［荷蘭］S.C.佩爾特

4 萊茵河流域適應(yīng)性管理的跨境合作

4.1 歐洲層面(歐盟政策)

對(duì)于萊茵河流域的水資源管理，各個(gè)層面的政策都是相關(guān)的，如歐盟的、跨國(guó)的、國(guó)家的以及地區(qū)的政策。到目前為止，歐盟水政策還沒(méi)有關(guān)注氣候變化影響。在歐洲這個(gè)層面上，水部門(mén)與氣候適應(yīng)性有關(guān)的法律是“水框架指令”(WFD)和“洪水指令”。WFD 要求對(duì)每個(gè)流域地區(qū)制定流域管理規(guī)劃。雖然WFD 起初對(duì)此沒(méi)有明確的要求，但這種管理框架事實(shí)上包括了適應(yīng)氣候變化問(wèn)題，且每隔6 a 必須進(jìn)行更新修訂。2009 年，委員會(huì)就如何將氣候變化納入流域管理規(guī)劃發(fā)布了指導(dǎo)性文件。到2015 年，WFD 的第1 個(gè)管理周期和流域管理規(guī)劃將到期。屆時(shí)，將對(duì)各個(gè)規(guī)劃進(jìn)行更新修訂，并考慮氣候變化影響的新觀點(diǎn)?！昂樗噶睢币蟪蓡T國(guó)在共享流域里就洪水風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐開(kāi)展合作，并避免采取會(huì)導(dǎo)致鄰國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)增加的措施。該指令于2007 年發(fā)布，要求成員國(guó)到2011 年完成首次評(píng)估以識(shí)別處于洪水風(fēng)險(xiǎn)的流域及其相關(guān)的沿海地區(qū)，到2015 年應(yīng)完成洪水風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃。由于可供參考的有關(guān)氣候變化影響的文獻(xiàn)有限，可從現(xiàn)行的這些政策工具著手，但是必須進(jìn)行完善。盡管到目前為止幾乎沒(méi)有把適應(yīng)性當(dāng)做主流納入歐盟的相關(guān)政策，但是歐洲委員會(huì)最近發(fā)布的一份白皮書(shū)卻建立了一個(gè)框架以減少氣候變化給歐盟帶來(lái)的不利影響。該白皮書(shū)建議:分階段逐步制定歐洲適應(yīng)性政策，包括把適應(yīng)性作為主流納入到各部門(mén)制定的與水管理相關(guān)的政策中。其意圖是第1 階段(2009～2012 年)要為制定第2 階段(從2013 年開(kāi)始)將實(shí)施的綜合性歐盟適應(yīng)性政策奠定基礎(chǔ)。

4.2 流域?qū)用?萊茵河國(guó)際保護(hù)委員會(huì))

就萊茵河而言，已經(jīng)建立起了一個(gè)流域性的機(jī)構(gòu)，即ICPR，該委員會(huì)是沿河各國(guó)探討萊茵河可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)平臺(tái)。ICPR 成立于20 世紀(jì)50 年代，當(dāng)時(shí)河流遭受?chē)?yán)重污染，人們的飲用水供應(yīng)都成了問(wèn)題。IPCR 沒(méi)有設(shè)立執(zhí)行措施的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，所作出的決策都沒(méi)有法律約束力，其執(zhí)行都由各成員國(guó)負(fù)責(zé)?！昂樗袆?dòng)計(jì)劃”(該計(jì)劃是ICPR 于1998 年制定的萊茵河可持續(xù)發(fā)展2020 年規(guī)劃的一部分)旨在通過(guò)如建立蓄滯洪區(qū)來(lái)減少洪水風(fēng)險(xiǎn)。這些措施也可以降低氣候變化的影響程度，雖然1998 年還沒(méi)有明確地提到適應(yīng)氣候變化的問(wèn)題。2007 年10 月18日，萊茵河部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議決定聯(lián)合制定萊茵河流域水管理適應(yīng)性政策，以便應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。國(guó)際專(zhuān)家組(KLIMA)已經(jīng)開(kāi)展了“迄今為止氣候變化及其對(duì)萊茵河流域水情影響的認(rèn)知分析”的研究工作，但是還沒(méi)有提出具體的適應(yīng)性計(jì)劃。

