文/袁康

（作者系武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，教育部學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)獲得者）

金融發(fā)展促進(jìn)收入分配調(diào)整的前提是完善的金融市場結(jié)構(gòu)，但金融壟斷的現(xiàn)實(shí)困局造成了貧富差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。破除金融壟斷成為了實(shí)現(xiàn)金融公平的重點(diǎn)。通過金融反壟斷制度的完善，引入競爭主體、優(yōu)化競爭環(huán)境、引導(dǎo)競爭活動(dòng)、規(guī)范競爭行為，構(gòu)建具有競爭性的金融市場，完善金融市場結(jié)構(gòu)，為調(diào)節(jié)收入分配和實(shí)現(xiàn)金融公平提供助力。

資源配置失衡下的金融壟斷

盡管我國已經(jīng)完成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，市場調(diào)節(jié)機(jī)制已基本建立，但是在金融領(lǐng)域仍然具有很強(qiáng)的壟斷色彩。盡管金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，但大型金融機(jī)構(gòu)幾乎都屬國有，盡管立法開放了金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立，但嚴(yán)格且保守的金融管制幾乎將民間資本完全排除在競爭之外。國有金融機(jī)構(gòu)占據(jù)了絕大部分金融市場，并且金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入的許可權(quán)也掌握在政府手中。除了民生銀行等數(shù)家寥寥可數(shù)的民營大型金融機(jī)構(gòu)獲批設(shè)立，鮮有民間資本參與和國有大型金融機(jī)構(gòu)的競爭。即使是當(dāng)前政府鼓勵(lì)并扶持的中小型金融機(jī)構(gòu)，仍成效甚微。國有金融機(jī)構(gòu)間的默契極易形成隱秘的壟斷協(xié)議，這種默契使得它們無需實(shí)際磋商即可統(tǒng)一行動(dòng)。

我國金融市場壟斷的形成，與金融資源配置的失衡密不可分。由于金融資源配置的失衡，金融資源未能在“城與鄉(xiāng)”、“官與民”、“大與小”之間實(shí)現(xiàn)有效配置，城市、國有資本和大型金融機(jī)構(gòu)在資源配置過程中積聚并壟斷了大量的金融資源并鞏固了顯著優(yōu)勢地位，我國金融壟斷的局面就此形成。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了在金融發(fā)展上也呈現(xiàn)出了二元結(jié)構(gòu)的特征，城鄉(xiāng)金融發(fā)展不協(xié)調(diào)，且農(nóng)村金融逐步萎縮。農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)不足，且農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不斷撤并。農(nóng)村市場逐漸被商業(yè)銀行所拋棄，鮮有資本涉足。

金融特許制度也導(dǎo)致了金融機(jī)構(gòu)配置的失衡。基于金融安全的考慮，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直奉行從嚴(yán)監(jiān)管的理念，因此對于金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入保持了謹(jǐn)慎態(tài)度。但是在實(shí)踐中，對于金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的特許制度卻在很大程度上扮演了限制金融市場競爭的作用。民營資本基本上被排除在了大型金融機(jī)構(gòu)之外，中小型金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立也受到了諸多限制。民營金融機(jī)構(gòu)與國有背景的大型金融機(jī)構(gòu)相比顯得勢單力薄，更不必說與其同臺競爭。民間金融等非正規(guī)金融因不被監(jiān)管當(dāng)局所認(rèn)可而一直處于灰色地帶。國有金融機(jī)構(gòu)和大型金融機(jī)構(gòu)由于鮮有民間金融機(jī)構(gòu)和中小型金融機(jī)構(gòu)與之競爭而取得了市場優(yōu)勢地位從而形成壟斷。

金融壟斷危害金融公平

世界銀行的研究表明：金融發(fā)展能夠促進(jìn)收入分配調(diào)整，縮小貧富差距。但是這個(gè)論斷的前提是合理的金融市場結(jié)構(gòu)。一旦金融市場形成壟斷，其對收入分配調(diào)整的作用則是負(fù)面的，我國金融市場的現(xiàn)狀驗(yàn)證了這一論斷。

