王威　侯東東　李俊浩

摘 要：本文以河南省光山縣三個樣本村為例，考察了光山縣村級發(fā)展互助資金的運(yùn)行情況，重點(diǎn)分析了村干部參與對互助資金風(fēng)險控制的影響。研究發(fā)現(xiàn)，利用村干部把關(guān)，互助社確實(shí)有效地控制了貸款風(fēng)險，但這種做法在一定程度上降低了互助社的民主程度，進(jìn)而阻礙了互助社的健康發(fā)展。對此，本文建議，互助社應(yīng)該做到真正放權(quán)，實(shí)行民主選舉、民主管理，同時可以通過引進(jìn)一些專業(yè)人才等，實(shí)現(xiàn)互助資金操作規(guī)范化，從而保證互助資金的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村級發(fā)展互助資金；風(fēng)險控制；村干部參與；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）06-0055-05

一、引言

2006年以來，國務(wù)院扶貧辦和財政部利用財政扶貧資金在全國試點(diǎn)貧困村互助資金項(xiàng)目，隨著時間的推移，這一項(xiàng)目取得了良好的效果。截至2010年底， 全國28個省的1013個縣參加互助資金試點(diǎn)，有1.28萬個試點(diǎn)村。村級互助資金總規(guī)模達(dá)到25億元，平均每個村資金規(guī)模約20萬元，其中財政扶貧資金占78%，農(nóng)戶資金占22%，入會農(nóng)戶112萬。在這一背景下，河南省光山縣互助資金也取得了優(yōu)異的成績。從2006年試點(diǎn)開始至今，光山縣村級發(fā)展互助資金試點(diǎn)村已經(jīng)從3個發(fā)展到10個，另外還有5個村正在籌劃當(dāng)中?；ブY金總額發(fā)展到419萬（其中，財政資金300萬，村民出資100多萬，累計公積金10余萬），累計發(fā)放貸款997萬，扶助農(nóng)戶800多戶?？梢钥吹剑ブY金為光山縣扶貧工作做出了巨大貢獻(xiàn)。本文試圖在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上對互助資金的風(fēng)險防范機(jī)制進(jìn)行探討，并考察村干部在互助資金風(fēng)險控制中發(fā)揮的作用，由于村干部參與互助資金的管理并不是個案，所以此研究有一定的必要性。在此基礎(chǔ)上，我們將提供關(guān)于互助資金的發(fā)展究竟是應(yīng)該借助村干部的力量還是應(yīng)該尋求新的渠道方面的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

互助資金能否有效發(fā)揮其扶貧作用，有兩點(diǎn)至關(guān)重要：一是互助資金的使用是否真正堅持民有、民用、民享、民管的原則；二是互助資金的風(fēng)險是否得到了有效的控制。從互助資金的發(fā)展現(xiàn)狀來看，這兩個方面還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

互助資金的健康發(fā)展要充分體現(xiàn)分權(quán)和參與兩個理念，但現(xiàn)實(shí)中往往是村干部處于實(shí)際控制地位，究其原因，有以下兩點(diǎn)：一是農(nóng)民的專業(yè)技能比較低，缺乏對互助資金進(jìn)行管理的能力與經(jīng)驗(yàn)；二是互助資金內(nèi)部治理機(jī)制尚不完善，社員對權(quán)利的使用只是形式。

已有的多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為，“村兩委”參與不利于互助資金發(fā)展。通過對河南、安徽試點(diǎn)案例的研究，陸漢文和鐘玲（2008）認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，“村兩委”影響過大容易導(dǎo)致互助資金蛻變?yōu)椤按鍍晌钡母綄俳?jīng)濟(jì)組織，從而難以真正調(diào)動農(nóng)民的積極性，難以使互助資金成長為真正自治的、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)互助組織。程恩江（2010）在研讀國外社區(qū)參與性資金項(xiàng)目相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上提出，當(dāng)本地組織負(fù)責(zé)給村民分配政府資源時，村中精英往往會比窮人更容易受益，稱之為“精英俘虜”，而且“精英俘虜”可能會抵消本地信息和執(zhí)行成本方面的優(yōu)勢。杜曉山等（2010）認(rèn)為，村干部擔(dān)任互助資金管理人員，如果缺乏農(nóng)民自主選舉因素，互助資金民主管理、共同監(jiān)督的基本原則就難以落實(shí)，村級經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理中的各種弊端在這種情況下就會有所體現(xiàn)。蔡志海（2010）也認(rèn)為，地方政府和“村兩委”對互助資金干涉過多，政府、“村兩委”與互助社之間權(quán)利邊界不清晰，導(dǎo)致農(nóng)戶資金所有權(quán)被虛置。