4.3 國(guó)家層面(德國(guó)與荷蘭的適應(yīng)性計(jì)劃)

德國(guó)在國(guó)家層面上制定的適應(yīng)性戰(zhàn)略主要涉及戰(zhàn)略性行動(dòng)。聯(lián)邦法律的執(zhí)行一般是授權(quán)給聯(lián)邦州(州政府)，州政府享有制定并執(zhí)行水資源保護(hù)法律的基本權(quán)利。2008 年，議會(huì)正式通過(guò)了德國(guó)國(guó)家適應(yīng)性戰(zhàn)略(NAS)。NAS 旨在將各個(gè)部委正在開(kāi)展的工作進(jìn)行整合。它為適應(yīng)氣候變化創(chuàng)建了一個(gè)框架，但需要進(jìn)一步規(guī)范。NAS 明確了州政府在水安全方面的職責(zé)，同時(shí)規(guī)定了聯(lián)邦政府在提供知識(shí)和工具方面應(yīng)該發(fā)揮的作用。關(guān)于國(guó)際合作，德國(guó)NAS 只規(guī)定:聯(lián)邦政府應(yīng)根據(jù)德國(guó)的地位進(jìn)行調(diào)整。在荷蘭，政府已于2007 年制定了一項(xiàng)國(guó)家適應(yīng)性計(jì)劃，即為“給氣候以空間”。荷蘭政府目前正在制定一項(xiàng)“國(guó)家適應(yīng)性議程”。制定更有實(shí)際意義的氣候適應(yīng)性政策必須從戰(zhàn)略性文件著手。這些文件主要與空間措施有關(guān)，雖然日益提高的意識(shí)和識(shí)別知識(shí)缺陷也是該戰(zhàn)略的一部分。荷蘭形成的三角洲是歐洲主要河流匯入北海的必經(jīng)之地，該國(guó)很容易受到洪水風(fēng)險(xiǎn)的威脅。因此，作為對(duì)NAS 的補(bǔ)充，荷蘭政府要求成立一個(gè)獨(dú)立的州委員會(huì)，即三角洲委員會(huì)，以便就22 世紀(jì)荷蘭的防洪及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理提出建議。三角洲委員會(huì)為預(yù)防國(guó)家短期與長(zhǎng)期洪水提出了12 項(xiàng)建議。這些建議關(guān)注21 世紀(jì)，但是該委員會(huì)的報(bào)告也包括了到2020 年的遠(yuǎn)景展望。其中一項(xiàng)重要的建議就是將安全級(jí)別提高10 倍。雖然在歐盟的白皮書(shū)中跨境或國(guó)際合作是一項(xiàng)重要的議題，但在荷蘭及德國(guó)制定的國(guó)家級(jí)適應(yīng)性戰(zhàn)略中，迄今為止對(duì)此仍然沒(méi)有優(yōu)先考慮。這兩個(gè)國(guó)家的科學(xué)家和政策制定者之間就氣候變化以及萊茵河問(wèn)題所開(kāi)展的交流似乎僅限于幾個(gè)時(shí)間長(zhǎng)度有限的研究項(xiàng)目，如Rheinblick 2050，ICPR 的一些工作組以及臨時(shí)會(huì)議。在區(qū)域這個(gè)層面上荷蘭格爾德蘭省與德國(guó)北萊茵－威斯特法倫州開(kāi)展了合作。這對(duì)兩國(guó)其他各省和州開(kāi)展更多的合作是個(gè)鼓舞。

4.4 制度挑戰(zhàn)與文化挑戰(zhàn)

適應(yīng)性行動(dòng)在各級(jí)機(jī)構(gòu)展開(kāi)，各級(jí)管理部門(mén)之間相互交流。因此，行動(dòng)是由制度化過(guò)程(如監(jiān)管結(jié)構(gòu)、所有權(quán)以及與規(guī)則有關(guān)的現(xiàn)行社會(huì)規(guī)范)所決定(促進(jìn)或限制)的?？缇澈献魇艿胶商m和德國(guó)之間存在的幾大差別的限制。

