沙吉會，張道航

(中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013)

城鎮(zhèn)化作為實(shí)現(xiàn)中國夢的一項(xiàng)歷史任務(wù)，在許多場合甚至被賦予了重要的政策意義。然而，究竟什么是城鎮(zhèn)化?人們的理解卻不盡相同。有人將城鎮(zhèn)化理解為城鎮(zhèn)數(shù)量的增加及其規(guī)模的擴(kuò)張，即空間城鎮(zhèn)化;有人將城鎮(zhèn)化理解成農(nóng)民進(jìn)城，即人口空間轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化;還有人將城鎮(zhèn)化理解為空間載體和社會人口的雙重城鎮(zhèn)化，即空間與人口疊加的城鎮(zhèn)化，等等。

一、城鎮(zhèn)化并非空間概念而是人文范疇

誠然，城鎮(zhèn)化可以有不同的實(shí)現(xiàn)路徑和表現(xiàn)出不同的特色，而且作為一個(gè)科學(xué)范疇，也可以分別從人口學(xué)、地理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科角度對其做出不同的定義和闡釋。但是，城鎮(zhèn)化究其實(shí)質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)是社會人文范疇而不應(yīng)將其定義為空間概念。如果將城鎮(zhèn)化定義為空間概念，那“化”的最終結(jié)果將是所有地域空間都成了城鎮(zhèn)，沒了農(nóng)村也沒了農(nóng)業(yè)，這顯然不靠譜。至于有的地方從空間概念出發(fā)提出“全域城鎮(zhèn)化”，那就更不靠譜了，陸域可以城鎮(zhèn)化，全域之中的海域和空域又如何城鎮(zhèn)化?

之所以將城鎮(zhèn)化歸結(jié)為社會人文范疇，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)化是人類歷史發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的社會變遷和人文現(xiàn)象。城鎮(zhèn)或城市已有數(shù)千年歷史，其間無論是歐洲漫長的中世紀(jì)還是中國幾千年的封建社會，都曾有過許多城鎮(zhèn)和城市存在，但卻都未能出現(xiàn)世界近現(xiàn)代史上才發(fā)生的城鎮(zhèn)化或城市化現(xiàn)象。究其原因，城鎮(zhèn)化或城市化不僅是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，而且這個(gè)階段的到來又是與工業(yè)化聯(lián)系在一起的。工業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大不同，就是要求包括勞動力在內(nèi)的生產(chǎn)要素的集聚，這在歷史上和邏輯上都是我們今天所討論的城鎮(zhèn)化或城市化問題的起點(diǎn)。在這個(gè)過程中，城鎮(zhèn)或城市成為勞動力及其家庭人口集聚的空間載體，但由此所帶來的絕不僅僅是人口在空間上的位移那么簡單。重要的是它改變了人類的生活方式和生產(chǎn)方式，使人類文明從以往的農(nóng)業(yè)文明進(jìn)入到工業(yè)文明，是一次重大的社會人文演進(jìn)，并由此開啟了人類的現(xiàn)代化，如馬克思所言“現(xiàn)代化的歷史就是鄉(xiāng)村城市化”①。

從世界范圍觀察，城鎮(zhèn)化或城市化是任何國家進(jìn)入現(xiàn)代化都繞不過去的必經(jīng)環(huán)節(jié)，迄今為止還沒有哪個(gè)城鎮(zhèn)化或城市化水平很低的國家實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，目前發(fā)達(dá)國家的城市化水平都在70%以上。2012年我國城鎮(zhèn)化率為52.57%，但這其中包括了2.6億進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，按戶籍計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有35.29%，遠(yuǎn)低于52%的世界平均水平。如果城鎮(zhèn)化以及與之緊密聯(lián)系的工業(yè)化達(dá)不到一定水平，僅僅依靠農(nóng)業(yè)就不會有人民的富裕和國家的富強(qiáng)，也就不可能進(jìn)入現(xiàn)代化國家行列。正是基于這樣一種戰(zhàn)略考量，2013年全國兩會的政府工作報(bào)告再次明確:“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)”②。這表明，城鎮(zhèn)化作為我國一定歷史時(shí)期內(nèi)必須走完的過程，具有明確的時(shí)間指向性，僅僅將城鎮(zhèn)化視為空間概念在邏輯上顯然是不周延的。只有將城鎮(zhèn)化作為社會人文范疇來考察，才能做到邏輯上的縝密和與歷史的契合，也才能從更為廣闊的時(shí)空背景去把握城鎮(zhèn)化的深層內(nèi)涵。