當(dāng)然，“村兩委”的參與也有其有利的一面。陸漢文等（2008）提出，“村兩委”可以為互助資金提供啟動經(jīng)費(fèi)、相關(guān)物質(zhì)支持并相對于一般村民而言較好地管理、組織互助資金。劉七軍等（2012）基于對甘肅省貧困村互助資金發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查，認(rèn)為“村兩委”以互助資金為有效載體開展工作，負(fù)責(zé)資金的管理發(fā)放，在帶領(lǐng)村民脫貧致富、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面更好地增強(qiáng)了村級班子的凝聚力和向心力，密切了干群關(guān)系。

可以看出，現(xiàn)有文獻(xiàn)對村干部參與這一現(xiàn)象存在不同觀點(diǎn)，但多數(shù)認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看村干部參與弊大于利。而且，我們也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有涉及村干部參與管理互助資金的文獻(xiàn)主要關(guān)注村干部參與對農(nóng)民積極性、社員自主權(quán)、民主監(jiān)督等方面的影響，很少直接討論村干部參與對互助資金風(fēng)險的影響。因此，本文試圖在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，對村干部參與管理互助資金進(jìn)行深入探討，以期了解村干部參與對互助資金風(fēng)險控制的影響，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。

三、光山縣村干部參與型村級互助資金的運(yùn)行機(jī)制及風(fēng)險控制

本次研究主要采用了實(shí)地調(diào)研與案例研究法。在實(shí)地調(diào)研中，主要采用的是訪問法。結(jié)合調(diào)查之前針對不同對象設(shè)計的調(diào)查問卷，我們利用電話訪問、座談交流等方式對光山縣扶貧辦以及3個樣本村的情況進(jìn)行了調(diào)查。在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，我們將光山縣互助資金作為案例進(jìn)行了分析，其中，重點(diǎn)關(guān)注互助資金的風(fēng)險控制機(jī)制。

（一）互助資金基本情況

本次調(diào)研涉及3個試點(diǎn)村，分別是晏河鄉(xiāng)帥洼村、寨河鎮(zhèn)杜崗村與潑陂河鎮(zhèn)黃大塘村。3個村的互助資金總體而言都按照縣里的規(guī)定運(yùn)作，具體細(xì)節(jié)上有所不同。表1簡單介紹了3個樣本村的基本情況與互助資金發(fā)展現(xiàn)狀，表2對3個樣本村互助社組織結(jié)構(gòu)與資金管理辦法做了對比。

從表1可以看出，3個樣本村既有一些共同之處，也存在一些不同點(diǎn)。在村莊基本情況方面，樣本村均表現(xiàn)出人口眾多的特點(diǎn)，但是，在人均耕地上卻相差較大，如帥洼村人均耕地0.55畝，而黃大塘村人均耕地卻達(dá)到2.91畝。在互助社方面，3個村的入社社員占全村社員的比例都較低，比例最高的為杜崗村，占25%；3個村互助社社員中貧困戶所占比例相差較大，其中，黃大塘村互助社中貧困戶所占比例將近60%，而帥洼村竟不到5%。此外，在互助資金的構(gòu)成與使用上，3個村也有所不同：在資金構(gòu)成方面，杜崗村社員的入股資金基本上是其他兩個村的兩倍；在資金使用上，只有帥洼村還保留較多的銀行存款（銀行存款30萬，貸款余額18萬），而其他兩個村基本上都將資金作為貸款發(fā)放出去了。

在互助社組織結(jié)構(gòu)與資金管理辦法上，表2顯示3個村大致相同。在組織結(jié)構(gòu)上，最突出的特點(diǎn)就是理事會與監(jiān)事會中的村干部參與；而在資金管理方面，3個村在借款限額、借款期限、擔(dān)保方式、還款方式以及分紅上都鮮有差別，僅有的一些差別體現(xiàn)在社員的入股資金與借款利率方面。

（二）運(yùn)行機(jī)制

互助資金的運(yùn)行機(jī)制包括發(fā)起方式、組織結(jié)構(gòu)、管理辦法以及運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制方面的具體安排。發(fā)起方式包括選擇試點(diǎn)村、宣傳發(fā)動、制定選舉辦法和程序以及召開社員大會等步驟?；ブY金組織結(jié)構(gòu)包括社員大會、理事會和監(jiān)事會。管理辦法涉及社員大會的職能、村民入社資格、管理人員組成、組織章程以及資金管理規(guī)則等。運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制包括資金構(gòu)成、貸（還）款辦法、收益分配、運(yùn)行成本、風(fēng)險控制等方面的制度安排。社員大會、理事會和監(jiān)事會權(quán)責(zé)明確，在執(zhí)行環(huán)節(jié)貫徹民主，體現(xiàn)了“分權(quán)”和“參與”兩大理念。為了更好地考察村干部參與對互助資金的影響，我們重點(diǎn)在組織結(jié)構(gòu)層面關(guān)注村干部在理事會和監(jiān)事會中的任職情況，用以考察光山縣互助資金對“分權(quán)”理念的制度安排，繼而從管理辦法角度分析貧困村村民在資金構(gòu)成、貸（還）款辦法、收益分配方面的主體作用。

