孫常立

（鄭州大學(xué)商學(xué)院，河南鄭州450001）

教育民營化是指教育單位所有制和運行機制由以國有和國營為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦裼?、民營為主，使教育單位組織形式、運行方式、資本運作方式發(fā)生變化，使其產(chǎn)權(quán)人格化、運行社會化、市場多元化、經(jīng)濟模式混合化、信息和技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)社會化，形成與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的民營化格局。教育民營化不僅是當(dāng)代各國政府改革教育的一種理念、制度和路徑，也是當(dāng)代世界教育改革的重要趨勢。它的根本目的就是在教育領(lǐng)域引入市場機制，打破完全由政府壟斷提供教育公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的狀況，實現(xiàn)公共服務(wù)提供機制多樣化。教育民營化的核心是改變以“財政資助、政府管理”為特征的公立學(xué)校教育制度，代之以更多地依靠非政府經(jīng)費和管理來提供教育，表現(xiàn)為“放權(quán)”“擇?！薄笆召M”“自治”等多種形式。當(dāng)前，深入研究民營化在我國教育部門的運作問題具有十分重要的意義。筆者嘗試從運行優(yōu)勢、運行風(fēng)險、推行條件三方面對教育民營化的運作機理進行分析。

一、教育民營化的運行優(yōu)勢

教育民營化的核心功能是旨在改善教育行政部門及公立學(xué)校作為壟斷者提供教育產(chǎn)品、服務(wù)的績效，并以民營化的方式，通過有效的市場機制，重建學(xué)校教育制度，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，提升教育產(chǎn)品及教育服務(wù)的質(zhì)量，改革教育體制，在教育民營化的過程中逐步建立一個整體高效、生態(tài)發(fā)展、職責(zé)規(guī)制、明晰有力，公開、公平、公正的現(xiàn)代教育公共服務(wù)體制。

1.滿足消費者對教育的多樣化需求。由于教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，這種性質(zhì)決定了在教育的需求上僅僅依靠政府的單一供給和壟斷供給無法滿足消費者的需求。近年來，世界各國公民對教育表現(xiàn)出明顯的多樣化需求。推動教育民營化，可以克服因政府壟斷而產(chǎn)生的學(xué)校教育的整齊劃一和對招生的嚴(yán)格控制，保證學(xué)生的需求得到最大的滿足。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，教育民營化可以使教育服務(wù)的提供者與其必然享受的政府財政支持相分離。國家和政府不再是壟斷性的教育提供者，而是教育的消費者和管理者，從而實現(xiàn)教育供給者的多元化，形成了政府、市場共同提供教育服務(wù)的格局。第二，教育民營化將會改變政府和公立學(xué)校壟斷公共教育的局面，實現(xiàn)包括私人和民間團體在內(nèi)的教育服務(wù)供給者的多元化。第三，教育民營化可以改變公辦學(xué)校與政府之間的寄生關(guān)系和依附關(guān)系，給予民辦學(xué)校和公辦學(xué)校同等的“國民待遇”，在各類學(xué)校之間建立公平競爭的制度環(huán)境。為了贏得競爭，學(xué)校（特別是公立學(xué)校）的教育活動要對教育消費者的需求做出及時回應(yīng)，而不是特別注重對政府的需求做出回應(yīng)，關(guān)注學(xué)生和社會的需要，自主地調(diào)整專業(yè)與課程結(jié)構(gòu)。四是將教育的具體管理、運營權(quán)限進一步下放給學(xué)校，使學(xué)校類似于市場競爭中的獨立企業(yè)一樣，擁有可以進行創(chuàng)造性活動的充分的自主權(quán)和獨立性。對于不同利益群體需求的滿足在客觀上促進了辦學(xué)主體和管理主體的多元化格局的形成，增加了教育的供給數(shù)量、使教育供給的質(zhì)量待以提升，同時有力地促進了教育公平程度。