馬克思是研究城鎮(zhèn)化或城市化問題的思想先驅(qū)之一。早在19世紀(jì)，他在《德意志意識形態(tài)》中就曾較為系統(tǒng)地分析了城市產(chǎn)生的歷史過程，在《共產(chǎn)黨宣言》中又肯定城市化是資產(chǎn)階級的偉大歷史貢獻(xiàn)之一，在《資本論》及經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿中不僅研究了有關(guān)城市化的一些具體問題還明確提出了城市化的概念。雖然馬克思并未專門創(chuàng)建關(guān)于城市化的理論體系，而是從社會結(jié)構(gòu)變革的視角側(cè)重研究了城市化與工業(yè)化之間的互動關(guān)系，但他始終把將城市化視為社會人文范疇，把城市的產(chǎn)生以及城市化與國家、民族的產(chǎn)生和人類文明看做是統(tǒng)一的過程。

如何認(rèn)識自然現(xiàn)象和把握客觀世界，列寧在《哲學(xué)筆記》中就曾為我們指出過明確的方向和探尋的路徑，他說范疇是“幫助我們認(rèn)識和掌握自然現(xiàn)象之網(wǎng)的網(wǎng)上紐結(jié)”③。我們只有從社會人文視角準(zhǔn)確地把握城鎮(zhèn)化這一基本范疇，才能廓清城鎮(zhèn)化的本質(zhì)、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑，并指導(dǎo)我們在城鎮(zhèn)化的實(shí)踐中不至于陷入自然現(xiàn)象的迷網(wǎng)。

二、城鎮(zhèn)化必須走出一味尋求空間拓展的誤區(qū)

既然城鎮(zhèn)化并非空間概念而是人文范疇，那么，在城鎮(zhèn)化過程中就必須重視人、關(guān)心人、愛護(hù)人、尊重人，突出城鎮(zhèn)化是為了人的核心思想，體現(xiàn)城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，而不可一味追求城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)張。

然而在現(xiàn)實(shí)中，許多地方卻把城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模擴(kuò)張放在了城鎮(zhèn)化的首位，特別是假以開發(fā)區(qū)的名義大搞造城運(yùn)動，嚴(yán)重背離了城鎮(zhèn)化是為了人的核心思想。一片片待開發(fā)的區(qū)域成為當(dāng)時(shí)散布在全國各地的一座座所謂新城鎮(zhèn)，但其中許多卻有名無實(shí)。說它有名無實(shí)，是因?yàn)檫@些開發(fā)區(qū)由于開發(fā)項(xiàng)目長期得不到落實(shí)，壓根沒有什么產(chǎn)業(yè)支撐也就解決不了就業(yè)，沒有就業(yè)也就很少有人居住甚至無人居住，以至于成為“鬼城”、“鬼鎮(zhèn)”。2004年國家清理整頓開發(fā)區(qū)時(shí)，全國竟有6000多個(gè)開發(fā)區(qū)，迫使中央不得不連續(xù)出臺了9個(gè)嚴(yán)格土地管理的文件，從開發(fā)用地審批這個(gè)源頭來遏制無節(jié)制的造城運(yùn)動。由于中央決心的堅(jiān)定和措施的嚴(yán)厲，一輪以開發(fā)區(qū)的蔓延和擴(kuò)張為路徑的造城運(yùn)動最終還是得到了一定的抑制。

