文/劉金鵬

發(fā)揮行政復議法的“雙向保護”作用

文/劉金鵬

全國人大常委會行政復議法執(zhí)法檢查組來滬開展執(zhí)法檢查

10月8 日至9日，由全國人大常委會副委員長吉炳軒帶隊的全國人大常委會行政復議法執(zhí)法檢查組一行來滬開展執(zhí)法檢查。這是自1999年行政復議法頒布實施以來，全國人大常委會首次對該部法律的實施情況進行檢查。14年來，行政復議法在本市的貫徹實施情況如何、還存在哪些困難和問題，成為執(zhí)法檢查關注的焦點。

堅持“以人為本、復議為民”

積極暢通復議渠道。多年來，本市努力降低復議門檻，積極擴大復議受案范圍，最大限度保護人民群眾的合法權益。特別是對于新類型案件，以及一時“吃不準”的案件，一律實行先行受理，盡可能將行政爭議納入行政復議的解決渠道。2008年以來，全市行政復議案件受案量達21234件，幾乎是法院同期受理行政訴訟案件數(shù)量的2倍。始終堅持有錯必糾。對于行政復議中發(fā)現(xiàn)違法或者不當?shù)膫€案，堅決依法糾錯。5年來，全市行政復議案件糾錯率為6.8%，高出法院行政訴訟案件糾錯率1個百分點。對于辦案中發(fā)現(xiàn)的一些帶有面上影響的問題，向有關行政機關制發(fā)行政復議意見書、建議書147件，并要求限期整改和及時反饋。

努力實現(xiàn)“案結事了”。除個別行政復議案件實行書面審外，絕大多數(shù)案件都堅持行政復議機關工作人員與當事人“面對面”。部分較為復雜的案件，還到現(xiàn)場實地了解情況，促進當事人之間充分溝通，并及時做好相關法律解釋和說理工作。在經(jīng)過行政復議的案件中，僅有12.5%的案件進入行政訴訟程序，1.3%-3.3%的案件轉(zhuǎn)為信訪投訴，大多數(shù)案件實現(xiàn)了案結事了。

探索創(chuàng)新行政復議機制

2003年，為了解本市貫徹實施行政復議法情況，市十一屆人大常委會開展了執(zhí)法檢查，并從改進行政復議工作、創(chuàng)新行政復議機制等方面提出了具體意見和建議。多年來，市政府及其相關部門結合工作實際，不斷探索創(chuàng)新，取得了明顯成效。

較早引入調(diào)解機制。在行政復議法頒布實施之初，本市行政機關就在全國較早地嘗試引入調(diào)解制度，得到國務院法制辦充分肯定。在國務院行政復議法實施條例正式確定調(diào)解制度后，本市進一步擴大調(diào)解范圍。近3年來，有19.4%的行政復議案件通過調(diào)解結案。

積極試點行政復議委員會。從2011年10月起，市政府率先成立了行政復議委員會。通過邀請社會各界專家學者參與行政復議，對案件實行當場審議、當場票決，進一步提高了行政復議案件的質(zhì)量和公信力。不少申請人甚至直接將復議申請書寄給行政復議委員會，希望將案件提交行政復議委員會審議。目前，全市已有5個區(qū)、1個市政府部門成立了行政復議委員會，并制定了申請回避、遵守保密約定、情況復雜案件當事人到會接受調(diào)查等一整套嚴密、完整的程序保障制度。

首創(chuàng)網(wǎng)上公開行政復議決定書。從今年起，市政府在全國省級政府率先實現(xiàn)，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，所作出的行政復議決定書原則上都在網(wǎng)上公開。這既提高了行政復議工作的透明度，便于接受社會監(jiān)督，同時，通過網(wǎng)上公開的倒逼機制，也提高了行政復議的辦案質(zhì)量。據(jù)悉，網(wǎng)上公開行政復議決定書的做法，還將在全市各級行政機關逐步推開。

