章雪松

近年來，隨著國家“三農(nóng)”工作力度不斷加大、各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的持續(xù)推進(jìn)，湖北宜昌市農(nóng)村基層組織人員的職務(wù)犯罪線索舉報持續(xù)不斷，相關(guān)案件查處呈上升趨勢。為此，該市檢察機(jī)關(guān)確定從今年2月開始，在全市部署開展以“廉政宣傳鄉(xiāng)村行”為主題的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域?qū)ｍ楊A(yù)防活動，目前工作進(jìn)展順利，已取得了階段性的成果。

一、“入百村講百課”，把預(yù)防方法教給村民

農(nóng)村反腐的難點在鄉(xiāng)村，重點是農(nóng)民，法治是短板。特別是有的地方“重人治、輕法治”的觀念沒有徹底改觀，涉案地方多數(shù)村民對不嚴(yán)重危及個人利益的違法犯罪行為都較為容忍。預(yù)防人員在鄉(xiāng)村走訪中發(fā)現(xiàn)，一些村組由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，多是依靠村民出資出力，村民參與自治的積極性和主動性不高，對于村干部的自利行為甚至違法犯罪行為，只要不是嚴(yán)重危及個人和家庭利益，哪怕直接或間接損害了多數(shù)村民利益，只要大家都沒有站出來反對，多數(shù)時候也能夠容忍。

針對這些問題，宜昌市院決定從每一基層院預(yù)防部門選拔一至二名具有辦案經(jīng)驗、演講特長和群眾工作能力的干部組成“廉政公益宣講團(tuán)”，在全市15個縣市區(qū)確定100個重點鄉(xiāng)村開展預(yù)防職務(wù)犯罪“入百村講百課”巡回宣講活動，講課的內(nèi)容主要是當(dāng)前涉農(nóng)職務(wù)犯罪的主要表現(xiàn)形式、職務(wù)犯罪對農(nóng)村建設(shè)和村民利益有哪些危害、村務(wù)公開的基本措施和監(jiān)督要點、農(nóng)民監(jiān)督維權(quán)的主要途徑和自我保護(hù)方法等內(nèi)容，力求把預(yù)防的意識和預(yù)防方法教給村民。這支由該市17名檢察官組成的宣講團(tuán)，采取2人負(fù)責(zé)一個專題的形式，首先在各所屬院開展調(diào)研，然后在市院的統(tǒng)一組織下進(jìn)行了半個月的集體備課，隨后分頭前往有關(guān)鄉(xiāng)村進(jìn)行授課。

目前，該宣講團(tuán)已經(jīng)為30多個鄉(xiāng)村送去了預(yù)防法制課。宣講團(tuán)所到之處，盡可能采用村民喜聞樂見的方式進(jìn)行宣講。有的是采取給村干部講一堂課、與村民扯一場“閑話”、為鄉(xiāng)親辦一幅板報、教村民背一段預(yù)防順口溜、給每戶村民發(fā)一張法律服務(wù)聯(lián)系卡等“五個一”的形式；有的直接將縣農(nóng)委、財政、水利、民政等部門的領(lǐng)導(dǎo)帶到村里，給村民現(xiàn)場介紹政策法規(guī)和維權(quán)途徑；還有的直接在鎮(zhèn)中心廣場開展“村務(wù)公開中的十個怎么辦”知識競賽，把村民普遍關(guān)心的村務(wù)不公開怎么辦、村務(wù)公開不及時怎么辦、村財務(wù)監(jiān)督小組成員不認(rèn)真履行職責(zé)怎么辦、公開內(nèi)容不經(jīng)村財務(wù)監(jiān)督小組審核怎么辦、打擊報復(fù)村民怎么辦等問題用有獎競答的方式教給大家。通過這種貼近群眾的宣傳方式，村民的參與積極性被廣泛調(diào)動了起來。有的村民就反映，這些年由于村里面主要勞動力大量外流，使許多地方出現(xiàn)了留守人員多為老、幼、婦的“空心”現(xiàn)象，這次宣講活動對他們的幫助很大。宣講團(tuán)的成員們也感到，在法治建設(shè)相對薄弱的農(nóng)村，預(yù)防工作其實并不在于它能提出多少具有剛性的要求，而在于它所傳遞的法治觀念和弘揚的法治精神。它也許不能立即消除人心的陰暗和貪欲，但卻有利于樹立廉潔的意識和形成法治的風(fēng)尚。

