劉清榮 程文燕 康 亮

貧困，是人類社會發(fā)展到今天仍然必須面對和解決的世界性問題。建國60多年來，我國在政治、經(jīng)濟、社會等方面都取得了巨大成就，但貧困仍是阻礙國家發(fā)展的一個重要因素。改革開放以來，我國大力推進扶貧開發(fā)，從《國家八七扶貧攻堅計劃 (1994－2000年〉》到《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001一2010年〉》的實施，扶貧事業(yè)取得了巨大成就。農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎設施明顯改善，社會事業(yè)不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決，探索出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路，為促進我國經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團結(jié)、邊疆鞏固、社會和諧發(fā)揮了重要作用，為推動全球減貧事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》明確提出，到2020年要穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房;中央扶貧開發(fā)工作會議宣布，根據(jù)到2020年全面建設小康社會目標的要求，適應我國扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入新階段的形勢，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年1196元提高了92%，對應的扶貧對象規(guī)模到2011年年底約為1．28億人，占農(nóng)村戶籍人口比例約為13．4%。

種種信號表明，目前我國農(nóng)村居民的生存和溫飽問題已經(jīng)基本解決，扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。但我國扶貧對象規(guī)模依然龐大，扶貧開發(fā)任務仍舊十分艱巨，為了打好新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，有必要對我國扶貧開發(fā)的歷程進行梳理，總結(jié)經(jīng)驗，分析扶貧開發(fā)主要模式的優(yōu)勢與不足，提出扶貧工作的創(chuàng)新思路。

一、我國扶貧開發(fā)的歷程

20世紀70年代末實行改革開放政策以來，中國政府始終致力于經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，在全國范圍內(nèi)實施了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為主要目標的有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)。從1978年到2000年，中國農(nóng)村貧困人口由2．5億人減少到3000萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0．7%下降到3%左右，基本實現(xiàn)了到20世紀末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標。進入新世紀以后，中國政府根據(jù)中國全面進入建設小康社會新階段和農(nóng)村依然存在貧困問題的基本國情，制定了新的扶貧戰(zhàn)略，決心繼續(xù)大力推進扶貧開發(fā)，鞏固扶貧成果，盡快使尚未脫貧的農(nóng)村人口解決溫飽問題，并逐步過上小康生活。從1978年至今，中國的扶貧開發(fā)歷程大致可分為以下四個階段。

(一)體制改革推動扶貧階段(1978—1985年)

1978年，按中國政府確定的貧困標準統(tǒng)計，我國共有貧困人口2．5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0．7%。導致這一時期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不適應生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。因此，制度的變革就成為緩解貧困的主要途徑。

首先是土地經(jīng)營制度的變革，即以家庭承包經(jīng)營制度取代人民公社的集體經(jīng)營制度。這種土地制度的變革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動熱情，從而極大地解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。與此同時，在農(nóng)村進行的農(nóng)產(chǎn)品價格逐步放開、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項改革，也為解決農(nóng)村的貧困人口問題打開了出路。這些改革，促進了國民經(jīng)濟快速發(fā)展，并通過農(nóng)產(chǎn)品價格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領域就業(yè)三個方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。

據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長14%，棉花增長73．9%，油料增長176．4%，肉類增長87．8%;農(nóng)民人均純收入增長了2．6倍;沒有解決溫飽的貧困人口從2．5億人減少到1．25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到14．8%;貧困人口平均每年減少1786萬人。

(二)大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)

二十世紀八十年代中期，在改革開放政策的推動下，中國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢，經(jīng)濟得到快速增長，但少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟、社會、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對滯后。貧困地區(qū)與其他地區(qū)，特別是與東部沿海發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟、社會、文化等方面的差距逐步擴大。中國農(nóng)村發(fā)展不平衡問題凸顯出來，低收入人口中有相當一部分人經(jīng)濟收入不能維持其生存的基本需要。

為進一步加大扶貧力度，中國政府自1986年起采取了一系列重大措施:成立專門扶貧工作機構(gòu)，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。自此，中國政府在全國范圍內(nèi)開展了有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，中國的扶貧工作進入了一個新的歷史時期。經(jīng)過八年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483．7元;農(nóng)村貧困人口由1．25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6．2%;貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4．8%下降到8．7%。

