地流轉(zhuǎn)、階層分化與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第2期。 （19）劉銳:《空心村問題再認(rèn)識——農(nóng)民主位的視角》，《社會科學(xué)研究》2013年第3期。