首先，國有銀行的壟斷造成了儲戶利益的損失。根據(jù)英國銀行家雜志(The Banker)公布的數(shù)據(jù)，2010年全球最賺錢的銀行，除了高盛名列第三外，冠軍和亞軍都是中國國有銀行。中國工商銀行以245億美元盈利榮登全球銀行業(yè)榜首，中國建設(shè)銀行以203億美元盈利位列第二。在全球前1000家大銀行中，中國有84家，比一年前多了32家。更令人驚嘆的是，這84家銀行資本額只占1000家銀行的9%，但獲利卻占25%，這表明，中國這84家銀行的盈利能力遠(yuǎn)高于世界優(yōu)秀銀行的平均水準(zhǔn)。但是，當(dāng)深究我國國有銀行的利潤來源之后就會發(fā)現(xiàn)，這些銀行盈利能力強(qiáng)卻不被認(rèn)為是國際一流的銀行。以工商銀行為例，財(cái)報(bào)顯示，2010年上半年工商銀行實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入1817.08億元，利息收入為1497.22億元，非利息收入只有383.96億元，不過，手續(xù)費(fèi)和傭金收入增幅較大，達(dá)到33%。通過這組數(shù)據(jù)，我們可以窺見國有銀行高盈利的秘密，即一方面來源于高利差，另一方面是來源于高收費(fèi)，而這些盈利點(diǎn)得以存在的重要原因就是國有銀行的壟斷地位。在其壟斷性地位的基礎(chǔ)上，實(shí)際存貸款利差不斷擴(kuò)大，扣除通貨膨脹率因素后，甚至出現(xiàn)了負(fù)利率。并且，國有銀行不斷協(xié)同上調(diào)手續(xù)費(fèi)，提高金融服務(wù)的價(jià)格。在市場缺乏有力競爭者的背景下，國有銀行可以肆意利用其壟斷地位剝奪儲戶的利益。在某種程度上可以說，國有銀行的高盈利實(shí)際上是借助其壟斷地位而將本應(yīng)屬于儲戶的利益據(jù)為己有。這種情況正是分配上的不公平。

其次，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)配置不合理導(dǎo)致了農(nóng)村金融市場的不公平。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，許多金融機(jī)構(gòu)出于成本的考慮紛紛撤離農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)刂皇Ｏ氯甾r(nóng)村信用合作社和郵政儲蓄銀行等數(shù)量極少的金融機(jī)構(gòu)處于獨(dú)占的市場地位。這些金融機(jī)構(gòu)一方面在農(nóng)村地區(qū)吸收存款，另一方面基于逐利動(dòng)機(jī)更傾向于向城市地區(qū)發(fā)放貸款而不愿意經(jīng)營農(nóng)業(yè)貸款項(xiàng)目，在農(nóng)村地區(qū)信貸投放數(shù)量不足，從而導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)成為城市地區(qū)的資金供應(yīng)地，農(nóng)村地區(qū)失血嚴(yán)重。與此同時(shí)，農(nóng)村的金融功能弱化，金融產(chǎn)品少，金融服務(wù)種類單調(diào)，基本上只有傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)，中間業(yè)務(wù)很少，農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后于農(nóng)民對風(fēng)險(xiǎn)控制的需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的覆蓋范圍很窄。金融的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象。許多農(nóng)村地區(qū)成為被金融遺忘的角落，包括農(nóng)民在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)主體，感受不到金融對自身發(fā)展的支持，享受不到金融改革和金融發(fā)展帶來的利益，無法擁有與城市經(jīng)濟(jì)主體平等的融資機(jī)會。