(三)扶貧攻堅階段(1994—2000年)

隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展和國家扶貧開發(fā)力度的不斷加大，中國貧困人口逐年減少，貧困特征也隨之發(fā)生較大變化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。這主要表現(xiàn)在貧困發(fā)生率向中西部傾斜，貧困人口集中分布在西南大石山區(qū)、西北黃土高原區(qū)、秦巴貧困山區(qū)以及青藏高寒區(qū)等幾類地區(qū)。導致貧困的主要因素是自然條件惡劣、基礎設施薄弱和社會發(fā)育落后等。

以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志，中國的扶貧開發(fā)進入了攻堅階段?！秶野似叻鲐毠杂媱潯访鞔_提出，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領。

在1997年至1999年這三年中，中國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，是進入二十世紀九十年代以來中國解決農(nóng)村貧困人口年度數(shù)量最高水平。到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現(xiàn)。

(四)鞏固成果，綜合開發(fā)階段(2001年至今)

2001年5月，中央扶貧開發(fā)工作會議召開，制定并頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001－2010年)》，這是繼“八七計劃”之后又一個指導全國扶貧開發(fā)的綱領性文件，對21世紀初的扶貧戰(zhàn)略作出全面描述，明確提出了今后十年扶貧開發(fā)的奮斗目標、基本方針、重點對象以及主要政策措施。以此為標志，中國的扶貧開發(fā)工作進入了一個新階段。中國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決，下一步是繼續(xù)改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎設施建設，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化的落后狀態(tài)，為達到小康水平創(chuàng)造條件。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011－2020)》的出臺，進一步肯定了加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會奮斗的目標，到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢。

二、我國扶貧開發(fā)的主要模式

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中指出，把鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距作為新的政策目標，大力推進扶貧開發(fā)事業(yè)的深入發(fā)展。我國扶貧開發(fā)的政策始終堅持開發(fā)式扶貧和社會保障相結(jié)合，專項扶貧和行業(yè)扶貧、社會扶貧相結(jié)合，外部支持與自力更生相結(jié)合，從而形成了以整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會扶貧、搬遷扶貧、科技扶貧等為主要模式的中國式扶貧。

(一)整村推進

為實現(xiàn)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》提出的目標，國務院扶貧辦總結(jié)了各地實踐經(jīng)驗，以貧困村整村推進扶貧規(guī)劃為切入點，在全國范圍全面開展了“參與式整村推進扶貧”工作，標志著我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略進入“整村推進”的新階段。

“整村推進”是以村級社會、經(jīng)濟、文化的全面發(fā)展為目標，堅持開發(fā)與發(fā)展并舉，一次規(guī)劃，分步實施，突出重點，整體推進。在建設內(nèi)容上以發(fā)展經(jīng)濟和增加貧困人口的收入為中心，力求山、水、田、林、路綜合治理，教育、文化、衛(wèi)生和社區(qū)精神文明共同發(fā)展;在資金投入和扶持量上，以政府投入為引導，以村級物質(zhì)資源和勞動力資源為基礎，充分調(diào)動政府各部門和社會各界的力量，使各方面的扶貧資金相互配套、形成合力，集中投向貧困村需要建設的項目，達到“集小錢辦大事”的目的。

1．整村推進模式的優(yōu)勢

(1)集中有限資源，解決重點問題

過去由于扶貧資源有限且分散，往往形成不了合力，解決不了貧困村的突出問題。整村推進模式將各方面的資源統(tǒng)籌使用，集中投入，可以有重點地分期、分批解決貧困村最突出的問題，也能夠比較有效地解決扶貧資金分散的問題，從而提高扶貧資源的使用效率。

(2)強調(diào)民主參與“扶真貧”

整村推進在實施過程中更加強調(diào)貧困人口參與的重要性，充分尊重貧困群眾對整個扶貧過程的知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，通過村民大會，民主確定扶貧收益人口，從而能夠最大限度地保證真正貧困的農(nóng)戶得幫助，使得扶貧工作能夠更加準確地瞄準貧困戶。