但是在空間拓展上大做文章的城鎮(zhèn)化，卻并未因中央對開發(fā)區(qū)的清理整頓從此絕跡，不僅被冠之以開發(fā)區(qū)名義的水泥空城建設(shè)依舊可見，通過房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行攤大餅式的城鎮(zhèn)擴(kuò)張也幾乎蔓延全國。由此所帶來的首先是城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民失去了土地，在這些年的城鎮(zhèn)化過程中，政府通過征地從農(nóng)民那兒賺取的收益保守估計(jì)也有30萬億元人民幣。然而，那些失去了土地的農(nóng)民卻又享受不到和市民一樣的待遇，有的城市竟要求農(nóng)民用土地來換取社保。農(nóng)村土地是農(nóng)民的集體財(cái)產(chǎn)，而社會保障則是政府應(yīng)向每個(gè)公民提供的基本公共服務(wù)，沒有哪個(gè)國家的政府可以讓一部分公民必須交出他們的財(cái)產(chǎn)才能給他們提供公共服務(wù)的，這對農(nóng)民顯然不公平。而且這種房地產(chǎn)化的城鎮(zhèn)化還不斷地推高了房價(jià)，自2003年國務(wù)院18號文件將房地產(chǎn)業(yè)確立為“國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”④以來，城市房價(jià)就從沒停止過上漲。而高房價(jià)又成為城鎮(zhèn)化道路上一只兇猛的攔路虎，它不但使得進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民只能居住在面積狹小、條件惡劣的單身宿舍、工棚、合租房，更讓他們難以買得起房子和最終在城鎮(zhèn)定居下來進(jìn)而實(shí)現(xiàn)他們的城市夢。

一味尋求空間拓展的城鎮(zhèn)化，帶來的不僅是群眾利益受到傷害，同時(shí)還有資源難以為繼、環(huán)境難以承受，甚至城鎮(zhèn)自身發(fā)展也會日益顯現(xiàn)疲憊態(tài)勢。那究竟是什么力量在左右著中國的城鎮(zhèn)化一路跑偏呢?這種力量主要來自于各級地方政府，因?yàn)榈胤秸獙Ξ?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要考核指標(biāo)又是GDP的增長，加之地方官員的行為多趨向于追逐任期內(nèi)的政績，很少考慮當(dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)發(fā)展。于是，在短期內(nèi)可以拉動GDP并帶來政績的空間拓展的城鎮(zhèn)化，自然成為施政首選，而且許多地方的所謂經(jīng)驗(yàn)也誘使他們做出這樣的選擇。例如以“鬼城”聞名的鄂爾多斯，人均GDP竟然位居全國各城市之首。不僅如此，這種城鎮(zhèn)化還給地方政府帶來豐厚的財(cái)政收入，2011年全國土地出讓金高達(dá)3.15萬億元，2012年下降了18.6%也有2.7萬億元，連同房地產(chǎn)開發(fā)中的其它稅費(fèi)，地方政府可謂是賺得盆滿缽滿。這樣的城鎮(zhèn)化在其他國家實(shí)屬罕見，而在我國所以能被廣泛地克隆復(fù)制，關(guān)鍵在于我國的市場經(jīng)濟(jì)尚不完善，地方政府又在相當(dāng)程度上主導(dǎo)了土地和資金這兩種最重要生產(chǎn)要素的配置，再通過不遺余力地招商引資和各種政策優(yōu)惠，于是一輪又一輪以空間拓展為特征的城鎮(zhèn)化也就不斷地翻新著花樣盛行開來。

要改變這種局面必須加快行政管理體制的改革，通過行政管理體制改革不僅要規(guī)范政府權(quán)力和政府行為，而且要建立科學(xué)的政府績效考評體系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)體系。例如，可以設(shè)立單位面積產(chǎn)出率、經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)強(qiáng)度、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量等考核評價(jià)指標(biāo)，使地方政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上多下功夫，而不是在低水平的空間拓展和重復(fù)建設(shè)上大做文章。同時(shí)還應(yīng)通過房產(chǎn)稅改革，促使地方政府在轄區(qū)內(nèi)把形成與培養(yǎng)稅源的重點(diǎn)落在土地和不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，使得大宗、穩(wěn)定、支柱性的稅收主要來自土地和不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，而不是像現(xiàn)在這樣來自房屋建造和交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)以及一次性的土地出讓金。

三、新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是回歸人文的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化原本就是人文范疇，世界其他國家的城鎮(zhèn)化或城市化都是以農(nóng)民進(jìn)城為主線演繹出的一段人文發(fā)展史。就這個(gè)意義上講，無論城鎮(zhèn)化也好還是城市化也罷，應(yīng)該是沒有新舊之分。但由于我國特殊的體制環(huán)境，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了一段不同于其他國家的跑偏現(xiàn)象。黨的十八大后提出走“新型城鎮(zhèn)化”道路，就是要將城鎮(zhèn)化從一味尋求空間拓展的誤區(qū)拉回到以人為核心的軌道上來。而這種以人文關(guān)懷和人文進(jìn)步為指向的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵又在于農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，以及農(nóng)村居民生產(chǎn)方式和生活方式的城鎮(zhèn)化。