1. 組織架構(gòu)。光山縣扶貧互助社（2010年之后，互助資金更名為扶貧互助社）的組織結(jié)構(gòu)由社員大會、理事會、監(jiān)事會構(gòu)成。社員大會是互助社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)選舉理事會、監(jiān)事會成員，對互助社重大事項(xiàng)進(jìn)行投票、表決等；理事會由理事長、會計、出納構(gòu)成，3個樣本村的理事長均由村干部（村主任或村支書）擔(dān)任，而會計與出納并不一定在“村兩委”擔(dān)任職務(wù)；與儀隴和霍山模式（互助社內(nèi)部均沒有設(shè)立專門的監(jiān)督部門）不同，光山縣各試點(diǎn)村扶貧互助社均設(shè)立了監(jiān)事會，監(jiān)事會成員包括監(jiān)事長與兩名監(jiān)事員，與理事長一樣，監(jiān)事長也都由村干部擔(dān)任，兩名監(jiān)事員無特殊規(guī)定。

2. 管理辦法?；ブ绻芾磙k法包括資金構(gòu)成與貸（還）款辦法、收益分配等幾個方面。資金構(gòu)成主要包括兩個部分：政府資金與村民入股資金。政府資金由政府下?lián)芙o項(xiàng)目村，所有權(quán)歸全體村民。村民若想成為互助社社員，需繳納一定數(shù)額的入股資金，對于貧困戶，各村有相應(yīng)的贈股、配股方案。三個樣本村贈股、配股的情況都比較少，大都是村民自己出資，各村入股資金限額各不相同，帥洼村規(guī)定最低入股資金為500元，最高2萬元；杜崗村最低入股資金500元，最高1萬元；而黃大塘村的最低入股資金為1000元，最高2萬元。而在貸（還）款辦法方面，各村設(shè)計的貸款產(chǎn)品基本相同，最高貸款金額均為2萬元，貸款利率為8%（具體執(zhí)行過程中可能低于8%，如黃大塘村最低借款利率低至4%），貸款最長期限為12個月，還款方式為整借整還，社員借款時需要所在小組其他成員簽字擔(dān)保。

互助社收入主要來自發(fā)放貸款所得的利息收入，開支則包括人員工資與辦公開支、分紅、提取風(fēng)險準(zhǔn)備金、提取公積金以及村莊公共事業(yè)開支等方面。在工資方面，3個樣本村有所不同（相同的是監(jiān)事會成員均無工資）：帥洼村規(guī)定理事會成員每人每月工資200元，每年2400元；杜崗村理事會成員每人每年有2500元工資；而黃大塘村規(guī)定每人每年工資補(bǔ)貼僅有1000元。3個村在分紅方面基本一致，分紅比例大致為每1000元入股資金分紅60元。此外，各村均沒有專門設(shè)立風(fēng)險準(zhǔn)備金，而是將除去各項(xiàng)開支之后的剩余收益全部歸為公積金。

（三）風(fēng)險控制及效果

互助資金的風(fēng)險主要來自于兩個方面：

1. 操作管理不當(dāng)。通常情況下，互助資金組織的管理人員都是本村村民，其文化水平一般都比較低，對資金管理缺乏專業(yè)能力與相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，所以在資金管理方面比較薄弱，從而導(dǎo)致互助資金面臨一定程度上的風(fēng)險。

2. 理事會與借款者之間的委托代理關(guān)系。相對于理事會（作為貸款者），借款者在資金使用、項(xiàng)目運(yùn)作等方面更具有信息優(yōu)勢，他們可能會為了最大化自己的收益，從事一些風(fēng)險較高的項(xiàng)目，從而對借款償還產(chǎn)生不利的影響，這也就是我們通常所說的道德風(fēng)險問題。

