龐 超

(南京審計(jì)學(xué)院思政部，江蘇 南京 211815)

社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在農(nóng)民利益表達(dá)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)邏輯中，政府肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任，理應(yīng)扮演起主導(dǎo)性的角色。政府有責(zé)任有義務(wù)在農(nóng)民利益表達(dá)由盲動(dòng)走向理性、由無序走向有序、由零星式走向組織化的過程中起到統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。如果沒有政府的組織與引導(dǎo)，農(nóng)民利益表達(dá)的深度和效度就會(huì)受到極大的限制，甚至?xí)畴x制度化發(fā)展的軌道。近年來，一些地方政府對(duì)農(nóng)民的訴求表達(dá)認(rèn)識(shí)不清或存在偏差、或在實(shí)際工作中存在“缺位”、“錯(cuò)位”問題，甚至存在著公權(quán)力恣意擴(kuò)張、行政行為失范的現(xiàn)象，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民日益增長的利益表達(dá)需求。黨的十八大強(qiáng)調(diào):建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。對(duì)此，政府應(yīng)在觀念意識(shí)、行為規(guī)范、治理體制等方面實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政治權(quán)威的“風(fēng)向標(biāo)”作用，引導(dǎo)與規(guī)范農(nóng)民利益表達(dá)行為，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展與社會(huì)和諧的有機(jī)統(tǒng)一。

一、農(nóng)民利益表達(dá)中的政府主導(dǎo)

由于政府權(quán)力不是與生俱來的，政府的權(quán)力來自于政治授權(quán)，由人民賦予，所以政府應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)。責(zé)任原則是民主政治的核心，責(zé)任性要求“說明真相”，并堅(jiān)持“人民不必為更大的善作出犧牲，他們的苦難應(yīng)該昭著天下而且國家及其官員造成這些苦難的責(zé)任必須得到澄清，權(quán)力的授予必須伴隨著責(zé)任的規(guī)定”①。政府在農(nóng)民利益表達(dá)中所承擔(dān)的責(zé)任，是政府能夠不斷提高政治系統(tǒng)的開放性和吸納力，營造良好的政治環(huán)境，積極為農(nóng)民拓展利益表達(dá)的廣度、深度和效度，切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。具體地說，政府責(zé)任應(yīng)包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任等幾種形式，并構(gòu)成內(nèi)在統(tǒng)一的責(zé)任體系。政府肩負(fù)和履行義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，其主導(dǎo)性地位毋庸置疑，而能夠在農(nóng)民參與政策制定、依法理性表達(dá)利益訴求中發(fā)揮主導(dǎo)性作用的政府，必須是能認(rèn)清農(nóng)民利益表達(dá)重要意義的政府，必須是保持自身立場(chǎng)超越性與公共性的政府，必須是實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)型的政府。

政府在農(nóng)民利益表達(dá)中明確自身的責(zé)任，切實(shí)履行自己的義務(wù)，才能對(duì)農(nóng)民公民權(quán)的維護(hù)起到推動(dòng)作用。公民權(quán)是指一國公民所能夠行使的權(quán)利的總稱，在我國，公民所享有的權(quán)利又稱為公民的基本權(quán)利。與人權(quán)概念相比較，公民享受的具體權(quán)利范圍是法定的。當(dāng)國家以法律的形式把人權(quán)肯定下來的時(shí)候，公民與國家之間就形成了權(quán)利與義務(wù)關(guān)系:公民是享有權(quán)利的主體，國家是保障人權(quán)的主體，國家負(fù)有尊重和保護(hù)人權(quán)的義務(wù)。民主政治時(shí)代是主權(quán)在民的時(shí)代，在人民主權(quán)原理下，國家權(quán)利屬于全體公民，公民是可以行使政治權(quán)利的社會(huì)成員，每個(gè)公民在政治生活中有表達(dá)、參與等權(quán)利。農(nóng)民作為一國公民，理應(yīng)享有與其他社會(huì)成員同等的政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利以及做人的尊嚴(yán)。利益表達(dá)意味著承認(rèn)和保障普通公民的政治權(quán)利，因此，保障農(nóng)民的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)是對(duì)其作為公民的價(jià)值和尊嚴(yán)的承認(rèn)和尊重，是公民權(quán)利理論保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體價(jià)值基礎(chǔ)的體現(xiàn)。然而，這種權(quán)利只有靠政府來保障才能實(shí)現(xiàn)，特別是只有政府發(fā)揮其公權(quán)力的作用才能最大范圍地落實(shí)農(nóng)民公民權(quán)工作的開展。