(3)貧困農(nóng)戶參與扶貧開發(fā)的積極性高

整村推進以村級扶貧規(guī)劃為切入點，堅持群眾廣泛參與的原則，發(fā)動貧困農(nóng)戶參與扶貧項目的決策、實施和監(jiān)督等全過程，實現(xiàn)貧困農(nóng)戶選擇、實施、管理項目的主體作用，從而提高貧困農(nóng)戶自主脫貧、自我發(fā)展的能力，有利于從根本上解決貧困問題。實踐證明，通過參與式的村級規(guī)劃制定和實施，能夠極大地提高扶貧對象的積極性，項目選擇也更加符合貧困農(nóng)戶的發(fā)展需求，項目更具有針對性，落實也更加容易。

2．整村推進模式存在的問題

(1)門檻設置過高

無論是基礎設施項目還是產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，除政府的整村推進項目資金投入外，還需要農(nóng)戶自籌一大部分資金，而這大大超過絕對貧困人口的承受能力，較高的參與門檻使得應該得到扶持的低收入農(nóng)戶被排斥在項目之外。

(2)無力解決區(qū)域性的貧困問題

整村推進模式對解決貧困村和貧困戶的基本生產(chǎn)和生活問題有著積極作用，是改善貧困村公共基礎設施和公共服務的一種有效方式，但由于資金和項目總體規(guī)模小，不能解決農(nóng)村扶貧的全部或主要問題。

(3)資金投入與貧困程度不同步

由于投入的扶貧資金有限，實際工作中資金“投放難、回收更難”的問題普遍存在。出于對資金使用效率和回收率的考慮，比較容易偏向?qū)①Y金投放到那些并不一定最貧困但卻能夠解決資金使用、回收以及配套問題的農(nóng)戶，不能保證最貧困的人口得到最大的幫扶。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧是新時期我國農(nóng)村開發(fā)式扶貧的主要模式之一。產(chǎn)業(yè)扶貧以市場經(jīng)濟為導向，以科技為支撐，以農(nóng)產(chǎn)品為原料，以加工或銷售企業(yè)為龍頭，發(fā)展具有地方特色的支柱產(chǎn)業(yè)，通過拳頭產(chǎn)品帶動基地建設，通過基地建設聯(lián)系千家萬戶，從整體上解決貧困農(nóng)戶的溫飽。

1．產(chǎn)業(yè)扶貧模式的優(yōu)勢

(1)實現(xiàn)政府、企業(yè)和農(nóng)戶共贏

政府、龍頭企業(yè)和農(nóng)戶結(jié)成責任和利益緊密相連的利益共同體，通過公司帶動、基地帶動、合作組織帶動、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)扶貧手段，企業(yè)利用農(nóng)戶的力量在較短的時期內(nèi)形成較大的生產(chǎn)規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營風險降低，農(nóng)業(yè)的組織化程度和水平得到提升。這樣企業(yè)的利潤能得到保證，農(nóng)戶的收入也更加穩(wěn)定，同時最大程度地發(fā)揮了政府的組織協(xié)調(diào)能力、龍頭企業(yè)的帶動作用和農(nóng)戶的主體作用。

(2)具有區(qū)域優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，貧困農(nóng)戶收入明顯增加

在產(chǎn)業(yè)扶持下，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模，區(qū)域特色經(jīng)濟布局初顯輪廓，以特色產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售為主的扶貧龍頭企業(yè)逐步發(fā)展壯大，輻射、帶動能力增強，扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，參與主導產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶不斷增多，主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的商品率不斷提高，貧困農(nóng)戶的收入明顯增加。例如江西省廣昌縣以白蓮種植、加工和銷售為扶貧主導產(chǎn)業(yè)，2011年白蓮種植面積已達8萬畝，產(chǎn)值3．4億元，成為全國最大的白蓮生產(chǎn)和集散基地，蓮農(nóng)實現(xiàn)收入1800元，帶動農(nóng)戶1萬余人，人均增收420元，其中貧困農(nóng)戶3000多人。

2．產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在的問題

(1)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同

目前我國大多數(shù)貧困地區(qū)自然資源和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相似，很多農(nóng)村主導產(chǎn)業(yè)仍是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，并且結(jié)構(gòu)雷同，特色性不強。往往出現(xiàn)一個地區(qū)開發(fā)出一個具有經(jīng)濟效益的扶貧產(chǎn)業(yè)，相鄰近地區(qū)相繼發(fā)展同一產(chǎn)業(yè)，這就容易導致農(nóng)產(chǎn)品的供大于求，不僅貧困戶收入沒有增加，反而會打消他們參與產(chǎn)業(yè)化扶貧的積極性。