再次，大型金融機(jī)構(gòu)壟斷市場阻礙了中小資金需求者公平地參與市場競爭。在我國金融市場上，經(jīng)營金融批發(fā)業(yè)務(wù)的大型金融機(jī)構(gòu)占據(jù)了主導(dǎo)地位，盡管政府聲稱鼓勵(lì)和扶持中小金融機(jī)構(gòu)但收效甚微，中小金融機(jī)構(gòu)的力量依然虛弱。以銀行業(yè)為例，大型商業(yè)銀行的貸款結(jié)構(gòu)極不合理，都選擇大企業(yè)和大機(jī)構(gòu)為貸款對象，對農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)及個(gè)體貸款的比例極低并呈下降趨勢。盡管存在這樣的市場，但由于較難跨越的市場準(zhǔn)入門檻，為中小企業(yè)和個(gè)人提供貸款的中小型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量極少，并且更多地以非正規(guī)的民間金融的形式出現(xiàn)。大型金融機(jī)構(gòu)的這種壟斷地位造成了中小企業(yè)和個(gè)人貸款難的尷尬境地，他們?yōu)榱藢で筚J款，可能需要向銀行的信貸工作人員支付一定的尋租成本，或者接受非正規(guī)金融向其轉(zhuǎn)嫁的規(guī)避監(jiān)管和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的成本，進(jìn)而提高了貸款所需支付的實(shí)際成本。由于更高的資金成本這個(gè)沉重的枷鎖，中小企業(yè)和個(gè)人在與大企業(yè)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭的過程中就處于先天的劣勢，除了發(fā)展難度加大之外，其利潤和收入還要拿出很大一部分用來支付融資成本。這樣，中小資金需求者在資金取得和收入分配上都處于不公平的地位。

破除壟斷，公平參與金融活動(dòng)

發(fā)揮金融調(diào)整收入分配作用的前提是合理的金融市場結(jié)構(gòu)，這有賴于打破金融壟斷，構(gòu)建一個(gè)競爭性的金融市場。這就要求各類金融主體均能公平地參與金融活動(dòng)，提供合理公平的金融服務(wù)，支持各類主體共享發(fā)展機(jī)會。加強(qiáng)金融市場的競爭性，破除金融壟斷，應(yīng)該從如下幾個(gè)方面尋求制度上的突破：

賦予非正規(guī)金融合法地位，引入金融市場競爭主體。由于金融特許制度的存在，民間資本設(shè)立金融機(jī)構(gòu)存在著巨大的制度障礙。中小型金融機(jī)構(gòu)設(shè)立門檻高，審批難度大，導(dǎo)致中小型金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入受到了極大的限制。大量的非正規(guī)金融一方面直接參與著金融市場活動(dòng)，另一方面卻因?yàn)闆]有合法地位而始終處于金融市場的灰色地帶。為了規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)和政府監(jiān)管，非正規(guī)金融需要支付額外的成本。非正規(guī)金融始終無法與正規(guī)金融同臺競爭。賦予非正規(guī)金融合法地位，使其成為合法的中小型金融機(jī)構(gòu)，并作為競爭者引入到正規(guī)金融市場中，不僅可以便利對非正規(guī)金融的監(jiān)管，還可以促使正規(guī)金融主體創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)質(zhì)量。最為重要的是，這些轉(zhuǎn)型為合法中小型金融機(jī)構(gòu)的非正規(guī)金融可以打破正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的壟斷地位，使得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在其業(yè)務(wù)范圍和市場份額受到威脅的情況下不再“嫌貧愛富”地選擇交易對象，使得社會上的主體不論貧富差異和規(guī)模大小，均能便利地獲得金融服務(wù)，從而促進(jìn)社會公平。