政府作為社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極對(duì)待農(nóng)民的利益表達(dá)，以維護(hù)社會(huì)平等和促進(jìn)公正訴求。平等和公平是現(xiàn)代社會(huì)所不可缺少的理念支撐和價(jià)值目標(biāo)，直接體現(xiàn)了人人共享、普遍受益的和諧社會(huì)發(fā)展的基本宗旨。當(dāng)前由于不同社會(huì)利益群體所占有的社會(huì)資源上的差異，導(dǎo)致了社會(huì)群體之間利益表達(dá)狀況出現(xiàn)嚴(yán)重失衡與斷裂，其政治權(quán)利不平等、表達(dá)機(jī)制不均衡以及參與能力不對(duì)稱等。隨之，利益溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制、利益分配與平衡機(jī)制就建立在空中樓閣之上。農(nóng)民這一利益群體，由于受主體性因素、制度性因素、組織性因素等多方面的制約和約束，其利益表達(dá)和政治參與凸顯諸多闕如和缺陷。這種狀況的存在，加速了不同群體訴求表達(dá)狀況的失衡和不對(duì)等，導(dǎo)致了農(nóng)民在政治決策和公共政策的形成過程中往往被邊緣化。以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的和諧社會(huì)建設(shè)，要求實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共享改革發(fā)展的成果。這樣，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自主、充分和有效的利益表達(dá)不僅是解決權(quán)益失衡的重要手段，也是彌合社會(huì)斷裂的重要途徑，更是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。政府作為掌握公共資源的機(jī)構(gòu)、社會(huì)公平的維護(hù)者、弱勢(shì)群體的幫扶者和多元利益的協(xié)調(diào)者，其職責(zé)和固有責(zé)任要求決定了在構(gòu)建均衡的民主參與和公共需求表達(dá)機(jī)制、推動(dòng)公平的政策和制度安排的過程中發(fā)揮主要作用。

二、農(nóng)民利益表達(dá)中的政府缺位

改革開放以來，我國農(nóng)民利益表達(dá)明顯地呈現(xiàn)出新的動(dòng)向和趨勢(shì)，無論表達(dá)的行為主體、行為方式、行為模式還是表達(dá)效能感，都發(fā)生了深刻的變化。但是，應(yīng)該看到，當(dāng)前農(nóng)民利益表達(dá)還存在著以下幾個(gè)方面的突出問題:利益表達(dá)失真;多數(shù)的沉默與少數(shù)的抗?fàn)?制度化表達(dá)管道不暢通、制度外表達(dá)的凸現(xiàn);利益表達(dá)的無組織性。而這幾個(gè)方面的問題，可以說與農(nóng)民利益表達(dá)中政府責(zé)任履行不足、嚴(yán)重缺失不無關(guān)系。

第一，政府在農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)利保障方面的缺位。表達(dá)權(quán)作為公民一項(xiàng)基本的政治權(quán)利，它是利益表達(dá)是否實(shí)現(xiàn)、是否充分的前提和基礎(chǔ)。雖然近年來，我國不斷出臺(tái)各種政策和制度來保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，這為農(nóng)民訴求表達(dá)權(quán)利的保障提供了條件，但事實(shí)上，農(nóng)民并沒有真正享有憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利，喪失了公民平等的參與權(quán)和話語權(quán)，農(nóng)民的表達(dá)權(quán)由此表現(xiàn)為虛弱的特性。農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)利在我國缺乏公共權(quán)力的支撐，地方政府對(duì)其認(rèn)識(shí)偏差是一重要原因。一些農(nóng)村基層干部高高在上，心中存在一種排斥心理，漠視農(nóng)民的政治權(quán)利，認(rèn)為那些民主意識(shí)較強(qiáng)并且積極參與政治的農(nóng)民是不務(wù)正業(yè);還有不少農(nóng)村基層干部將農(nóng)民反映的意見、建議以及利益訴求與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來，把他們的利益訴求與表達(dá)行為視為不和諧因素，對(duì)農(nóng)民訴求表達(dá)的正當(dāng)性不予肯定;還有不少農(nóng)村基層干部認(rèn)為農(nóng)民的利益表達(dá)影響自身既有目標(biāo)與利益追求，并對(duì)某些行政權(quán)力和政治空間造成沖擊，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，一些地方政府對(duì)農(nóng)民通過正常渠道維權(quán)和利益表達(dá)行為采取“打、堵、捂”的方式千方百計(jì)地設(shè)置障礙，對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)進(jìn)行壓制，堵塞利益表達(dá)渠道，懸置農(nóng)民的政治參與權(quán)，從而極大地打擊了農(nóng)民訴求表達(dá)的有效性和積極性。譬如，農(nóng)民上訪反映問題是法律賦予的權(quán)利，但是，有的地方政府對(duì)上訪者往往形成一種無理由的歧視，并聯(lián)合出臺(tái)法律法規(guī)，界定“非正常上訪”，大張旗鼓地將訪民非正?；?又譬如，有些地方制定“土政策”或“土規(guī)章”限制法院受理和審判行政案件，這也影響和阻礙了農(nóng)民通過訴訟這一渠道表達(dá)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)利益的權(quán)利。