2.提高教育生產(chǎn)、教育供給的質(zhì)量和效率。教育作為一種產(chǎn)品和服務(wù)，單一的生產(chǎn)者和供給者都會令公立學(xué)校缺乏競爭和創(chuàng)新的動力，導(dǎo)致質(zhì)量與效率的損失。通過教育民營化，學(xué)校之間將為爭取和保留生源以獲得教育經(jīng)費而競爭，可以促進教育革新，提高教育質(zhì)量。因此，民營化所代表的治理理念可以有效地解決教育的供給質(zhì)量與效率問題。第一，民營化將教育的生產(chǎn)者和提供者分開，形成二者之間的新的委托代理關(guān)系，政府委托私人或第三部門生產(chǎn)，向民眾供給教育。第二，在生產(chǎn)中引入競爭機制，政府可以采取憑單、外包、招標(biāo)等方式提高教育的服務(wù)水平。同時，健全產(chǎn)品的供給機制能夠加大政府和第三部門對教育供給的監(jiān)督，使之做到效率與公平兼顧。第三，供給主體的多元化，尤其是市場機制介入教育領(lǐng)域，必然要求在教育領(lǐng)域引入競爭機制和選擇機制?！斑m者生存”的原則促使各個學(xué)校不斷改進自身的專業(yè)設(shè)置和辦學(xué)條件，以適應(yīng)就業(yè)市場對勞動力素質(zhì)的需求。這為受教育者提供了更加良好的學(xué)習(xí)環(huán)境及更多的選擇機會。

3.減輕政府財政壓力，拓展教育融資渠道。長期以來，教育服務(wù)都是由政府買單，投資主體單一，缺乏多樣化的資金來源渠道，造成政府對教育發(fā)展的投資不足，財政壓力巨大。近年來，雖然各國政府對教育投資的力度不斷加大，但還是難以滿足人們的教育需求，資金缺口問題仍然比較突出。這種現(xiàn)狀的存在不僅嚴(yán)重制約了公共教育的發(fā)展而且對公共教育服務(wù)的質(zhì)量也產(chǎn)生了不良影響。教育民營化將民間資本通過各種渠道注入到公共教育服務(wù)的生產(chǎn)和供給當(dāng)中，能夠極大地調(diào)動民間資本參與的積極性，從而減輕政府的財政壓力，拓寬發(fā)展教育資金的來源和渠道，彌補資金不足的缺陷，形成多元的投資格局，從而實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，為教育的改革與發(fā)展開辟了一條新的路徑。民營教育可以自籌資金、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)。吸收民間的教育資源，用其來彌補國家財政投入的不足，可以緩解經(jīng)費供給有限與教育需求龐大的突出矛盾。因此，民營教育是具有市場屬性的公立教育體制的外生力量，是一種增量資本。