(2)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制容易偏離扶貧目標

由于企業(yè)的最終目的是追求利益最大化，因此在遭遇市場或自然風險時，企業(yè)的利益與農(nóng)戶的利益發(fā)生沖突，企業(yè)出于趨利性，容易不顧扶貧目標和規(guī)劃，將農(nóng)戶獨自拋向市場的洪流，使農(nóng)戶利益受損，從而對產(chǎn)業(yè)扶貧失去信心。

(3)追求效益短平快，造成環(huán)境污染

貧困地區(qū)在調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實施產(chǎn)業(yè)開發(fā)時，為追求短期高效益，易以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，進行掠奪式開發(fā)扶貧，把帶有環(huán)境污染的開發(fā)項目作為當?shù)刂еa(chǎn)業(yè)來培育，結(jié)果導致土地荒漠、水源污染、森林植被嚴重破壞等。貧困現(xiàn)狀不但沒有得到有效緩解，反而使得脫貧致富的道路更加艱難。

(三)搬遷式扶貧

搬遷式扶貧模式不同于傳統(tǒng)意義上的救濟式扶貧和開發(fā)式扶貧，它是對生存條件極其惡劣地區(qū)的貧困農(nóng)民實施移民搬遷、異地開發(fā)而開辟的移民扶貧新途徑。其特征是實現(xiàn)人地分離，讓人離開已不再適宜人類生存和發(fā)展的地區(qū)，另辟生產(chǎn)、生活條件較好的地區(qū)居住、發(fā)展。

目前，我國搬遷式扶貧主要有三種模式:一是政府組織移民在他處選址安置，即由政府統(tǒng)一規(guī)劃，組織遷出移民選擇經(jīng)濟發(fā)展條件較好，基礎設施較完善，生態(tài)環(huán)境較優(yōu)美的地方建房安置，讓搬遷戶住得下、能發(fā)展、不返貧;二是插戶移民，即由貧困戶自行投靠親友、分散安置，政府給予一定補助;三是分階段搬遷，即采取搬遷初期兩頭有家的形式，待移民點得到開發(fā)，生產(chǎn)、生活基本穩(wěn)定后再實現(xiàn)整體搬遷。

1．搬遷式扶貧模式的優(yōu)勢

(1)擺脫惡劣的生產(chǎn)生活環(huán)境，加快脫貧致富

由于我國的貧困人口大多生活在貧困山區(qū)，自然條件惡劣，交通運輸條件落后，有條件的地區(qū)通過實施搬遷發(fā)展，可以改變農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進貧困人口實現(xiàn)脫貧致富。由于生產(chǎn)和生活條件得到大幅度改善，移民搬遷的貧困農(nóng)戶對這一扶貧模式的滿意度通常較高。

(2)搬遷后就業(yè)增收的平臺更廣闊

通過搬遷，搬遷農(nóng)戶的商品意識、發(fā)展后勁明顯增強。各級政府對搬遷農(nóng)戶加大職業(yè)教育培訓力度，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，組織農(nóng)民外出務工，積極引導他們從事二、三產(chǎn)業(yè)，使他們盡快適應城鎮(zhèn)生活。搬遷后的農(nóng)民就業(yè)機會顯著增加，增收渠道大大拓寬，為促進貧困農(nóng)戶收入持續(xù)快速穩(wěn)定增長奠定了良好基礎。

(3)加快城鄉(xiāng)一體化進程

移民搬遷進城加快了城鎮(zhèn)建設步伐，促進人口向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)居住人口增加，城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，帶動了城鎮(zhèn)繁榮和經(jīng)濟發(fā)展;同時移民戶享有城鎮(zhèn)居民同等的衛(wèi)生、社保、教育等待遇，提高了移民群眾生活質(zhì)量，轉(zhuǎn)變了農(nóng)民增收方式，使得移民搬遷扶貧和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有機地結(jié)合起來。