地方政府及其行政人員對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)的認(rèn)知、態(tài)度與立場(chǎng)存在偏差，既有歷史的根源，也有現(xiàn)實(shí)的原因。由于官僚體制未能根本摒棄，行政官員的“官本位”思想未能根本性地轉(zhuǎn)變，這對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)帶來的危害是不言而喻的?！肮俦疚弧彼枷氡举|(zhì)是以行政權(quán)力為中心，重管制、輕服務(wù)，以政府官員為絕對(duì)權(quán)威，把自己看成是管理社會(huì)公共事務(wù)的唯一主體而凌駕于全社會(huì)之上，由此造成對(duì)權(quán)力、官位和官員的崇拜和敬畏的社會(huì)心理。在這種認(rèn)識(shí)體驗(yàn)和制度環(huán)境下，一些農(nóng)村基層干部抱有滲透著傳統(tǒng)文化色彩的“權(quán)大于法”、“特權(quán)思想”等觀念，自以為是群眾的父母官，喜歡代民作主。在現(xiàn)實(shí)生活中直接導(dǎo)致了官僚主義盛行、唯上級(jí)馬首是瞻，政府運(yùn)轉(zhuǎn)以官員利益和意志為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。此外，地方政府一些行政人員文化水平、民主法制意識(shí)不高也是不可忽視的因素。不少農(nóng)村基層干部政治素質(zhì)、民主意識(shí)差，缺乏平等意識(shí)和對(duì)農(nóng)民權(quán)利的尊重，也沒有樹立起“群眾利益無小事”的觀念，同群眾的關(guān)系不是“魚水關(guān)系”，而是“油水關(guān)系”，甚至是“水火關(guān)系”，這直接影響到基層干部的行政方式和管理方法。尤其是政治權(quán)力在沒有制約和約束的情況下存在自我擴(kuò)張和膨脹的趨勢(shì)，基層公權(quán)力的恣意擴(kuò)張和膨脹不可避免地會(huì)相應(yīng)地以壓縮和侵犯農(nóng)民的政治權(quán)利來實(shí)現(xiàn)。譬如，受“一票否決”和“零指標(biāo)”的巨大壓力，基層政府當(dāng)前運(yùn)用最為廣泛的“壓力維穩(wěn)機(jī)制”。這種機(jī)制更多地依靠強(qiáng)權(quán)或權(quán)宜措施，具有行政主導(dǎo)、不計(jì)成本、“一刀切”、“嚴(yán)防死守”等特點(diǎn)。在這種“維穩(wěn)”機(jī)制下，通過壓制農(nóng)民等弱勢(shì)群體的訴求表達(dá)為前提來實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定，公民權(quán)利和利益便成了可以犧牲的對(duì)象。

第二，政府在為農(nóng)民提供利益表達(dá)方式和建立利益表達(dá)渠道、程序上的缺位。農(nóng)民利益表達(dá)的方式和渠道過少或是低效，肯定會(huì)造成政治梗阻以及民意表達(dá)不暢。在現(xiàn)代民主國家，公民利益表達(dá)是靠一系列健全的制度來保障和實(shí)現(xiàn)的。目前政府為農(nóng)民所提供的政治參與方式和渠道相對(duì)有限，從我國現(xiàn)行的立法及相關(guān)制度來看，農(nóng)民較之于其他社會(huì)群體，所享有的利益表達(dá)機(jī)制和渠道存在一定的差距。

目前利益表達(dá)制度供給不足，即制度系統(tǒng)不健全、不完善，甚至存在諸多“漏洞”或“真空”現(xiàn)象。國家對(duì)農(nóng)民利益表達(dá)缺乏相應(yīng)的、專門的法律規(guī)范，主要是一般性的規(guī)定，而針對(duì)農(nóng)民這個(gè)特殊群體的規(guī)定內(nèi)容較少，或制度體系中對(duì)于某些應(yīng)該涉及農(nóng)民利益表達(dá)的范圍或內(nèi)容沒有相應(yīng)的制度安排予以規(guī)范，這就使得農(nóng)民利益表達(dá)呈碎片化而缺少系統(tǒng)性。譬如，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)這一參與渠道以及訴求表達(dá)程序，目前尚沒有法律明確規(guī)定。現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》，其調(diào)整的主要是國家與農(nóng)村基層社會(huì)之間的關(guān)系，解決的主要是農(nóng)民在本村組織范圍內(nèi)對(duì)村級(jí)公共事務(wù)的民主參與問題，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的參與，由于缺少公共需求的制度設(shè)計(jì)和安排，無疑壓抑農(nóng)民逐漸發(fā)展起來的參與要求。又譬如，由于體制上缺少表達(dá)農(nóng)民利益的直接代言組織，導(dǎo)致農(nóng)民沒有一個(gè)組織能夠整合并真正代表自身的利益，這不能不說是制度設(shè)計(jì)上的重大缺陷。如此的制度缺陷，無組織化利益群體沒有利益表達(dá)機(jī)制，那么，參與政策過程就無法談起。