二、教育民營化的運行風(fēng)險

關(guān)于教育民營化的理念和價值，從一開始就存在諸多爭議和質(zhì)疑，在對各種教育民營化實踐進行大量的實證研究后，人們?nèi)匀粵]有得出一致的結(jié)論。有的研究發(fā)現(xiàn)民營化確實提高了辦學(xué)效率和師生滿意度；也有研究認(rèn)為教育民營化并沒有如其支持者所宣稱的那樣是“治愈公立學(xué)校系統(tǒng)病癥的靈丹妙藥”，相反有可能加劇教育不公甚至導(dǎo)致社會分裂。國內(nèi)學(xué)者文東茅指出，關(guān)于教育民營化的爭議和分歧可以總結(jié)為四類［1］：第一，教育民營化的支持者認(rèn)為，公立學(xué)校中存在政府對教育的壟斷，因此公立學(xué)校缺乏競爭和創(chuàng)新的動力，導(dǎo)致效率低下，而通過民營化使學(xué)校之間為爭取和保留生源以獲得教育經(jīng)費而競爭，可以促進教育革新，提高教育質(zhì)量。對此，教育民營化的反對者認(rèn)為，說公立學(xué)校系統(tǒng)存在壟斷現(xiàn)象是夸大其詞，民營化并不能促進教育競爭，提高辦學(xué)效率。第二，教育民營化的支持者認(rèn)為，擇校改革賦予了家長自由選擇的權(quán)利，可以打破對鄰近公立學(xué)校的依賴，有效消除教育機會的不平等。但是，相關(guān)實證研究發(fā)現(xiàn)，擇校改革并沒有像其倡導(dǎo)者所預(yù)計的那樣給家長、尤其是貧困家庭更多的自由選擇權(quán)。第三，教育民營化運動的倡導(dǎo)者認(rèn)為民營化將能促進教育更公平，但有趣的是，在教育領(lǐng)域，完全不同的教育制度和政策都可以在教育公平的名義下尋求合法性，這不足以證明什么。第四，教育民營化的反對者認(rèn)為特許學(xué)校、教育券等民營化的改革導(dǎo)致學(xué)校像營利公司一樣為了經(jīng)濟利益而努力滿足當(dāng)前消費者的需要，從本質(zhì)上改變了公立學(xué)校的性質(zhì)，并將強化不同宗教、民族、社會階層倫理道德和價值觀的差異，加劇社會分裂。但是，民營化的倡導(dǎo)者認(rèn)為，實際上私立學(xué)校更強調(diào)道德教育和公民教育，更像一所“共同學(xué)?！?。由此可見，雖然目前對于教育民營化存在嚴(yán)重的分歧與爭論，但可以肯定的是，民營化既不是醫(yī)治公立教育各種問題的“靈丹妙藥”，也不是導(dǎo)致產(chǎn)生各種教育和社會問題的“洪水猛獸”，教育民營化的影響既與一個國家的社會、經(jīng)濟、文化和歷史傳統(tǒng)等有關(guān)，又與民營化的具體政策內(nèi)容和實際執(zhí)行狀況有關(guān)。在教育民營化的發(fā)展過程中，對民營化這一發(fā)展趨向有待進一步地探索、研究，特別是應(yīng)進一步明確民營化不僅是一個管理工具，更是一個治理發(fā)展的基本戰(zhàn)略，它是一種手段而不是目的，目的是進一步提升教育的競爭力，增強并進一步發(fā)揚教育的公益性，以造福于社會。

三、教育民營化的推行條件

1.充分認(rèn)識民營教育的存在價值和現(xiàn)實意義。就我國而言，現(xiàn)階段影響教育民營化穩(wěn)定發(fā)展的一個主要障礙是傳統(tǒng)觀念的束縛［2］。目前，國內(nèi)教育行政部門和教育理論界仍然受到計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)觀念的束縛，將公共教育等同于公辦教育，對“公辦民助”“民辦公助”“公辦名校轉(zhuǎn)制”“國有民辦”等教育民營化實踐模式多持批評和反對態(tài)度。2009年12月以來，隨著杭州市“國有民辦學(xué)校體制調(diào)整”工作的完成以及“北京市十一學(xué)校等國有民辦辦學(xué)體制改革試點的終止”，一度被寄予厚望的各地公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試驗黯然退場。杭州在此期間發(fā)生的部分學(xué)校教師的抗議風(fēng)波，表面上看是教師對自身權(quán)利和權(quán)益的維護，以及對“國有資產(chǎn)流失”和“教育不公平”的質(zhì)疑，深層次的原因則是目前民辦教育合法權(quán)益得不到保障的現(xiàn)實以及教師對國家民辦教育發(fā)展前景的擔(dān)憂。當(dāng)前，各地公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試驗的黯然退場表明了“非公即私”“公私分明”等狹隘觀念在我國教育領(lǐng)域依然根深蒂固。反對公私融通和共同治理的狹隘意識形態(tài)在我國“教育券”實踐中也成為阻礙此項制度創(chuàng)新以及繼續(xù)深化的觀念障礙。當(dāng)年，曾引起全國教育界廣泛專注的“教育券”，雖在浙江長興等地進行了積極探索，但由于人們一直難以接受公共教育資源全民共享的現(xiàn)代教育財政理念，以致各地的“教育券”實踐一直都受困于不能進入財政預(yù)算的體制性障礙而無法取得實質(zhì)性進展，一些地方醞釀許久的“教育券”方案最終還是擺脫不了“胎死腹中”的命運［3］。教育民營化是當(dāng)今世界公立教育改革的普遍趨勢。我國教育領(lǐng)域無論是政策層面還是項目層面的教育民營化改革實踐均表明，教育民營化是一種有效動員、整合與優(yōu)化社會資源的重要制度框架，在推動教育制度創(chuàng)新和促進教育發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。教育民營化的推行，首先需要從理念層面解決對民營教育的認(rèn)識和定性問題。在現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長一個時期，放手發(fā)展民營教育仍然是我國加快推進教育事業(yè)跨越式發(fā)展進程的一個重要戰(zhàn)略，不是可有可無的權(quán)宜之計。因此，教育行政部門應(yīng)突破把公共教育等同于公辦教育的觀念束縛，轉(zhuǎn)變“非黑即白”的簡單化思維，特別是要改革由公辦教育壟斷公共教育經(jīng)費的制度設(shè)計，為教育民營化發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。教育理論界則更應(yīng)該解放思想，通過對現(xiàn)實中廣泛存在的民營化實踐的深入研究，為改進和推動政策與項目層面的相關(guān)實踐提供理論支撐。