二、“制度評查”，把職務(wù)犯罪隱患消滅在萌芽之中

近些年來隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)力度的不斷加大，很多生產(chǎn)要素、自然資源的開發(fā)利用權(quán)和建設(shè)資金、補(bǔ)償款等款項的管理使用權(quán)都下放到了村里。不論村大村小，或多或少都有一些集體資產(chǎn)、資源和專項資金，村干部的權(quán)限在迅速增大。盡管這些資金項目也建立了相應(yīng)管理制度，但由于基層情況特殊，執(zhí)行過程中很難避免出現(xiàn)“走樣”甚至“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。因此，該院在組織開展“入百村講百課”的同時，將宣講團(tuán)成員分成了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地礦產(chǎn)開發(fā)征用、支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼等三個制度評查小組，針對案件暴露出來的制度缺陷以及制度執(zhí)行中的違規(guī)行為，前往相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展制度評查。

針對某征地搬遷項目三個村委會的干部因腐敗“全軍覆沒”，該院組織制度評查小組，并從市預(yù)防犯罪協(xié)會專家組中挑選了2名城建、審計方面的專家前往該區(qū)規(guī)劃、土地、財政等部門以及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對2012年以來完成的56宗共計4600余畝征地和2.2億元征地補(bǔ)償資金的管理使用情況進(jìn)行了制度評查。評查發(fā)現(xiàn)了四個方面的制度隱患：一是具體到戶的面積測量和登記造冊委托村委會主持進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未派人員監(jiān)督，留下了弄虛作假的隱患；二是丘陵地貌地塊形態(tài)多樣，面積測算標(biāo)準(zhǔn)單一，不便于事后檢查；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核無程序性要求，存在未經(jīng)實地查勘就審核通過的情形；四是財政放款只核對對方賬戶戶名，對是否本人領(lǐng)款未規(guī)定核查要求及程序，案件中有的就是利用假簽名的方式套取了征地補(bǔ)償款。為堵塞漏洞，評查小組將評查情況及改進(jìn)建議同時通報給了區(qū)直相關(guān)部門和區(qū)檢察院，引起了高度重視。目前，該區(qū)檢察院正會同區(qū)財政局就加強(qiáng)項目建設(shè)征地搬遷中的資金監(jiān)管制定實施細(xì)則，以進(jìn)一步明確監(jiān)管責(zé)任，并在面積測算、資料報送、資金撥付等三個重點環(huán)節(jié)確定10%的抽查比例。

針對剛開始出現(xiàn)苗頭的農(nóng)村民政資金管理中的職務(wù)犯罪，該院也組織制度評查小組前往發(fā)生案件的2個縣市，對有關(guān)“五?！苯?jīng)費、大病走訪補(bǔ)助金、危房重建資金、優(yōu)撫慰問金等的管理使用情況進(jìn)行了制度評查。在當(dāng)陽市，評查組發(fā)現(xiàn)，由于涉農(nóng)民政資金項目繁多，周期各有長短，管理上確實存在難度。如該市查辦的一起侵吞民政資金的案件，被告人采取截留、克扣和虛報支出等方式，共套取“五保對象一次性生活補(bǔ)助補(bǔ)貼”、“五保對象元旦春節(jié)大病走訪補(bǔ)助”、“五保對象醫(yī)療費”、“五保對象醫(yī)療補(bǔ)助”、“優(yōu)撫對象慰問金”、“優(yōu)撫金”和“危房重建資金”等專項資金近十種，金額高達(dá)90萬余元。通過會同市民政局對該市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦和11個福利院進(jìn)行“拉網(wǎng)式”檢查，一致認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦需要加強(qiáng)監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)。因為無論是采取經(jīng)費撥到民政辦后再分配到福利院，還是由福利院通過民政辦申報，經(jīng)費直接撥到福利院，或者將扶助金按照民政辦提供的名單直接發(fā)放到受助對象的存折，都不可能繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦，該部門在民政資金的申領(lǐng)和分配上具有一定自主性，如果執(zhí)行制度出現(xiàn)問題，極易發(fā)生職務(wù)犯罪。在制度評查的基礎(chǔ)上，評查小組向該市民政部門提出了《民政資金管理中職務(wù)犯罪評估預(yù)警報告》，將管理上存在的難點、薄弱點，常見的作案手段，以及可能的發(fā)案苗頭向管理部門提了出來，并提出了建立基層民政資金發(fā)放對象檔案、強(qiáng)化臨時性民政救助資金發(fā)放管理、建立網(wǎng)上公示制度等三項預(yù)防建議，均得到了采納。