2．搬遷式扶貧模式存在的問題

(1)搬遷扶貧投入巨大，顯效緩慢

移民搬遷需國家投入巨資，牽涉人口眾多，任務艱巨;搬遷工作跨度大、周期長，一般是一年建設、兩年定居、三年配套、四年鞏固、五年步入發(fā)展;移民搬遷開發(fā)區(qū)基礎設施和公益設施建設相對滯后，移民要改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活習慣需要較長適應期。

(2)各類配套資金到位難度大，影響項目的順利實施

投入易地扶貧搬遷的資金，以國家易地扶貧專項資金為主體，同時還有來自省、地、縣財政以及扶貧辦、電力、交通、水利等部門的配套資金，這些資金在使用的進度安排上，存在滯后性，而且其上級主管部門規(guī)定不一，大部分地區(qū)往往在國家專項資金下達后較長時間才到位，使工程不能按時推進，在一定程度上影響了項目的順利實施。同時，由于貧困地區(qū)財政十分困難，地方配套及自籌資金到位率低，從而影響項目進度。

(3)容易出現(xiàn)重建設、輕管理的現(xiàn)象

移民搬遷工作重點集中在移民安置地的建設，而基層組織建設、社區(qū)管理、思想法治教育、科技培訓和生產(chǎn)服務指導等方面的工作還很薄弱，與貧困戶急待改變貧困面貌的愿望還不相適應。部分群眾因家底薄、基礎差、缺乏生產(chǎn)經(jīng)驗，適應能力弱，導致生產(chǎn)水平依然很低，思想易出現(xiàn)不穩(wěn)定。

(四)社會扶貧

扶貧濟困是中華民族的傳統(tǒng)美德，中國政府始終注重發(fā)揚這一優(yōu)良傳統(tǒng)，組織和動員社會力量積極參與扶貧開發(fā)，共同推進減貧事業(yè)發(fā)展。社會扶貧是由中央政府倡導、各級政府率先垂范、全社會廣泛參與的一種扶貧模式。實踐證明，在堅持政府主導扶貧的前提下，廣泛動員社會力量積極參與扶貧濟困，是加大扶貧攻堅力度、促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、加快全面建設小康社會進程的有效舉措。

1．社會扶貧模式的優(yōu)勢

(1)參與幫扶的群體巨大

從中央、地方政府到各級國家機關(guān)、企事業(yè)單位再到民間幫扶，社會扶貧充分調(diào)動了各界力量與資源，從政策、思想、資金、物資、技術(shù)、信息等方面給予扶持，加快推進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，帶領貧困農(nóng)戶脫貧致富。

(2)扶貧形式多樣

社會扶貧的形式多種多樣，如智力支邊、希望工程、光彩事業(yè)、文化扶貧、扶貧拉力計劃、春蓄計劃、博愛工程、幸福工程、農(nóng)業(yè)科技示范入戶工程、雙學雙比、巾幗扶貧等，這些扶貧濟困活動都產(chǎn)生了良好的社會效果。

(3)扶貧資源來源廣泛

既有國家專項扶貧資金的投入，又有各種渠道募集爭取來的本土資源，還有從海外渠道引進的資源，包括國際和國外慈善組織提供的資源援助;既有有形的資金和物資投入，也有無形的科技、信息的支持等。

2．社會扶貧模式存在的問題

(1)對幫扶的認識不清

很多單位在幫扶過程中，只是簡單的給貧困農(nóng)戶送點錢、送點物，即認為完成了本單位的幫扶工作。殊不知扶貧是個廣泛的概念，錢和物是一個方面，更重要的是通過幫扶，使貧困戶的思想觀念、自身素質(zhì)以及市場適應能力有所提高。

(2)缺少具體明確的目標

社會扶貧的總體目標通常是非常明確的，但是具體到各幫扶單位、部門及黨員干部個人，則缺少明確的、可操作的目標，有的甚至只是籠統(tǒng)的原則話。這使得幫扶單位和個人在開展工作時只是憑借自身的熱情，同時大部分幫扶單位的工作人員都是身兼數(shù)職，扶貧只是各項工作的附屬，只兼職不負責，使得扶貧效果不理想。

三、新時期扶貧開發(fā)工作的創(chuàng)新

由于我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題較為突出，扶貧對象規(guī)模大，相對貧困問題凸顯，返貧現(xiàn)象時有發(fā)生，貧困地區(qū)特別是連片特困地區(qū)發(fā)展相對滯后。解決這些問題的根本途徑就是堅持科學發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作。