2.建立有效的監(jiān)管與評價體系。為了確保教育的公益性，規(guī)范民營學(xué)校的辦學(xué)行為，在保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的前提下，需要建立由政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、第三方獨立評估的監(jiān)管體系與評價體系。監(jiān)管體系的核心在于信息披露，通過強化消費者“用腳投票”機制變傳統(tǒng)的禁止性規(guī)制為激勵性規(guī)制，引導(dǎo)辦學(xué)者通過提升辦學(xué)質(zhì)量贏得市場競爭優(yōu)勢。政府應(yīng)建立以質(zhì)量監(jiān)測和財務(wù)審計為核心的民營學(xué)校風(fēng)險預(yù)警機制，防止國有資產(chǎn)流失，妥善保護受教育者和家長的合法權(quán)益，同時應(yīng)鼓勵和扶持社會中介組織發(fā)揮第三方評估的獨特作用，逐步形成公開、透明、規(guī)范、高效的監(jiān)管體系［4］。從實際情況看，當(dāng)前監(jiān)管的重點應(yīng)聚焦在三個方面：第一，質(zhì)量評估。學(xué)校的首要任務(wù)是人才培養(yǎng)，而人才培養(yǎng)是典型的信息不對稱的領(lǐng)域，普通公眾難以衡量學(xué)校教育質(zhì)量的好壞，教學(xué)質(zhì)量需要在接受教育服務(wù)的同時或者接受教育服務(wù)質(zhì)量之后才能夠判斷。為此，政府需要對學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量進行評估，并向社會公眾公布評估的結(jié)果，以作為公眾選擇和評判民營學(xué)校的依據(jù)。第二，財務(wù)監(jiān)管。鑒于目前不少民營學(xué)校財務(wù)運作不規(guī)范，一些舉辦者隨意抽取辦學(xué)資金、過度追求經(jīng)濟回報等問題，有必要強化財務(wù)審計工作，加強對民營學(xué)校資金運行的監(jiān)控，以降低民營學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險，保證公共資源的使用績效。第三，多方治理。為更好地體現(xiàn)公益性，防止辦學(xué)者片面追求營利性，應(yīng)該推進多方共同治理，建立獨立董事制度，逐步實現(xiàn)民營學(xué)校決策機構(gòu)人員的多元化。在當(dāng)前民營學(xué)校自治能力較差、自我約束和權(quán)力制衡機制缺失的情況下，作為一種過渡性措施，政府部門可以通過向民營學(xué)校派駐督導(dǎo)專員，在一定程度上參與民營學(xué)校的內(nèi)部治理，實踐證明，這不僅是必要的也是有效的。