同世界許多國家一樣，我國30多年改革開放的歷史同時(shí)也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城拼搏的歷史，這一歷史直接推動了中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而，那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民雖然工作和生活在城市，他們所從事的往往都是城市中最臟最累的工作，但卻不能享有和城鎮(zhèn)居民一樣的福利待遇，不能過上和城里人一樣好的生活，城市夢依舊是他們難圓的夢。這種在原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的城鎮(zhèn)內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的一道新屏障。改革開放30多年留下的缺憾，其實(shí)不僅是我們尚未實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化這兩項(xiàng)任務(wù)，更有產(chǎn)業(yè)工人的斷層。仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)戶籍人口已經(jīng)很少還有在企業(yè)生產(chǎn)一線崗位上從事勞動的，這些崗位基本被農(nóng)民工替代。而那些流動于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工，無論與傳統(tǒng)意義上還是現(xiàn)代意義上的產(chǎn)業(yè)工人相比，都還有一定距離。特別是國際金融危機(jī)中大批農(nóng)民工的返鄉(xiāng)更讓我們看到，如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依舊停留在“候鳥型”的城鄉(xiāng)流動生產(chǎn)與生活方式上，中國的工業(yè)化就難有一支穩(wěn)定和高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，這樣的工業(yè)化不僅質(zhì)量不會高而且也走不遠(yuǎn)。這一缺憾同時(shí)還使得我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不同步的特點(diǎn)，與國際上結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的標(biāo)準(zhǔn)模式明顯不同，并形成了影響中國社會公平和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的深層障礙。現(xiàn)在加快城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐，實(shí)際上已經(jīng)帶有補(bǔ)課性質(zhì)，但也只有盡快補(bǔ)上這一課，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社保等方面的市民化，城鎮(zhèn)化才能回歸人文并步入其真正意義的軌道上來。

回歸人文的城鎮(zhèn)化決不僅限于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，還必須打破固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民也能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。今年全國兩會上，李克強(qiáng)總理用農(nóng)民自己的語言簡潔地概況了他們對城鎮(zhèn)化的愿望:“希望過上和城里人一樣好的日子”⑤。要將農(nóng)民的這一愿望變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，那就必須按照黨的十八大的要求，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化，在推動信息化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，縮小城鄉(xiāng)收入差距。二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活方式的市民化，使農(nóng)民同城市居民一樣擁有整潔美觀的房舍和人居環(huán)境，享受和城市一樣的物質(zhì)生活、文化生活以及社區(qū)服務(wù)。三是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，扭轉(zhuǎn)社會資源在城鄉(xiāng)成員之間分配差距拉大的趨勢，建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系。四是實(shí)現(xiàn)工農(nóng)和城鄉(xiāng)之間的互惠化，不僅要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、互惠互利，防止在城鎮(zhèn)化過程中損害農(nóng)民利益，還要建立起以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

以消除二元結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化，旨在追求社會的公平與和諧。然而，一味尋求空間拓展、GDP增長、財(cái)政收入增加的城鎮(zhèn)化，反而會帶來對農(nóng)民的掠奪和傷害，使社會不公進(jìn)一步加劇，讓城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的矛盾更加凸顯。因此，城鎮(zhèn)化只有回歸人文才能促進(jìn)社會的公平與和諧，并為廣大農(nóng)民帶來福祉，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民夢寐以求的城市夢。一旦農(nóng)民的城市夢實(shí)現(xiàn)了，中華民族偉大復(fù)興的中國夢也定會夢想成真。

注釋:

①馬克思.政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判(1857－1858年草稿)，馬恩全集第46卷[M].北京:人民出版社，1979.480.

②溫家寶.政府工作報(bào)告－－2013年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上[N].人民日報(bào)，2013－03－19(1－2).

③列寧.哲學(xué)筆記，列寧全集第38卷[M].北京:人民出版社，1960.90.

④法律出版社法規(guī)中心.新編房地產(chǎn)法小全書，國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知(國發(fā)[2003]18號)[M].北京:法律出版社，2008.721.

⑤李克強(qiáng)總理等會見采訪兩會的中外記者并回答提問[N].人民日報(bào)，2013－03－18(2).