黨的十八大報告強調(diào)，“采取對口支援等多種形式，加大對老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度”;“深入推進新農(nóng)村建設和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件?！秉h的十八大報告不僅對深入推進扶貧開發(fā)提出了更新更高的要求，而且也提出了多項綜合性政策舉措，更創(chuàng)新發(fā)展了扶貧開發(fā)理論、豐富了扶貧開發(fā)內(nèi)涵。新階段的扶貧開發(fā)工作，正面臨著不斷適應新形勢、拓展新思路、采取新措施、獲得新成效的艱巨任務，應不斷創(chuàng)新和發(fā)展扶貧開發(fā)工作，以打好新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)。

(一)理念創(chuàng)新

1．將“以貧困者為本”作為扶貧工作的核心價值觀

“以貧困者為本”是一切扶貧活動以貧困者為出發(fā)點和落腳點，以幫助貧困者脫貧致富為目的和尺度，而不是政績、指標、效益等等。只有這樣才能實現(xiàn)扶貧工作的不斷創(chuàng)新，扶貧事業(yè)才能加快發(fā)展，取得實效。

只有將“以貧困者為本”作為扶貧工作的核心理念，才能使扶貧的目標明確、方式科學、效果鞏固。這就要求我們在扶貧工作中充分肯定貧困者反貧困的主體作用，把扶貧項目當作一種手段和載體而不是目標，要堅決摒棄傳統(tǒng)扶貧中把項目作為目的，而把人當作手段和工具的落后做法，在扶貧中滿足貧困者的需要，增強貧困者的自我發(fā)展能力，全方面的提升貧困者的素質(zhì)，實現(xiàn)貧困者的全面和可持續(xù)發(fā)展。

2．將提高貧困者素質(zhì)作為扶貧的戰(zhàn)略要素

農(nóng)民素質(zhì)較低、觀念落后、發(fā)展能力差是造成貧困的重要原因之一。因此，扶貧開發(fā)工作要取得實效，關(guān)鍵在于解決人的觀念和素質(zhì)問題。

社會在發(fā)展，科技在進步，科技是農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大推動力，是增加農(nóng)民經(jīng)濟收入的重要措施，也是脫貧致富的根本途徑。因此，必須把農(nóng)民科技文化素質(zhì)的提高作為扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略要素來抓，切實加強基礎教育，普遍提高貧困人口受教育的程度;實行農(nóng)科教結(jié)合，普通教育、職業(yè)教育、成人教育統(tǒng)籌發(fā)展，有針對性地通過各類職業(yè)技術(shù)學校和各種不同類型的短期培訓，增強農(nóng)民掌握先進實用技術(shù)的能力，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，加快貧困農(nóng)民脫貧致富的步伐，防止返貧現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3．將市場機制作為撬動扶貧工作的杠桿

運用市場機制撬動扶貧開發(fā)，解決了三個方面的問題。首先，解決了貧困戶的依賴性。對那些有勞動能力而一味等靠要，以政府救濟、慰問為生的貧困戶，通過市場經(jīng)濟意識的灌輸，達到扶志扶本的目的，提高貧困戶脫貧的主動性，調(diào)動其自食其力的積極性;其次，從扶貧理念來說，解決了幫扶者和受幫扶者在扶貧開發(fā)中的社會地位平等問題。幫扶者不是施舍者，而受幫扶者也不是被施舍者，雙方在這一社會活動中按照市場的價值規(guī)律進行等價交換，實現(xiàn)了經(jīng)濟利益的雙贏;最后，保證了社會扶貧資金注入的可持續(xù)性。企業(yè)和個人在扶貧過程中如能得到相應的經(jīng)濟利益，就可以帶來扶貧的可持續(xù)性，反之，則往往導致短期行為和隨機性，使得社會扶貧資金難以持續(xù)地注入。

運用市場機制撬動扶貧，是扶貧觀念的重要創(chuàng)新，是從根本上幫助貧困人口“造血”，而不僅僅是給他們“輸血”，是“授人以漁”的科學扶貧模式。

(二)機制創(chuàng)新

1．完善扶貧目標瞄準機制

嚴格界定、及時調(diào)整扶貧對象，確保扶貧資源準確、適度、高效投入和扶貧開發(fā)政策惠及真貧。為提高扶貧目標的瞄準度，應擴大貧困人口建檔立卡的范圍，加強動態(tài)管理，即時調(diào)整評定指標和認定資格，并通過隨機抽查、基層調(diào)查、標準量化細化等方式，盡可能減少貧困信息的不對稱情況。