雖然有的法律法規(guī)為農(nóng)民利益表達(dá)提供了基本的保障和途徑，但有些只是原則性和方向性的規(guī)定，對(duì)于制度的落實(shí)和執(zhí)行的程序，也就是應(yīng)該“怎么做”則規(guī)定不夠，缺乏操作性的實(shí)施細(xì)則。從一定意義上說，利益表達(dá)相關(guān)制度要獲得預(yù)期的目標(biāo)效果，就必須在原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上由不同層次和過程的程序編織起執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)，否則，就會(huì)導(dǎo)致其在實(shí)際運(yùn)作過程中無所適從、流于形式。譬如，人大制度缺乏代表特別是縣鄉(xiāng)人大代表聯(lián)系選民的機(jī)制，導(dǎo)致了農(nóng)民所表達(dá)的利益需求信息在自上而下的傳遞過程中產(chǎn)生了擱置或失真，造成信息傳遞阻礙或溝通不暢。又譬如，行政聽證制度目前呈現(xiàn)出政府強(qiáng)勢(shì)主動(dòng)和公民弱勢(shì)被動(dòng)、過程缺乏制約機(jī)制等特點(diǎn)，直接影響到訴求表達(dá)和政治參與的效果。以《國土資源聽證規(guī)定》為例，這是一部重要的涉農(nóng)問題的規(guī)章制度，不難發(fā)現(xiàn)還存在許多有待改進(jìn)之處:一是聽證制度體系還沒有完全建立起來，聽證范圍過窄。國土資源聽證規(guī)定中只針對(duì)三種情況作了聽證的必要性，加以太多的限制。另外，以上規(guī)定主要是針對(duì)土地征用后的補(bǔ)償安置進(jìn)行的，農(nóng)民對(duì)“為何征地”并無發(fā)言權(quán)。二是聽證制度不夠具體化，缺乏實(shí)施的細(xì)則。聽證會(huì)在聽證代表如何產(chǎn)生、方式、權(quán)利、義務(wù)、參加者是否具有代表性、聽證會(huì)筆錄的法律效力、聽證過程是否公開透明等方面缺乏詳細(xì)明確的規(guī)范，導(dǎo)致制度在運(yùn)行中的主觀性和隨意性強(qiáng)，這樣不利于土地聽證制度的公正、全面地行使。三是土地聽證結(jié)果對(duì)行政決定的約束力缺乏明確規(guī)定。如果缺乏這種約束力，直接導(dǎo)致意見難以在政府決策中真正發(fā)揮作用，必然削弱行政聽證制度的意義，影響聽證制度的公信力。

更為嚴(yán)重的是，由于在缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和決策開放性、透明性傳統(tǒng)的情況下，政府更加傾向于決策過程的封閉運(yùn)行，這就造成地方政府在制定、執(zhí)行政策的過程中，民主性不強(qiáng)，透明度不夠。例如，在與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的政策和制度供給的決策過程中，政府往往把農(nóng)民排除在外，從而不利于公共決策的科學(xué)性和民主性。據(jù)長三角地區(qū)“農(nóng)村公共服務(wù)滿意度及其差距”調(diào)查以1分作為標(biāo)桿，顯示的農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)滿意度由高到低的排序是矛盾協(xié)調(diào)(0.56)、公正性(0.55)、責(zé)任意識(shí)(0.49)、傾聽民意(0.46)、民生關(guān)愛(0.44)、承諾公信度(0.3)、回應(yīng)性(0.3)、公眾參與度(0.29)，顯示出民眾對(duì)公共服務(wù)過程中的公眾參與度表現(xiàn)最為不滿。②

當(dāng)農(nóng)民在涉農(nóng)政策決策的發(fā)言以及公共服務(wù)的分配上無法通過一定的方式和渠道表達(dá)出充分和有效的聲音時(shí)，所制定出來的政策往往與廣大農(nóng)民聯(lián)系不夠緊密，難以符合農(nóng)民的實(shí)際需要，以致形成了農(nóng)民權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害、得不到保障的后果。公共政策過程本應(yīng)體現(xiàn)民主政治的意蘊(yùn)和價(jià)值，本應(yīng)為公民參與提供制度化的渠道和個(gè)人偏好表達(dá)機(jī)制。但是，一些地方政府行政不作為、制度執(zhí)行不到位、執(zhí)行不力，限制了農(nóng)民利益表達(dá)發(fā)展的空間。