表1 給出了德國(guó)與荷蘭在水政策及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面存在的一些差異。該表分成3 種不同的因子類(lèi)別。安全水平，亦即一個(gè)設(shè)計(jì)流量的再現(xiàn)水平，荷蘭比德國(guó)高得多。兩國(guó)在處理洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的不確定度時(shí)使用了不同的方法。荷蘭制定的戰(zhàn)略用了一種更為保守的方法，而德國(guó)更強(qiáng)調(diào)預(yù)防及減少損失。在荷蘭，洪水被看成是將會(huì)給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)重大后果的災(zāi)難，而德國(guó)人更多地已經(jīng)習(xí)慣了洪水，且在大部分地區(qū)，后果并不嚴(yán)重。對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的各種認(rèn)知以及相應(yīng)的安全水平可以用潛在的洪水影響的差別來(lái)加以解釋。在荷蘭，超過(guò)850 萬(wàn)人生活在洪水危險(xiǎn)地區(qū)，占總?cè)丝诘?0%以上。而在德國(guó)，只有200 萬(wàn)人生活在洪水危險(xiǎn)地區(qū)，占總?cè)丝诘谋壤坏?.5%。評(píng)估洪災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失，荷蘭為1 300億歐元，而德國(guó)只有340 億歐元。這個(gè)估計(jì)值以位于洪水危險(xiǎn)地區(qū)的全部財(cái)產(chǎn)為依據(jù)。荷蘭人希望更高一級(jí)的政府部門(mén)采取行動(dòng)以確保防洪安全，而在德國(guó)洪水被視為區(qū)域性或地區(qū)性事件，政府官員和老百姓都必須采取有效措施來(lái)加以防范。荷蘭政府已經(jīng)正式明確了防洪及損失賠償?shù)姆韶?zé)任，比德國(guó)要嚴(yán)格得多。在德國(guó)，這種法律在各個(gè)州政府之間也是不同的。在荷蘭，水管理的權(quán)限主要是授予國(guó)家，而在德國(guó)，這種權(quán)限授予了16 個(gè)州政府，州政府在處理跨境問(wèn)題時(shí)起主導(dǎo)作用。雖然由州政府協(xié)調(diào)有關(guān)水管理的政策與法律，德國(guó)分成16 個(gè)州政府這一事實(shí)使整個(gè)萊茵河流域的水管理協(xié)調(diào)工作更難以開(kāi)展。自19 世紀(jì)末，萊茵河水質(zhì)一直備受爭(zhēng)議，1950 年以來(lái)，沿河國(guó)家之間就此問(wèn)題開(kāi)展了正式的和非正式的磋商。1960～1970 年期間，河水污染加重，萊茵河被稱(chēng)為“歐洲的下水道”。自那以后，各種條約相繼簽署，使萊茵河的水質(zhì)得到了顯著的改善。建立萊茵河管理體制的關(guān)鍵在于下游方的強(qiáng)有力參與，外加上游各方的鼎力合作。由于長(zhǎng)期持續(xù)的合作，沿河國(guó)家之間建立起了互信。雖然到目前為止有關(guān)氣候變化的合作及信息交流還是臨時(shí)性的，但過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)表明:在氣候變化適應(yīng)性領(lǐng)域，在政策和科學(xué)方面開(kāi)展更有組織的跨境合作的機(jī)會(huì)還是存在的，并且可以得到加強(qiáng)。

表1 水政策及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面的差異

5 討論、結(jié)論與建議

本文以萊茵河流域?yàn)槔?，研究了促進(jìn)或束縛在跨境流域開(kāi)展氣候適應(yīng)性有效風(fēng)險(xiǎn)管理的一些因素，獲得了許多成果，下面對(duì)此進(jìn)行了闡述。