2．建立扶貧項目選擇機制

走出政府掌握項目選擇權(quán)的誤區(qū)，充分發(fā)揮貧困農(nóng)戶和扶貧龍頭企業(yè)的主體功能，建立依靠市場機制，遵從市場選擇，企業(yè)掌舵，政府和貧困戶搭船的項目選擇機制，政府的主導作用應側(cè)重體現(xiàn)在監(jiān)督、保障扶貧效益惠及真貧上。

3．形成扶貧資源管理機制

扶貧資金的分部門管理在一定程度上調(diào)動了有關(guān)部門的扶貧積極性，但同時也是我國扶貧資源缺乏凝聚力、扶貧效益不理想的制度根源之一。為整合扶貧資源，提高扶貧效益，必須建立部門間聯(lián)席會議制度，并通過簡化環(huán)節(jié)，劃轉(zhuǎn)職能，協(xié)調(diào)項目等途徑，突破部門各自為政、分割管理的利益壁壘。

4．構(gòu)建長效扶貧機制

要實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，必須提高貧困地區(qū)和貧困人口的持續(xù)發(fā)展能力，建立農(nóng)村扶貧開發(fā)的長效機制。一是完善產(chǎn)業(yè)化扶貧機制，強化產(chǎn)業(yè)支撐。繼續(xù)推進龍頭企業(yè)培育，在扶貧項目的安排上，既要堅持到村到戶，又要注重打造區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)帶，形成小項目、大群體的發(fā)展格局，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)的集群競爭力。對于特殊類型的貧困地區(qū)應進行連片開發(fā)，合力攻堅，以片區(qū)為單位制定綜合發(fā)展規(guī)劃，設立專項資金，加大支持力度。二是完善人力資本開發(fā)機制，強化人力支撐。繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的教育投入，保障貧困者公平的受教育權(quán)利，并完善勞動培訓和就業(yè)服務體系，發(fā)展新型合作醫(yī)療和其他社會事業(yè)，全力提升貧困人口的基本素質(zhì)。

(三)模式創(chuàng)新

1．由政府一元化救濟式扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w多元化模式

一方面，對于扶貧項目、資金等可實行市場化運作，比如有些扶貧項目采用給予優(yōu)惠政策、招投標等方式進行;另一方面，應積極扶持NGO組織扶貧，扶貧工作應以民為主，官助民辦為主要方式。這樣可以盡可能的避免政府扶貧部門在扶貧過程中的尋租腐敗行為，提高扶貧資金的使用效率，又可充分發(fā)揮市場配置資源的機制，改善扶貧對象的瞄準率和提高扶貧開發(fā)的效率。

2．經(jīng)濟增長型扶貧模式向公共服務型扶貧模式轉(zhuǎn)變

要由以經(jīng)濟開發(fā)為主轉(zhuǎn)向以社會公共服務投入為主，由支持工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向重點支持農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展?？朔渭兊睦骝?qū)動和短視行為，矯正貧困地區(qū)的資源短視癥，處理好扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，推進貧困地區(qū)的生態(tài)綜合化建設。加強農(nóng)民的技能培養(yǎng)，從根本上提高人的素質(zhì)，發(fā)揮貧困人口自身的能動性，才能真正脫貧。

3．綜合式扶貧模式

不同的貧困地區(qū)致貧原因不同，同一個地區(qū)的貧困農(nóng)戶所面臨的貧困問題也不盡相同，單一的扶貧模式往往不能使扶貧效應最大化，因此我們可以融合幾種不同的扶貧模式，綜合運用，以取得扶貧效應的最大化。例如:異地扶貧開發(fā)+產(chǎn)業(yè)扶貧+以工代賑扶貧、公司+農(nóng)戶+科技扶貧、人本式扶貧+教育扶貧等，從而實現(xiàn)扶貧模式的優(yōu)化組合，彌補各自的不足和缺漏之處，實現(xiàn)扶貧范圍的延伸。

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