第三，政府在利益協(xié)調(diào)與利益整合方面的缺位。最大限度地滿足社會(huì)各方面的利益要求，就必須不斷地對(duì)各種利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，對(duì)各種復(fù)雜的、變化的利益要求進(jìn)行科學(xué)、合理的綜合。③政府利益協(xié)調(diào)與利益整合水平表現(xiàn)為公民合法合理的利益訴求和參與要求客觀反映在政府決策之中的程度。目前在層層任命體制和自上而下的干部政績考核制度下，上級(jí)以政績考核為依據(jù)決定官員的升遷，由此對(duì)農(nóng)村基層干部政績的評(píng)價(jià)也主要取決于他們對(duì)上級(jí)所下達(dá)的各種任務(wù)指標(biāo)的完成情況，只要任務(wù)指標(biāo)完成得好，就能受表揚(yáng)、被提拔。農(nóng)民的訴求表達(dá)和政治參與是否得到實(shí)現(xiàn)，并不能影響到干部是否升遷的問題。對(duì)此，有的學(xué)者認(rèn)為中國社會(huì)存在著一個(gè)“利益分離結(jié)構(gòu)”的問題，即“在國家的政治制度設(shè)置中，基層官員的權(quán)力和地位合法性主要來源于國家而非來自地方權(quán)威，造成官員只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而無須對(duì)地方百姓的利益負(fù)責(zé)”④。在這種環(huán)境下，一些地方政府部門對(duì)待農(nóng)民通過體制內(nèi)參與渠道反應(yīng)合理的利益訴求無動(dòng)于衷、麻木不仁，或采取推諉、扯皮的態(tài)度，不給予充分合理的回應(yīng)和反饋。這樣農(nóng)民表達(dá)出來的訴求被漠視，困難和問題得不到解決，種種話語得不到有關(guān)部門的重視，提出的意見被擱置，更無法提上國家和政府的議事日程。據(jù)國家信訪局局長周占順透露，信訪涉及的問題主要有拖欠工資、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、土地征用補(bǔ)償、拆遷安置等，其中80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題，80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和問題應(yīng)予解決，80%以上是可以通過各級(jí)黨委和政府的努力得到解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的。⑤

政府利益協(xié)調(diào)與利益整合能力和水平由此呈現(xiàn)出偏低的現(xiàn)狀，從而限制了農(nóng)民以正常渠道和合法形式參與和表達(dá)的實(shí)際效果。各種農(nóng)民利益表達(dá)的案例中，最開始農(nóng)民往往期盼通過體制內(nèi)的政治參與渠道來進(jìn)行利益表達(dá)，但是他們的生存和發(fā)展問題沒有及時(shí)得到處理和解決，其利益表達(dá)嚴(yán)重受挫，他們要么會(huì)選擇沉默，要么在利益表達(dá)未果的情況下，就是鋌而走險(xiǎn)選擇和采取了強(qiáng)制性的政治參與形式。這其中，一些地方政府在利益綜合與利益協(xié)調(diào)方面的缺位應(yīng)該說起到了推波助瀾的作用。

三、農(nóng)民利益表達(dá)中的政府定位

農(nóng)民利益表達(dá)需要政府組織和引導(dǎo)，需要制度保障和安排，這是現(xiàn)代政府的責(zé)任之一，也是農(nóng)民利益表達(dá)制度化的基本保證，還是發(fā)展農(nóng)村基層民主政治所決定的。應(yīng)該說，政府在農(nóng)民利益表達(dá)中責(zé)無旁貸。