(1)科學(xué)的不確定度為選擇水安全的政治戰(zhàn)略提供了機(jī)會(huì)。縱觀歷史，水資源管理者確立的設(shè)計(jì)流量至少應(yīng)由科學(xué)和技術(shù)咨詢(xún)顧問(wèn)通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析提供信息。所以，決策者對(duì)知識(shí)的需求與科學(xué)家提供的知識(shí)似乎是匹配的。但是，統(tǒng)計(jì)計(jì)算決定設(shè)計(jì)流量的程度頗有爭(zhēng)議，因?yàn)樵?0 世紀(jì)，荷蘭的設(shè)計(jì)流量不僅因?yàn)樾碌目茖W(xué)調(diào)查或統(tǒng)計(jì)方法，而且因?yàn)闃O端天氣事件、經(jīng)濟(jì)因素或民眾反對(duì)而變更了多次。極端氣候事件不僅加大了公眾的注意力，而且還加大了人們的緊迫感，因此增加設(shè)計(jì)流量可以舒緩公眾的擔(dān)憂(yōu)。一段時(shí)間以后，隨著極端氣候事件逐漸淡出人們的腦海，便可將設(shè)計(jì)流量減小，需要采取的措施成本降低。極端氣候事件發(fā)生后所帶來(lái)的政治和社會(huì)影響使科學(xué)家和科學(xué)信息在政策制訂時(shí)受到重視。研究發(fā)現(xiàn)各大流域的專(zhuān)家將與氣候相關(guān)的災(zāi)難看成是制定適應(yīng)性政策最重要的驅(qū)動(dòng)因子。但是反過(guò)來(lái)，一旦災(zāi)難結(jié)束，傾向是恢復(fù)原狀，并非制定長(zhǎng)期政策。盡管在極端氣候事件發(fā)生后采取了應(yīng)對(duì)措施，旨在應(yīng)付未來(lái)極端氣候事件的氣候適應(yīng)性戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是積極主動(dòng)的。這似乎更具挑戰(zhàn)性，因?yàn)閷?duì)于還沒(méi)有發(fā)生的極端事件，人們更難營(yíng)造緊迫感。

(2)支撐水資源管理戰(zhàn)略的科學(xué)知識(shí)目前還不足以解決不確定度。即使在水安全領(lǐng)域科學(xué)家與決策者之間的交流似乎是相當(dāng)令人滿(mǎn)意的，尤其是在荷蘭，但仍存在一些問(wèn)題。首先，大家感興趣的是選擇長(zhǎng)期的氣候情景這個(gè)問(wèn)題。盡管最初采用的是“最佳猜測(cè)”時(shí)間長(zhǎng)度適中的情景，甚至將其納入到法律中，后來(lái)采用了一種更“最壞情況”的情景，雖然并非全部采用這種情景。“是相關(guān)的決策者還是科學(xué)專(zhuān)家做出的決策?”“在這些決策的背后到底存在哪些爭(zhēng)論?”這些問(wèn)題都不是很清楚。同時(shí)，模型計(jì)算一般不僅使用一種情景，而且只有一個(gè)全球氣候模型輸出，忽略了各個(gè)模型輸出結(jié)果之間的差別?；蛟S在未來(lái)幾十年里，用情景和氣候模型預(yù)測(cè)的徑流差值相對(duì)來(lái)說(shuō)不是很大，而且多模型的運(yùn)行花費(fèi)太高，不過(guò)這在有關(guān)荷蘭水政策的各個(gè)文獻(xiàn)和報(bào)告中沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)的討論。

