浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院 楊璟怡

基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)(主要是指設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅務(wù)分局或稅務(wù)所)是我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分。作為最基層的稅收征管單位，基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)是稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間聯(lián)系的主要媒介，是開展稅款征收、執(zhí)行稅收檢查的主要履職載體，是宣傳稅收政策、施行稅收法令的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，隨著政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和職能的轉(zhuǎn)變，基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)的改革也在不斷推進(jìn)，然而效果并不理想。因此，如何以科學(xué)系統(tǒng)的理論指導(dǎo)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，進(jìn)而推進(jìn)改革的深入開展，成為亟待解決的問(wèn)題。

1 我國(guó)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以后，省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)國(guó)家稅務(wù)部門和地方稅務(wù)部門，基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了一個(gè)快速膨脹的過(guò)程。由此而帶來(lái)的機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜、效率低下、成本過(guò)高等問(wèn)題，引起了中央的高度重視。2001年，國(guó)家稅務(wù)總局提出了以逐步撤并基層稅務(wù)分局(稅務(wù)所)為主要方式的改革方針，并采取了一系列措施推動(dòng)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革。然而，效果并不理想，一方面，是撤并過(guò)程中存在著阻礙因素；另一方面，是撤并之后并沒(méi)有達(dá)到改革預(yù)期。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 組織成員心理失衡成為阻撓力量

改革是對(duì)利益的再分配，必然要觸及到原有的利益格局。在機(jī)構(gòu)撤并的過(guò)程中，由于機(jī)構(gòu)的減少，原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)可能失去領(lǐng)導(dǎo)崗位，這就意味著他們之前所擁有的權(quán)力、利益將失去或減少。這種強(qiáng)烈的失落感會(huì)促使他們激烈地抵抗改革。對(duì)于普通的工作人員而言，機(jī)構(gòu)的撤并意味著他們要離開目前的工作崗位，脫離原先建立的人際資源網(wǎng)絡(luò)，重新適應(yīng)新的工作崗位和構(gòu)建新的人脈網(wǎng)絡(luò)。這種對(duì)工作環(huán)境和工作節(jié)奏的調(diào)整，都需要付出時(shí)間、金錢和精力。在固有觀念和定勢(shì)心理作用之下，龐大的普通員工也會(huì)成為阻撓機(jī)構(gòu)撤并的力量。

1.2 人員無(wú)法安排到位導(dǎo)致成本攀升

撤并基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)的主要目的是精簡(jiǎn)臃腫的機(jī)構(gòu)和冗雜的人員，推動(dòng)效率型和服務(wù)型政府建設(shè)。然而在具體的改革過(guò)程中，人員精簡(jiǎn)、效率提升并沒(méi)有伴隨機(jī)構(gòu)撤并而出現(xiàn)。有些地方，一開始機(jī)構(gòu)雖然撤并，但數(shù)年之后又重新恢復(fù)了原先撤并的基層稅務(wù)所和稅務(wù)分局；有些地方，雖然機(jī)構(gòu)有所撤并，但人員總量并沒(méi)有減少。究其原因，是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)撤并以后人員不好安排，許多基層工作人員對(duì)上級(jí)部門怨氣很大。為減少撤并阻力，富余人員或者被安置到保留下來(lái)的稅務(wù)所，或者進(jìn)入到縣局機(jī)關(guān)，導(dǎo)致這些部門人員激增、機(jī)構(gòu)臃腫，反而進(jìn)一步提升了行政成本。

1.3 機(jī)構(gòu)撤并變化頻繁衍生新型問(wèn)題

首先，是工作與改革錯(cuò)位的問(wèn)題。每一輪新的機(jī)構(gòu)改革，都意味著原先較為成熟的管理模式被推倒重建。置身其中的工作人員需要經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間的磨合才能適應(yīng)一個(gè)全新工作環(huán)境的氛圍節(jié)奏、工作流程、人際關(guān)系。因此，基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)撤并了又恢復(fù)、恢復(fù)了又撤并容易造成工作人員思維紊亂，不利于基層稅務(wù)機(jī)關(guān)工作持續(xù)發(fā)展和鞏固提高。