第一，理念的轉(zhuǎn)變:支持、接納與引導(dǎo)。首先，秉承現(xiàn)代、理性、包容的政治理念，改變對(duì)利益表達(dá)的認(rèn)識(shí)偏見，對(duì)農(nóng)民的一切合理的、正當(dāng)?shù)摹F(xiàn)實(shí)的利益表達(dá)要求應(yīng)予以肯定、鼓勵(lì)和尊重，切不可妄加限制、橫豎指責(zé)、盲目排斥。在農(nóng)民利益訴求日益增長的情況下，政府必須摒棄“代民作主”的觀念，樹立“讓民作主”的理念，從“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用、權(quán)為民所控”的馬克思主義權(quán)力觀出發(fā)，積極促進(jìn)農(nóng)民自主、有序和有效的利益表達(dá)，努力使自己適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生發(fā)展而來的全新政治生態(tài)。其次，優(yōu)化執(zhí)政方式，強(qiáng)化政治社會(huì)化功能。基層政府必須正確處理好“維穩(wěn)”與“維權(quán)”之間的關(guān)系，積極轉(zhuǎn)變職能，以此構(gòu)建公共服務(wù)型政府?！熬S權(quán)”和“維穩(wěn)”并不矛盾，“維權(quán)”是“維穩(wěn)”的基礎(chǔ)和前提，“維穩(wěn)”是“維權(quán)”的目的，二者相輔相成、缺一不可。美國維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的系統(tǒng)工程對(duì)當(dāng)前中國樹立科學(xué)的“維穩(wěn)新思維”頗有借鑒意義:(1)較大的公眾表達(dá)空間。(2)相對(duì)完善的社會(huì)保障體系。(3)向窮人傾斜的法律制度。(3)地方財(cái)政、地方自治與穩(wěn)定。⑥以制度化的方法確立權(quán)威的社會(huì)性來源，強(qiáng)化權(quán)威的社會(huì)性基礎(chǔ)，是保證基層長久安定的根本⑦。這需要地方政府堅(jiān)持民主執(zhí)政，著力構(gòu)建提升民主決策的機(jī)制，改善工作方法和管理方式，改變偏重依靠行政命令和政策來解決問題的辦法，擯棄作為官員的權(quán)力支配感和職業(yè)統(tǒng)治感。同時(shí)，廣泛深入基層體察民情，與農(nóng)民群眾接觸、溝通，自覺主動(dòng)地順應(yīng)自上而下的參與訴求和利益要求。特別要充分發(fā)揮農(nóng)村黨員與干部的先鋒模范作用，強(qiáng)化政治社會(huì)化功能。通過積極的輿論和宣傳工作，行為前、行為中、行為后的政策引導(dǎo)、價(jià)值引導(dǎo)、利益引導(dǎo)逐步將農(nóng)民的參與要求與國家社會(huì)的整體要求銜接起來，將越來越多的訴求及其相關(guān)問題吸納到體制內(nèi)部解決，確保民意上達(dá)，民怨可泄，民愁能解。再次，控制地方政府的“失范”行為。一是要加強(qiáng)基層政府官員的責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)和政治道德感，提高基層干部隊(duì)伍素質(zhì)。通過法制教育、思想政治教育和責(zé)任意識(shí)教育以及組織理論學(xué)習(xí)等活動(dòng)，使基層干部熟諳國家在農(nóng)村的方針政策和法律法規(guī)，切實(shí)提高其依法行政的自覺性、能力和水平，消除因干部不懂法或執(zhí)法不嚴(yán)而引起的各種矛盾和沖突。二是建立和推行政治追究和問責(zé)制。“問責(zé)制”的目的就是要通過一系列的制度安排來規(guī)范和約束基層政府越權(quán)、侵權(quán)行為，使官員真正樹立一種高度的責(zé)任和危機(jī)意識(shí)，促使基層政府行政行為規(guī)范化、程序化。建立有效“政治追究和問責(zé)制”最重要的條件就是必須重新規(guī)范權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，職責(zé)內(nèi)容要明確，權(quán)力和義務(wù)要對(duì)稱，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究。尤其是對(duì)那些官僚主義嚴(yán)重、違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私、侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，要依法嚴(yán)查，嚴(yán)肅處理，維護(hù)黨紀(jì)國法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

第二，建立和完善農(nóng)民利益表達(dá)的權(quán)利保障體系。農(nóng)民利益表達(dá)的權(quán)利保障體系是指，為了均衡農(nóng)民利益表達(dá)的權(quán)利和機(jī)會(huì)以減少權(quán)利失衡為目的所進(jìn)行的一些制度安排。亟待建立和完善農(nóng)民利益表達(dá)的權(quán)利保障體系，必須依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是相輔相成、缺一不可的。它們與公民訴求表達(dá)相互聯(lián)系，是廣義的公民參與的重要組成部分。沒有一定的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，農(nóng)民利益表達(dá)就難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，政府首先應(yīng)確?！哆x舉法》、《村民委員會(huì)組織法》、《信訪條例》、《行政處罰法》等已有法律所賦予農(nóng)民的政治權(quán)利的落實(shí)。其次，政府應(yīng)根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展水平和政治體系的承受能力，從實(shí)體與程序兩方面完善法制法規(guī)建設(shè)，盡快制定聽政法、政務(wù)公開法、社團(tuán)組織活動(dòng)法、政府信息公開法等相關(guān)法律、法規(guī)和政策，依照法律為農(nóng)民利益表達(dá)提供制度支持，保證農(nóng)民的政治權(quán)利真正落到實(shí)處。特別是國家和政府應(yīng)研究和制定《中華人民共和國公民訴求表達(dá)法》，突出和細(xì)化農(nóng)民利益表達(dá)的具體權(quán)限，用法律形式規(guī)范化地把公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)確定下來。還應(yīng)盡快出臺(tái)《中華人共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、文化權(quán)利和社會(huì)權(quán)利予以明確的規(guī)定，這樣使憲法上的公民政治權(quán)利更加明確化、規(guī)范化和具體化，訴求表達(dá)的方式、步驟和渠道以及參與的廣度和深度也有了相應(yīng)的、專門的規(guī)定，農(nóng)民的公民權(quán)利就更容易得到保障和實(shí)現(xiàn)。