破解行政復議難題任重道遠

全國人大常委會執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，當前本市在貫徹實施行政復議法中還存在一些困難和問題，如行政復議資源較分散、行政復議能力建設發(fā)展不平衡、行政復議收案范圍偏窄、行政復議公信力偏低、行政復議和行政訴訟等制度銜接有待加強等。這些難題都需要在今后的行政復議工作中加以破解。

行政復議工作離不開領導的高度重視。通常，引發(fā)行政爭議的具體行政行為，都是以政府或其有關部門的名義作出的，有的甚至是經(jīng)過集體研究的，具有相當?shù)臋嗤院陀绊懥?。全國人大常委會副委員長吉炳軒在執(zhí)法檢查中特別強調(diào)：“要復議這些由權威部門、權威人士作出的權威決定，沒有更權威的力量支持是不行的。領導必須要高度重視，并授權行政復議人員，只有這樣才能把案件辦好?！?/p>

“復議優(yōu)先、訴訟終結、信訪補充”格局有待構建。當前，行政復議的受案范圍還不夠?qū)?，群眾申請行政復議還有不少限制，申請復議難的問題依然存在。有些行政相對人只能在制度之外尋求救濟方式，從而引發(fā)一些重大群體性事件，影響了社會正常秩序與和諧穩(wěn)定。同時，行政復議、行政訴訟、信訪三者之間的關系還不夠明晰，“大信訪、小復議”情況仍比較突出，信訪和行政訴訟中都有不少屬于行政復議的案件。據(jù)悉，行政復議法修改工作已列入了本屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。本市有關部門提出的擴大行政復議受案范圍，以及建立“復議優(yōu)先、訴訟終結、信訪補充”模式，實現(xiàn)復議、訴訟、信訪三者有機結合的建議，得到了全國人大常委會執(zhí)法檢查組的高度關注。

要通過提高辦案質(zhì)量提升行政復議公信力。據(jù)了解，目前全市共有行政復議人員444名，分散到市政府法制辦、17個區(qū)縣和40多個委辦局，平均每個單位僅2-3名，人員相對較少。對此，執(zhí)法檢查組指出，要進一步加強基層行政復議機構和隊伍建設，切實保證基層有人員辦案、有條件辦案、有能力辦案，不斷提高行政復議質(zhì)量和水平。同時，要靈活運用書面審理、行政復議委員會公開聽證、實地調(diào)查等方式，繼續(xù)加大調(diào)解力度，努力形成“政府主導、專業(yè)保證、社會參與”的行政復議工作機制，不斷提高行政復議的公開性、專業(yè)性、權威性和公信力，逐步消除申請人對行政復議“暗箱操作、官官相護”的疑慮，引導人民群眾自覺選擇行政復議作為解決行政爭議的主要法律渠道。

充分發(fā)揮行政復議的制度優(yōu)勢。行政復議是解決行政爭議的重要法律制度，集中了訴求表達、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處和權益保障等多項內(nèi)容，在維護人民群眾合法群益、促進行政機關依法行政、化解行政糾紛等方面，具有十分重要的作用。在行政復議中，一方面，要監(jiān)督政府依法保護人民群眾的合法權益。發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法或者不當時，必須堅決糾正，并及時總結行政執(zhí)法中的經(jīng)驗教訓。另一方面，要保護政府依法行政。對于具體行政行為并無違法或者不當?shù)?，即使?zhí)行時有阻力，也要依法堅持，并積極推進和落實相關決策措施。吉炳軒副委員長指出：“公平不是一面的，只有依法保護雙方利益，才是真正的公平?！币虼?，要充分發(fā)揮行政復議法對人民群眾合法權益和政府依法行政的“雙向保護”作用。

全國人大常委會行政復議法執(zhí)法檢查組一行來滬開展執(zhí)法檢查。這是自1999年行政復議法頒布實施以來，全國人大常委會首次對該部法律的實施情況進行檢查。