其次，是行政成本增加的問(wèn)題。一方面，某些基層稅務(wù)分局被撤并后，原先辦公大樓、辦公設(shè)備等被廢棄，造成資源極大浪費(fèi)；另一方面，保留下來(lái)的基層稅務(wù)分局因分流了大部分富余人員，導(dǎo)致原先辦公場(chǎng)所擁擠、辦公設(shè)備緊缺，只能通過(guò)租賃或擴(kuò)建辦公場(chǎng)所來(lái)解決，又極大地增加了行政開支。

最后，是服務(wù)缺失、管理缺位的問(wèn)題?；鶎佣悇?wù)機(jī)構(gòu)撤并之后，在空間上遠(yuǎn)離納稅人，必然造成某些納稅服務(wù)的缺失，對(duì)稅源的精細(xì)化管理也無(wú)從談起。

2 新公共管理理論對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的啟示

我國(guó)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中的種種問(wèn)題，已經(jīng)引起專家、學(xué)者的高度重視，并針對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了一系列的深入探索?？傮w而言，考慮稅收成本、注重稅收效益、精簡(jiǎn)稅收機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)稅收機(jī)構(gòu)改革的基本方向。然而，由于缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論作為支撐，稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革仍處于探索起步階段，各地的基層稅務(wù)改革也是碎片化的，并未形成整體性、成熟的稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革體制機(jī)制。筆者長(zhǎng)期接觸新公共管理理論，研究過(guò)國(guó)外稅務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)用新公共管理理論推動(dòng)改革的成功案例，在此擬從新公共管理理論視角探析我國(guó)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題，希望能對(duì)當(dāng)前稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革有所裨益。

新公共管理理論是20世紀(jì)80年代以來(lái)盛行于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論作為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、人力資源開發(fā)等措施，來(lái)提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。新公共管理理論主要有以下幾方面基本內(nèi)容。

2.1 以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價(jià)值理念

政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府的公共行政不再是“管制行政”而是“服務(wù)行政”。公民是享受公共服務(wù)的“顧客”，政府行政權(quán)力和行政行為服務(wù)于“顧客”滿意度這一中心。

2.2 變革治理之道，政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”

政府在公共行政中應(yīng)該是制定政策而非執(zhí)行政策，即政府的角色應(yīng)該是“掌舵”而非“劃槳”。要管好政府的邊界，通過(guò)重新塑造市場(chǎng)，以市場(chǎng)和社會(huì)的力量來(lái)推動(dòng)“劃槳”。

2.3 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升政府服務(wù)水平

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)，政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓公共部門與私營(yíng)部門之間展開競(jìng)爭(zhēng)，以競(jìng)爭(zhēng)求生存、以競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量、以競(jìng)爭(zhēng)求效率，提升政府服務(wù)供給的整體水平。

2.4 實(shí)施目標(biāo)控制，追求政府效能提升

新公共管理理論認(rèn)為，政府要采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、重視人力資源管理、加強(qiáng)全面質(zhì)量管理等措施，以結(jié)果為導(dǎo)向推動(dòng)政府效率提升。

2.5 改革公務(wù)員制度，創(chuàng)建有事業(yè)心的政府

新公共管理理論主張，要通過(guò)推行臨時(shí)雇傭制度、合同選聘用人制度等，打破傳統(tǒng)的文官法“常任文官無(wú)大錯(cuò)不得辭退免職”之規(guī)定，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)官僚體制下機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜的慵懶局面，創(chuàng)建有事業(yè)心的政府。

作為一套全新的行政管理理論和管理模式，新公共管理理論適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，對(duì)西方國(guó)家的政府職能改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行廣泛而深刻的政府機(jī)構(gòu)改革，作為政府機(jī)構(gòu)重要組成部分的稅務(wù)部門，想要突破當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革的困境，提升服務(wù)納稅人的質(zhì)量，加強(qiáng)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)的效率，很有必要吸收和借鑒新公共管理理論的理論和實(shí)踐成果。只有在成熟而系統(tǒng)的科學(xué)理論指引之下，我國(guó)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革才能準(zhǔn)確把握方向，循序推向深入，不斷取得成功。

3 科學(xué)應(yīng)用新公共管理理論探索和完善我國(guó)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革