第三，構(gòu)建一套科學(xué)的農(nóng)民利益表達(dá)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益表達(dá)機(jī)制包括公民在政治體系中的地位和角色、權(quán)利和義務(wù)、利益表達(dá)的組織形式、以及利益表達(dá)的準(zhǔn)則、渠道和程序等方面的內(nèi)容。故此，必須通過加強(qiáng)政治制度化建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)民廣泛參與的多向維度的利益表達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)體制和制度的彈性、包容性。首先，農(nóng)民利益表達(dá)的制度包括三個(gè)層次:根本制度、基本制度和一系列具體的程序設(shè)計(jì)。通過重新整合，將保障農(nóng)民利益訴求表達(dá)的碎片化制度如人大制度、信訪制度、村民自治制度、訴訟制度、大接訪制度、巡視制度、領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)場(chǎng)處置與辦公制度、領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾制度等系統(tǒng)化，從而充分發(fā)揮制度的合力，夯實(shí)農(nóng)民利益表達(dá)的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，還需要進(jìn)一步健全一系列具體制度、程序設(shè)計(jì)和技術(shù)細(xì)節(jié)，盡量給農(nóng)民提供更多、更通暢的渠道和機(jī)會(huì)參與政治。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社情民意調(diào)查、對(duì)話協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)參政、涉農(nóng)政策聽證、民主評(píng)議政府與公民決策監(jiān)督等公民訴求表達(dá)制度的研究。就現(xiàn)階段來看，我國農(nóng)民利益表達(dá)的根本制度和基本制度的框架基本完整，在未來一段時(shí)間內(nèi)，需要進(jìn)一步著重完善的就是確保其根本制度和基本制度能夠落實(shí)為行動(dòng)過程的具體的程序性制度建設(shè)。其次，拓展制度創(chuàng)新空間，不斷探索出符合中國實(shí)際的新的參與方式、渠道和途徑。為農(nóng)民提供暢通的利益表達(dá)的制度平臺(tái)，需要在堅(jiān)持和完善現(xiàn)有農(nóng)民表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上，根據(jù)法律確定的公民的基本權(quán)利和義務(wù)，設(shè)置新的表達(dá)渠道和方式。譬如，第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)名單中的“浙江省溫嶺市‘民主懇談’”;第五屆中國地方政府提名獎(jiǎng)名單中的“貴州省湄潭縣——村民集中訴求會(huì)議制度”、“江蘇省南京市六合區(qū)—自然村中的‘農(nóng)民議會(huì)’”等等。這些都是制度創(chuàng)新的典型案例。不僅如此，除了一個(gè)多向維度的利益表達(dá)機(jī)制之外，還需要一個(gè)公正、合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。通過建立一種利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、政策制定、政策執(zhí)行和政策反饋的政府運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民的利益訴求能夠作出及時(shí)、快速和有效地反應(yīng)和整合，從而增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民利益的回應(yīng)能力，提升政府處理社會(huì)利益矛盾和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的能力。