針對互助資金面臨的風(fēng)險，各地互助資金組織做出了一系列制度安排，如股金擔(dān)保、小組聯(lián)保、最高借款限制、較短的償還期限等。這些設(shè)計確實(shí)在降低互助資金風(fēng)險方面起到了重要作用，但不可否認(rèn)，問題仍然存在。對此，在以上制度安排基礎(chǔ)上，光山縣還充分發(fā)揮了村干部的作用，試圖利用村干部把關(guān)來降低風(fēng)險。在實(shí)際操作中，村干部參與滲透到了互助資金運(yùn)轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)。首先，在選擇試點(diǎn)村時，光山縣的標(biāo)準(zhǔn)之一就是“村兩委”年富力強(qiáng)，組織能力強(qiáng)，村里風(fēng)氣好，“村兩委”和村民密切合作，這一做法相當(dāng)于為互助資金篩選了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)對象。其次，在互助社組織管理中，光山縣要求互助社主要管理人員（如理事長與監(jiān)事長）必須由村干部擔(dān)任，因?yàn)樗麄円话愣际谴謇锏木?，工作能力?qiáng)，而且對村里農(nóng)戶都比較了解，可以有效甄別風(fēng)險客戶，以防止逆向選擇。再者，互助資金使用情況要定期向“村兩委”匯報，以起到定時監(jiān)督的作用。最后，村干部可以將國家其他補(bǔ)助政策與社員借款綁定起來，從而約束借款者。

可以看到，這些安排賦予了村干部更大的權(quán)力，如果村干部真正做好貸款發(fā)放與監(jiān)督工作，應(yīng)該能對互助資金風(fēng)險控制起到很大作用。那么，現(xiàn)實(shí)情況又如何呢？通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，3個樣本村互助資金不良貸款率的確很低，絕大多數(shù)借款者都能做到按時還款甚至提前還款。從互助資金發(fā)展現(xiàn)狀可以看到，3個樣本村中除了帥洼村保留較多銀行存款外，其他兩個村90%以上的資金都作為貸款發(fā)放出去了。由此可見，互助社對這些放貸資金的安全性是比較有信心的。

然而，上述風(fēng)險控制機(jī)制僅僅是針對借款者來設(shè)計的，其風(fēng)險控制也只是在控制資金規(guī)?；A(chǔ)上才得以實(shí)現(xiàn)的，而且，互助社在對管理人員操作風(fēng)險（如記賬方式）以及整個機(jī)構(gòu)監(jiān)督風(fēng)險（如外部監(jiān)督）控制方面顯然做得還很不到位。一是由于村干部身兼兩職，面臨著精力及專業(yè)能力限制，如果一味地依靠村干部來控制互助資金風(fēng)險，將不利于互助社制度建設(shè)。二是理事長和監(jiān)事長大多由村干部擔(dān)任，進(jìn)一步擴(kuò)大了村干部手中的權(quán)力，考慮到村主任與村支書在村里工作上的合作，這可能會導(dǎo)致他們的權(quán)力得不到有效監(jiān)督，從而影響互助資金在扶貧上的公平與效率。三是村干部控制還容易導(dǎo)致互助資金蛻變?yōu)椤按鍍晌钡母綄俳?jīng)濟(jì)組織，從而難以真正調(diào)動農(nóng)民的積極性，難以成長為真正自治的、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)互助組織（陸漢文、鐘玲，2008）。四是村干部為控制互助資金風(fēng)險而限制互助社資金規(guī)模，會降低互助資金的覆蓋廣度與深度，從而偏離互助資金“扶貧”的目標(biāo)。

四、研究結(jié)論與政策建議

通過對光山縣互助資金運(yùn)行情況的分析，我們得出以下兩點(diǎn)結(jié)論：一是由村干部負(fù)責(zé)互助資金的運(yùn)行，確實(shí)可以起到挑選優(yōu)質(zhì)借款戶、保證借款按時歸還的作用，從而有助于降低互助資金的風(fēng)險。二是理事長和監(jiān)事長主要由村干部擔(dān)任，有可能造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。一方面，可能會不利于監(jiān)事會監(jiān)督職能的發(fā)揮；另一方面，村干部在時間與專業(yè)能力方面的限制也會影響到互助社的健康發(fā)展。對此，我們認(rèn)為，互助社的長遠(yuǎn)發(fā)展不能僅靠村干部的把關(guān)來實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才艁肀ＷC。因此，我們提出以下兩點(diǎn)建議：一是完善內(nèi)部管理制度，確?；ブY金組織自主、可持續(xù)運(yùn)行?；ブ鐟?yīng)該嘗試逐步取消對村干部的依賴，通過對社員管理能力和監(jiān)督能力的培訓(xùn)，真正將權(quán)力下放給社員，實(shí)行社員自主管理，民主監(jiān)督。二是探索新的管理模式。互助社可以通過引進(jìn)外部專業(yè)人才（比如金融機(jī)構(gòu)的退休人員等）與技術(shù)，將互助社的管理規(guī)范化，從而擺脫對村干部的依賴，確?；ブY金的可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 劉西順；校對 YJ，XS）