三、“關(guān)愛民企，陽光護(hù)航”，把誠信守法的觀念根植到農(nóng)村

目前，宜昌市農(nóng)村民營企業(yè)大多由過去的村辦、鎮(zhèn)辦企業(yè)演變而來，“家族式”色彩濃厚，加之這些企業(yè)地處農(nóng)村、遠(yuǎn)離市區(qū)，誠信守法意識較弱，相關(guān)行政執(zhí)法部門對他們的監(jiān)督管理也不夠到位，經(jīng)營活動中的商業(yè)賄賂和內(nèi)部人員侵害企業(yè)利益的職務(wù)犯罪時有發(fā)生。

宜昌市院在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村民營企業(yè)在內(nèi)部管理上的缺失、員工教育上的錯位和追求利潤上的不擇手段，是導(dǎo)致其誠信守法意識淡薄，誘發(fā)職務(wù)犯罪的重要因素。在歷史形成的“家族式”經(jīng)營模式下，一切考核都是以經(jīng)濟(jì)效益為基準(zhǔn)，鄉(xiāng)村鄰里關(guān)系又導(dǎo)致在制度管理上拉不下情面。作為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要支柱，對于企業(yè)發(fā)生的違法違規(guī)問題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和執(zhí)法部門也希望“大事化小”、“小事化了”，所以問題一旦暴露，往往難以收拾。

針對這些突出問題，宜昌市院會同統(tǒng)戰(zhàn)、工商以及工商聯(lián)等部門，在全市啟動了“關(guān)愛民企，陽光護(hù)航”活動，旨在把誠信守法的觀念根植到農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村民營企業(yè)自覺守法經(jīng)營，預(yù)防職務(wù)犯罪。為此，宜昌市成立了由市委統(tǒng)戰(zhàn)部、市檢察院以及市發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、公安局、工商局、地稅局、勞動局等12個市直統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)成員單位共同組成服務(wù)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對該項工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促和檢查。市縣兩級檢察院均建立了領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系企業(yè)制度，宜昌市院檢察長孫光駿親自聯(lián)系湖北稻花香酒業(yè)和富程生物科技有限公司等2家重點農(nóng)村民營企業(yè)，其他院領(lǐng)導(dǎo)及基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)也分片聯(lián)系重點民營企業(yè)，定期開展走訪活動，加強(qiáng)與企業(yè)在守法經(jīng)營方面的溝通和指導(dǎo)，及時幫助協(xié)調(diào)解決企業(yè)在政務(wù)辦事、執(zhí)法司法等活動中遇到的困難和問題。

經(jīng)過與該市工商聯(lián)協(xié)商，雙方同意建立定期聯(lián)席會議制度，由檢察院和工商聯(lián)輪流承辦。遇特殊情況時，一方可要求隨時召開。宜昌市院每年向市工商聯(lián)通報一至兩次查辦涉及農(nóng)村非公有制企業(yè)的職務(wù)犯罪案件情況，互通情況，交流信息，總結(jié)經(jīng)驗，提出下一步預(yù)防工作措施，協(xié)商解決有關(guān)問題。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步提高農(nóng)村民營企業(yè)的法制化管理水平，該市工商聯(lián)也提出將定期舉辦民營企業(yè)管理培訓(xùn)班，邀請檢察機(jī)關(guān)提供法律咨詢和法制授課，并組織相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人解答企業(yè)提出的政策、法律等方面的問題，暢通企業(yè)投訴維權(quán)渠道。

為進(jìn)一步拓展預(yù)防空間，宜昌市院還在農(nóng)村民營企業(yè)相對集中的夷陵區(qū)試點企業(yè)守法信用評級。目前已對全區(qū)大部分農(nóng)村民營企業(yè)進(jìn)行了登記造冊，登記錄入了各企業(yè)的市場主體登記注冊信息、企業(yè)信用信息、侵權(quán)投訴信息、行政指導(dǎo)及法制教育信息等，并建立了相應(yīng)數(shù)據(jù)庫。下一步將探索與發(fā)改委、公安、工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、規(guī)劃、土地、環(huán)保、勞動等部門的協(xié)調(diào)配合，充分運用社會管理創(chuàng)新成果，實現(xiàn)市場監(jiān)測分析與犯罪預(yù)防研判、市場準(zhǔn)入管理與廉潔準(zhǔn)入、重大市場風(fēng)險預(yù)警與懲防職務(wù)犯罪、行政執(zhí)法與刑事司法、正面引導(dǎo)與警示教育等五個方面的有效銜接，以提高農(nóng)村非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治化水平，降低農(nóng)村民營企業(yè)發(fā)展壯大過程中的違法犯罪風(fēng)險。

（作者單位：宜昌市人民檢察院預(yù)防處）

編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com