3.優(yōu)化民營教育的法制政策環(huán)境。政府和社會必須為民營教育創(chuàng)造一個鼓勵創(chuàng)新、公平競爭、一視同仁的寬松發(fā)展環(huán)境，如健全的管理制度、優(yōu)惠的扶持政策、合理的發(fā)展機制、寬厚的制度環(huán)境等。第一，規(guī)制層面。規(guī)制失衡［5］一直是我國推進教育民營化的現(xiàn)實障礙。在教育民營化的實踐中，政府對屬于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的具體辦學(xué)行為干預(yù)過度，對政府相關(guān)決策和學(xué)校辦學(xué)行為的信息披露不完整、不透明、不規(guī)范，公眾無法了解政府與民間合作的具體內(nèi)容、雙方的權(quán)利與責(zé)任，也不知道公共資源的配置方式和配置規(guī)則，從而導(dǎo)致公眾對此類學(xué)校一直抱有“國有資產(chǎn)流失”“破壞教育公平”“導(dǎo)致不公平競爭”等方面的疑問和擔(dān)心?！皣忻褶k”學(xué)校和獨立學(xué)院是這方面的典型案例，學(xué)校雖然成立了董事會，但校長仍由政府任命，而且必須對上級政府和主管部門負(fù)責(zé)，董事往往成了名譽上的稱號，學(xué)校并沒有實現(xiàn)真正的自主管理［6］。不僅如此，由于民營教育機構(gòu)在運營中缺乏來自國家的相應(yīng)的風(fēng)險承擔(dān)機制，導(dǎo)致民營化教育領(lǐng)域的進入者望而卻步，由此更加助長了教育壟斷。因此，制定有利于教育民營化成長的規(guī)章制度就成為必然。一是制定合理的民營教育準(zhǔn)入制度并出臺相關(guān)實施細(xì)則。在民營資本進入教育領(lǐng)域時，要按照《教育法》《公司法》等有關(guān)規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況，對企業(yè)和居民個人投資入股、資金以及最高比率加以限定。開放民營教育機構(gòu)，不能降低開辦民營教育機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，而要在允許民營資本進入教育領(lǐng)域的同時，遵循審慎原則，加強對新設(shè)民營教育機構(gòu)的監(jiān)督管理?？傊?，既不要放松市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，盲目追求新成立民營教育機構(gòu)的數(shù)量，也不要片面強調(diào)困難，歧視民營資本。二是針對民營化教育的審批權(quán)限應(yīng)該逐漸放寬從而保證更多的民間力量進入教育領(lǐng)域參與教育競爭，與此同時必須有相應(yīng)的監(jiān)督機制對政府針對民營教育的審批權(quán)限進行監(jiān)督控制，以防止由于腐敗等原因而將有競爭力的民間力量拒之門外。三是建立以政府為主體的民營化教育風(fēng)險承擔(dān)機制，這些機制的運用要有利于從價格上、政策上保證民營機構(gòu)的權(quán)益。第二，法律層面。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，民營化運動以來，針對民營化的法律體系正在形成，如《公司法》《擔(dān)保法》《合伙企業(yè)法》《個人獨資企業(yè)法》等法律都是保障民營化順利運行的重要法律文件。然而，針對教育民營化的法律卻存在空白，甚至現(xiàn)有法律還明令禁止民營化教育的發(fā)展。我國《社會力量辦學(xué)條例》中規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校以及其他教育機構(gòu)”。這樣，民營學(xué)校就不可以憑借合法收費來取得投資的正當(dāng)收益并滾動發(fā)展。若要從法律上鼓勵、支持民營化教育，最重要的是要允許并保護民營教育的合法收益，只有這樣才能充分調(diào)動民營學(xué)校的積極性、主動性，從而為公益性的教育事業(yè)做出貢獻。要建立針對民營化教育的法律救濟途徑，一旦民營教育學(xué)校遭受不公平待遇，必須有提起行政復(fù)議、行政訴訟、請求國家賠償以及申訴檢舉等權(quán)利。同時，要盡快出臺和完善有關(guān)法律、法規(guī)，對民營教育機構(gòu)的財務(wù)管理、法律責(zé)任、監(jiān)督管理等方面進行規(guī)范，尤其在招生、評優(yōu)、教學(xué)活動、師資管理和民辦教師的社會保險、職稱評定等方面制定保障措施，使民營教育真正做到有法可依、有章可循，把民營教育機構(gòu)的工作真正納入各級教育行政管理部門的管理范圍并加大統(tǒng)籌力度。第三，政策層面。雖然國家和地方政府均對社會力量參與合作辦學(xué)作出了較為明確的規(guī)定，但在具體實施過程中，政策歧視卻已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校未能享受公共財政資助就是政策歧視的一個突出案例。應(yīng)該說，目前存在的一些對民辦學(xué)校、對民辦學(xué)校師生的歧視性政策，已經(jīng)威脅到民辦教育的健康和可持續(xù)發(fā)展。2009年11月發(fā)生的“成都教師集體罷課事件”，表面上看是成都實驗外國語和成都外國語學(xué)校因教師績效工資問題而引發(fā)的勞資糾紛，究其根源仍是長期的政策性歧視導(dǎo)致學(xué)校轉(zhuǎn)制后教師身份等問題未得到妥善解決而造成的。針對上述政策歧視問題，《國家中長期教育改革和規(guī)劃綱要》（征求意見稿）明確指出要“清理并糾正對民辦學(xué)校的各類歧視政策”，而建立權(quán)責(zé)明確、運行規(guī)范的民營學(xué)校正是解決政策歧視的有效途徑。