放松金融管制，優(yōu)化金融市場競爭環(huán)境。嚴(yán)格的金融管制一方面限制了金融市場主體參與金融活動(dòng)的能力，另一方面約束了金融市場主體在市場機(jī)制下的正常經(jīng)營。在這種嚴(yán)格金融管制下金融機(jī)構(gòu)高度國有化，但占壟斷地位的國有大型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營和服務(wù)效率低下，金融市場尤其是資本市場不發(fā)達(dá)，儲蓄者與投資者相互隔絕，資金融通機(jī)制受到嚴(yán)重阻礙。最根本的是在嚴(yán)格管制的行政干預(yù)下，金融資源難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)組合而得不到充分利用。政府對金融業(yè)的過度管制所形成的行政強(qiáng)力成為了金融壟斷的直接肇因。我國金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，超越傳統(tǒng)的金融管制，充分尊重金融資源配置的市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)市場秩序的監(jiān)督和管理。政府在規(guī)范和推動(dòng)金融市場的發(fā)展中應(yīng)該把握好行政行為的邊界，既不能“缺位”又不能“越位”，既要對金融市場進(jìn)行有效監(jiān)管，又不能對金融市場實(shí)施過度的管制。在我國當(dāng)前形勢下，應(yīng)該放寬市場準(zhǔn)入的嚴(yán)格限制，允許民間資本設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)市場化利率形成機(jī)制，放松對于金融業(yè)務(wù)實(shí)施的嚴(yán)格管制，使得各類主體均可在政府的適度監(jiān)管下從事相關(guān)的金融業(yè)務(wù)，提高金融市場的競爭程度，優(yōu)化金融市場的競爭環(huán)境。

合理利用政策工具，引導(dǎo)金融市場競爭活動(dòng)。首先，可以放寬中小型金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的條件限制。比如我國當(dāng)前設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的條件為商業(yè)銀行充當(dāng)發(fā)起人，自然人股東持股比例不得超過10%。這一限制成為了民間資本設(shè)立微型金融機(jī)構(gòu)的法律障礙，極大地減損了民間資本設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的積極性。如果適當(dāng)放寬這一限制，可以鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村正規(guī)金融市場，有利于改善農(nóng)村地區(qū)金融市場競爭格局。其次，可以在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行差別準(zhǔn)備金率。這種準(zhǔn)備金率的優(yōu)惠帶來的低成本可以吸引金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并積極在農(nóng)村地區(qū)開展業(yè)務(wù)，從而活躍農(nóng)村金融市場，避免農(nóng)村金融市場的壟斷與僵化。目前農(nóng)村信用合作社已經(jīng)適用了差別準(zhǔn)備金率，筆者認(rèn)為可以將其擴(kuò)展到所有符合條件的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普遍適用。

構(gòu)建金融反壟斷制度，規(guī)范金融市場競爭行為。破除金融壟斷，需要建立規(guī)制金融壟斷的制度體系，通過法律保障金融市場的競爭性。但就我國現(xiàn)行《反壟斷法》的規(guī)定來看，并無對金融壟斷進(jìn)行有針對性的規(guī)定，存在著較為嚴(yán)重的制度缺位。此外，我國金融反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置亦存在缺失。就我國現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法體系來看，囿于金融市場的復(fù)雜性和專業(yè)性以及金融監(jiān)管部門掣肘，國家工商總局、發(fā)改委和商務(wù)部這傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法三駕馬車在金融反壟斷方面顯得捉襟見肘。因此，在規(guī)制金融壟斷的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)充分考慮該執(zhí)法機(jī)構(gòu)的技術(shù)性和權(quán)威性，形成作為特例的金融反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與作為常規(guī)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通力配合的制度運(yùn)行框架。此舉，一方面可避免反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在金融領(lǐng)域行動(dòng)遲緩，而喪失打擊金融壟斷行為并維護(hù)金融市場競爭和金融消費(fèi)者權(quán)益的最佳時(shí)機(jī)，另一方面，能有效協(xié)調(diào)金融反壟斷規(guī)范與經(jīng)濟(jì)金融政策，在提升金融競爭力和規(guī)范金融競爭行為的同時(shí)，兼顧維護(hù)金融穩(wěn)健運(yùn)行并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。如美聯(lián)儲便承擔(dān)了金融控股公司的反壟斷監(jiān)管職能，荷蘭和意大利等國的中央銀行也由中央銀行負(fù)責(zé)規(guī)制金融壟斷。為了防止金融反壟斷缺位或者缺乏效果，我國宜對金融反壟斷執(zhí)法權(quán)交由金融監(jiān)管部門行使。