第四，建立和完善農(nóng)民利益表達(dá)的法律援助機(jī)制。法律援助制度是社會(huì)弱者接近法律、實(shí)現(xiàn)其行政救濟(jì)或法律救濟(jì)權(quán)的重要保障。通過法律援助的形式可以確保農(nóng)民在其合法權(quán)益遭受侵害時(shí)，具有平等的接近法律尋求保護(hù)的機(jī)會(huì)。為了讓農(nóng)民能夠走出權(quán)利司法的困境，必須進(jìn)一步完善我國法律援助機(jī)制，改善農(nóng)村法律援助落后的局面。其一，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的法律援助體系。目前的司機(jī)法律援助機(jī)構(gòu)中，對(duì)農(nóng)民提供法律援助的只有縣級(jí)法律援助中心，因此有必要在中央、省、市級(jí)法律援助中心內(nèi)部專門設(shè)立為農(nóng)民提供法律援助的機(jī)構(gòu)。在這方面，遼寧省司法廳設(shè)立的“遼寧省法律援助中心農(nóng)民聯(lián)絡(luò)部”值得借鑒，它為經(jīng)濟(jì)困難農(nóng)民和特殊案件當(dāng)事人無償提供法律救助提供了便民、利民、快捷的綠色通道。在最接近農(nóng)民的廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)建立法律援助機(jī)構(gòu)，名稱可為“法律援助工作站”或“法律援助所”。這樣，加之采取屬人原則為主、屬地原則為輔的法律援助管轄，以適應(yīng)我國的基層政權(quán)和組織依法治理工作的要求，以使貧弱群體者及時(shí)、就近獲得法律援助。⑧其二，擴(kuò)大農(nóng)村法律援助的受援范圍和內(nèi)容，加強(qiáng)其對(duì)農(nóng)民法律援助的職能。對(duì)法律援助的范圍不能僅僅局限于原有的標(biāo)準(zhǔn)，除了《法律援助條例》規(guī)定的事項(xiàng)外，還應(yīng)針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益遭受侵害的情況，還要有條件地將農(nóng)村征地、拆遷補(bǔ)償、環(huán)境污染以及侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民選舉權(quán)方面的案件等目前農(nóng)村中存在的熱點(diǎn)矛盾糾紛納入法律援助的范圍，以保障農(nóng)民合法權(quán)益、滿足農(nóng)民需求。其三，堅(jiān)持國家與社會(huì)相結(jié)合的法律援助形式。首先，國家應(yīng)從中央和地方兩個(gè)層面上加大對(duì)法律援助的財(cái)政投入，同時(shí)，吸納社會(huì)資源，通過多元化的社會(huì)資助等多種渠道、多種措施來彌補(bǔ)財(cái)政不足所帶來的困難。其次，政府大力引導(dǎo)建立一批法律援助類的社會(huì)組織，通過政府購買服務(wù)的模式給予資金支持，為國家依法處理征地、環(huán)保類似案件培養(yǎng)一批專業(yè)人才，以建立一套新的社會(huì)化、職業(yè)化、專業(yè)化維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和糾紛解決機(jī)制，如最先在所有省會(huì)城市都建立一家專門的農(nóng)民土地、環(huán)保案件援助中心，專門為權(quán)益受到侵害的農(nóng)民提供法律援助。⑨最后，政府大力扶持農(nóng)民自發(fā)設(shè)立法律援助組織。在符合法定條件并履行合法程序的前提下，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民自發(fā)組建自己的法律援助組織。在一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了旨在維護(hù)自身權(quán)益的農(nóng)民自發(fā)性組織，如“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)”等，其性質(zhì)實(shí)際上具有法律援助的性質(zhì)。只要這些組織的活動(dòng)原則不違背憲法和法律，堅(jiān)持依法、公正、和諧等原則引導(dǎo)和幫助農(nóng)民維權(quán)，就應(yīng)當(dāng)積極扶持。

注釋:

①[美]亨廷頓:《第三波－－20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店，1988年版，第267頁。

②房寧主編:《中國政治參與報(bào)告(2011)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第121頁。

③魏星河:《當(dāng)代中國公民有序政治參與研究》，人民出版社，2007年版，第188頁。

④陳映芳:《貧困群體利益表達(dá)渠道調(diào)查》，《理論參考》，2004年第11期。

⑤何增科:《民主化政治發(fā)展的中國模式與道路》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2004年第2期。

⑥宋偉:《美國維穩(wěn)啟示錄》，人民論壇，2010年9月下。

⑦張靜:《基層政權(quán)－－鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社，2000年版，第46頁。

⑧樊德玲:《我國新農(nóng)村建設(shè)中法律援助制度探析》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2009年第9期。

⑨佟麗華主編:《中國農(nóng)村法治熱點(diǎn)問題研究》，法律出版社，2010年版，第36頁。

[1][美]亨廷頓:《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》[M]，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店，1988年版，第267頁。

[2]房寧主編:《中國政治參與報(bào)告(2011)》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第121頁。

[3]魏星河:《當(dāng)代中國公民有序政治參與研究》[M]，人民出版社，2007年版，第188頁。

[4]陳映芳:《貧困群體利益表達(dá)渠道調(diào)查》[J]，《理論參考》，2004年第11期。

[5]宋偉:《美國維穩(wěn)啟示錄》[J]，人民論壇，2010年9月下。

[6]張靜:《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》[M]，浙江人民出版社，2000年版，第46頁。

[7]樊德玲:《我國新農(nóng)村建設(shè)中法律援助制度探析》[J]，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2009年第9期。

[8]佟麗華主編:《中國農(nóng)村法治熱點(diǎn)問題研究》[M]，法律出版社，2010年版，第36頁。

[9]褚松燕:《權(quán)利發(fā)展與公民參與——我國公民資格權(quán)利發(fā)展與有序參與研究》[M]，中國法制出版社，2007年版。

[10]龐超:《和諧社會(huì)構(gòu)建視野下農(nóng)民政治參與問題研究》[D]，華東理工大學(xué)2011年博士論文。