4.規(guī)范教育民營化進程中的政府行為。目前，在推進教育民營化的過程中，許多地方政府教育部門只注重多獲得權(quán)力、多卸載財政包袱和多引入外部資本，而不注重有效競爭機制的構(gòu)建，這必然會導(dǎo)致公立學(xué)校的低效率向民營學(xué)校的低效率轉(zhuǎn)變。同時，許多地方政府在進行教育民營化改革的過程中，考慮更多的是解決載政與投資問題以及減少政府管理職能、減少人員編制等，而對于民營化、市場化后可能存在的公共責(zé)任空白估計不足。一些地方學(xué)校民營化經(jīng)營后，少有甚至沒有政府監(jiān)管的條款，造成教育產(chǎn)品與服務(wù)的項目內(nèi)容和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)處于失控的狀態(tài)，從而成為

影響社會穩(wěn)定和安全的隱患。在我國，教育民營化已成為一種不容否認(rèn)的事實，面對這種新生事物，政府不能視而不見，必須進行有效和必要的干預(yù)。政府對于自身的職能、角色、行為應(yīng)該重新進行定位：在教育民營化中，政府的職能是讓市場發(fā)揮應(yīng)有的作用，不能替代市場，應(yīng)彌補市場不足，使教育利益相關(guān)者的自由與控制、權(quán)利與義務(wù)、公平與效率達到基本平衡。在角色定位上，政府既不是一個袖手旁觀的“守夜人”也不是一個全知全能、具有“超級智慧”的“道德人”，政府既不是無能的也不是萬能的，其職能就是制定公平的“游戲規(guī)則”。在政府行為方面，政府應(yīng)該變直接干預(yù)為宏觀調(diào)控，變指手劃腳為政策法律指引［7］。

［1］文東茅.走向公共教育：教育民營化的超越［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.

［2］［4］［5］高樹昱，吳華.我國教育領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系審視［J］.教育發(fā)展研究，2010，（8）.

［3］吳華，薛兆豐，艾薩克.教育券的中國實踐——現(xiàn)狀、問題與前景［J］.教育發(fā)展研究，2005，（12）.

［6］朱曉莉.我國教育領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系研究［D］.杭州：浙江大學(xué)，2009.

［7］郭凱.教育民營化的凸顯及對我國民辦教育的政策建議［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2004，（3）.