對(duì)氣候變化的人文因素進(jìn)行的研究表明，獲得的氣候變化方面的信息通常在決策者眼中沒(méi)有多少價(jià)值，或者是被誤用，導(dǎo)致不希望的結(jié)果。在荷蘭及德國(guó)的國(guó)家級(jí)及區(qū)域性適應(yīng)性戰(zhàn)略中，經(jīng)常提到不確定度，但是在提到政府如何處理這些不確定度時(shí)卻含糊其辭。因此，正如設(shè)計(jì)流量的選擇過(guò)程一樣，決策者策略性地使用不確定度。同時(shí)，對(duì)決策者而言，常常不能從水資源管理領(lǐng)域的科學(xué)輸出結(jié)果獲得有關(guān)不確定度以及如何處理不確定度的清楚的信息。知識(shí)供需之間的3 種失配情況都與時(shí)間尺度和空間尺度有關(guān)，并且與提供的信息的范圍及形式相關(guān)。獲得的大多數(shù)氣候變化信息是長(zhǎng)時(shí)間尺度和大空間尺度的，但是大多數(shù)管理規(guī)劃或者是適應(yīng)性戰(zhàn)略，從WFD 到國(guó)家規(guī)劃都把其最近的目標(biāo)設(shè)定在2015 年，普遍集中在更小的空間尺度上(如城市、地區(qū)與流域)。至于范圍和形式，通常提供的信息太復(fù)雜，并且不是用與擬解決的政策問(wèn)題直接相關(guān)的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)。決策者最需要簡(jiǎn)單且與短期區(qū)域決策相關(guān)的信息。當(dāng)然，這不容易做到，也不能解決所有與氣候變化有關(guān)的政策挑戰(zhàn)，比如，制定的環(huán)境政策易于政治化。有學(xué)者探討了在科學(xué)與政策對(duì)接方面面臨的一些挑戰(zhàn)。首先，他們認(rèn)為，在證據(jù)生成過(guò)程中，更透明地將知識(shí)分成非專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)證據(jù)有效性的主張有利。第二，因受利益驅(qū)動(dòng)，只有在待處理問(wèn)題的政治氣候成熟時(shí)知識(shí)才能轉(zhuǎn)化為“證據(jù)”。也有學(xué)者認(rèn)為，由于政策方向的原因常常會(huì)導(dǎo)致技術(shù)的不確定性被調(diào)換。這些研究發(fā)現(xiàn)印證了本文的觀點(diǎn)，即知識(shí)在科學(xué)與政策之間的交換并不是直接的，影響這個(gè)過(guò)程的因素很多。對(duì)于科學(xué)家和決策者而言，重要的是要意識(shí)到這些影響，并清楚如何選擇以及所做的潛在假設(shè)。

(3)運(yùn)用“政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”法(研究發(fā)展規(guī)劃的氣候彈性而不是將適應(yīng)性方案與預(yù)測(cè)的影響聯(lián)系起來(lái))的早期經(jīng)驗(yàn)表明:這種方法可得到進(jìn)一步推廣運(yùn)用。由于氣候變化是一個(gè)全球性的問(wèn)題，在制定氣候適應(yīng)性戰(zhàn)略和措施時(shí)用得最多的是“先預(yù)測(cè)再行動(dòng)”情景法。該法在處理統(tǒng)計(jì)不確定度方面功能強(qiáng)大，并可以從大量已有的影響評(píng)估中受益。但是，對(duì)未來(lái)氣候變化進(jìn)行預(yù)測(cè)也會(huì)產(chǎn)生無(wú)法量化的不確定度。過(guò)分地關(guān)注氣候變化情景也會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)管理無(wú)效。例如，在荷蘭，如果只選擇一種情景和一種模型作為最佳或最差的估計(jì)值，就魯棒性、靈活性以及成本而論，水利部門(mén)不可能通過(guò)“先預(yù)測(cè)再行動(dòng)”法作出最佳決策。該法忽略了行政管理方面的問(wèn)題。而“政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”法考慮了地方的利益與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過(guò)關(guān)注系統(tǒng)的彈性為處理無(wú)法量化的不確定度提供了可能。對(duì)該方法的研究只是最近才開(kāi)始，例如適應(yīng)性臨界點(diǎn)的概念。該方法取得的初步成果表明，該法可以為決策者評(píng)估適應(yīng)性戰(zhàn)略(該戰(zhàn)略也可解決非氣候性的重要事項(xiàng))提供一種新的輔助性工具，對(duì)適應(yīng)氣候變化的緊迫性可能是另外一種全新的觀點(diǎn)。因此，應(yīng)對(duì)“政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”法進(jìn)行更多的研究，并開(kāi)展更廣泛的試驗(yàn)。