3.1 合理布局稅務(wù)機(jī)構(gòu)，降低征稅納稅成本

新公共管理理論認(rèn)為，政府部門應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，特別是成本—效率分析、全面質(zhì)量管理等舉措，來(lái)提升政府效能。因此，稅務(wù)部門在撤并基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)要以成本—效率分析為基點(diǎn)，通過(guò)合理布局來(lái)達(dá)到成本降低、效率提升的目的。一方面，要考慮降低稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅成本。稅務(wù)機(jī)構(gòu)撤并不能一哄而上，必須要對(duì)保留下來(lái)的新稅務(wù)所進(jìn)行科學(xué)合理的布局和規(guī)劃?；鶎釉鹊臋C(jī)構(gòu)撤并后，新的稅務(wù)所管轄范圍擴(kuò)大，不可避免地要增加新的行政開支，因此，一定要在保證機(jī)構(gòu)撤并后的征稅成本低于原征稅成本的情況下才能考慮機(jī)構(gòu)撤并。另一方面，考慮降低納稅人納稅成本?；鶎佣悇?wù)機(jī)構(gòu)的撤并，意味著在空間上拉長(zhǎng)了納稅者與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的距離，納稅者為此要付出更多的時(shí)間、金錢和精力，納稅成本大大增加。因此，從納稅人角度出發(fā)，在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中也要考慮找尋一個(gè)納稅總成本最低的地點(diǎn)去設(shè)置基層稅務(wù)所。

3.2 發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高稅務(wù)管理水平

新公共管理理論倡導(dǎo)在政府機(jī)關(guān)中建立扁平化的組織機(jī)構(gòu)，即通過(guò)減少行政管理層次，裁撤冗雜富余人員，來(lái)建立一套管理層次少、管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)和管理體系。這與我國(guó)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是一致的?；鶎佣悇?wù)機(jī)構(gòu)撤并，從本質(zhì)上來(lái)講，是對(duì)稅款征收的集中化管理。由于信息技術(shù)的成熟，原先由機(jī)構(gòu)撤并、人員減少所帶來(lái)的監(jiān)管和服務(wù)真空，現(xiàn)在都可以通過(guò)稅收機(jī)構(gòu)的信息化和技術(shù)化加以彌補(bǔ)。通過(guò)建立稅務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，稅務(wù)工作人員可以足不出戶就實(shí)現(xiàn)對(duì)稅源的遠(yuǎn)程管理，納稅人也可以從網(wǎng)絡(luò)上方便快捷地獲取稅務(wù)服務(wù)，極大地提升了稅務(wù)管理水平。目前，我國(guó)正在實(shí)施的“中國(guó)稅收管理信息系統(tǒng)”，很大程度上就是希望通過(guò)稅收信息化的建設(shè)，來(lái)達(dá)到理想的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的模式。因此，對(duì)于基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)而言，推進(jìn)信息化和技術(shù)化建設(shè)，既是對(duì)機(jī)構(gòu)撤并的有效補(bǔ)充，又能進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，真正實(shí)現(xiàn)扁平化組織的建設(shè)目標(biāo)。

3.3 綜合統(tǒng)籌改革進(jìn)程，循序推進(jìn)機(jī)構(gòu)撤并

國(guó)家行政體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，作為國(guó)家機(jī)器中一個(gè)重要的零部件，稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革必須“既要埋頭拉車，又要抬頭看路”，要與國(guó)家的整體行政體制改革相配套。這就涉及到對(duì)新公共管理理論科學(xué)運(yùn)用的問(wèn)題，即既要吸收其合理成分，又不能全部照搬，必須結(jié)合中國(guó)國(guó)情實(shí)際，適當(dāng)加以運(yùn)用。在體制設(shè)置上，國(guó)家在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之后，基本上形成了“省—市—縣—鎮(zhèn)”司機(jī)管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能更趨穩(wěn)定和健全，因此，在體制上就要將稅務(wù)人事、經(jīng)費(fèi)、稅收?qǐng)?zhí)法“垂直管理”與對(duì)管理和服務(wù)稅源的“屬地管轄”相結(jié)合，充分發(fā)揮“條塊結(jié)合”的優(yōu)勢(shì)。在改革進(jìn)程中，由于目前國(guó)家的稅收征管體制正在從“申報(bào)、代理、稽查”三位一體向“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征管，重點(diǎn)稽查”的新模式轉(zhuǎn)變，因此，在機(jī)構(gòu)撤并上宜采取因地制宜、分步實(shí)施的漸進(jìn)性改革，在統(tǒng)籌國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)撤并步伐的實(shí)踐中亦要如此，才能取得稅收機(jī)構(gòu)改革的最終成功。

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