◎張哲 師小涵

一個觀察政府破產(chǎn)的樣本

◎張哲 師小涵

▲杰斐遜縣在阿拉巴馬州及在美國的位置。杰斐遜縣政府因為修下水道，最終破了產(chǎn)。圖為杰斐遜下水道的井蓋，上面鑄有美國開國元勛杰斐遜的頭像。

進入12月，節(jié)慶的氣氛漸濃。對于美國阿拉巴馬州杰斐遜縣（Jefferson County，Alabama）的史蒂夫·布什（Steve Bush）來說，即將到來的圣誕節(jié)可能不那么有趣。

他在Facebook的網(wǎng)頁上寫道：“今年的圣誕節(jié)將是困難的。我的孩子們一直都會收到很好的圣誕禮物，但我現(xiàn)在已經(jīng)失業(yè)5個月了，掙到的錢只夠付賬單。這真讓我心碎……我再也不是那個超級圣誕老人，我只覺得自己是個廢物。”

杰斐遜縣近幾年來一直在破產(chǎn)邊緣徘徊。2011年6月，縣政府為縮減開支解雇了547名雇員，而布什不幸成為其中的一員。

那天是6月20日，布什在網(wǎng)絡(luò)日志中寫道：“今天早上，我拿到了裁員通知。情況很糟，但我不會垂頭喪氣。我會盡量找臨時工作。相信一切總會好起來的。”

然而，讓他沒有想到的是，不到5個月，杰斐遜縣政府也破產(chǎn)了。

杰斐遜縣破產(chǎn)了

這是1978年《美國破產(chǎn)法》頒布以來美國歷史上最大的地方政府破產(chǎn)。據(jù)估算，杰斐遜縣欠了大約41億美元，一舉打破了1994年宣告破產(chǎn)的加州奧蘭治縣的欠債記錄，奧蘭治當時的負債為17億美元。

縣是美國州以下的行政區(qū)劃，全美國的縣超過3100個。杰斐遜縣建于1819年，縣名是為了紀念《獨立宣言》的主要起草人、美國開國元勛托馬斯·杰斐遜。杰斐遜縣現(xiàn)有人口65.8萬，是阿拉巴馬州人口最多和最重要的縣，州最大的城市伯明翰也在其轄區(qū)內(nèi)。

縣政府欠的41億美元當中，有32億美元來自下水道排污系統(tǒng)改造工程。1995年，縣政府因飲用水衛(wèi)生狀況遭到起訴，縣政府決定對下水道排污系統(tǒng)進行徹底改造。杰斐遜縣的厄運由此開始。

2000年，在感到資金捉襟見肘后，杰斐遜縣發(fā)行了一種組合債券來節(jié)約資金，但節(jié)節(jié)攀升的利率使還債成本迅速膨脹。更糟糕的是，腐敗與政府工程如影隨形。2007年，美國證監(jiān)會發(fā)現(xiàn)摩根大通銀行在2002至2004年間為該縣進行再融資時，曾向當時的縣政務(wù)委員會主席拉里·朗福德行賄。

“賄案”曝光揭出一連串的腐敗、欺詐，有22名被選出的行政官員和公務(wù)員因此獲罪，朗福德本人因受賄、洗錢等罪名獲刑15年，而摩根大通也因此被美國證監(jiān)會罰了7.22億美元，以補償杰斐遜縣那些每月定期繳納高額下水道排污費的居民。

“都怪這些腐敗的政客和拜金的委員們，一個詞，貪婪！”史蒂夫·布什這樣向南方周末記者解釋他對縣政府破產(chǎn)的理解。

2008年次貸危機重創(chuàng)杰斐遜縣政府，縣的債務(wù)評級慘遭調(diào)降，厄運真正開始了?？h政府債券被瘋狂拋售，這批債券利率飆升，幾乎淪為垃圾。最終，縣政府無力支付利息而違約。從那時起，破產(chǎn)的陰影就一直籠罩著杰斐遜縣。

州政府、法院和議會似乎更是落井下石?？h政務(wù)委員會主席卡靈頓毫不掩飾自己對司法和議會的失望。2011年3月，該縣的薪酬稅（Occupational Tax）被州法院宣布無效。這項稅收自1988年通過之日起就飽受爭議，但卻能給縣政府帶來平均每年7000萬美元的收入，占縣財政收入的近四分之一?，F(xiàn)在，這些錢也沒有了。

到了6月，杰斐遜縣增稅的請求又被州議會駁回。各種因素綜合，導(dǎo)致杰斐遜縣2012財年的預(yù)算收入從3.12億美元直線下滑至2.17億美元，距離維持縣政府的基本運營還差4000萬美元。“光這一項就足夠讓杰斐遜縣申請破產(chǎn)了……民主死了！”卡靈頓忿忿地對媒體說。

超過40億美元的債務(wù)，財政收入僅2億出頭，華爾街大鱷逼債，州政府、議會又一副愛莫能助的嘴臉，破產(chǎn)成了杰斐遜縣最后的選擇。

更苦的日子

在美國，州轄縣、市等地方政府有廣泛的發(fā)債權(quán)。全美地方債市場目前規(guī)模約為3.7萬億美元。有權(quán)發(fā)債就意味著有破產(chǎn)風(fēng)險。從1934年美國有成文的關(guān)于地方政府破產(chǎn)的規(guī)定以來，已經(jīng)有超過600個縣市的地方政府申請過破產(chǎn)。

最近的案例是2011年3月，賓夕法尼亞州首府哈里斯堡市政府因無力償還3.1億美元的垃圾處理工程債務(wù)向法院申請破產(chǎn)；8月，羅德島的中央瀑布市因無法維持龐大的養(yǎng)老金體系而申請破產(chǎn)。

政府可以破產(chǎn)，但卻不能不還債，不能不干活。依據(jù)《美國破產(chǎn)法》的規(guī)定，破產(chǎn)僅僅是一種臨時保護，讓地方政府財政收支避免陷入惡性循環(huán)之中不能自拔。

但為了獲得這種臨時保護，地方政府從破產(chǎn)之日起，苦日子就來了。除了普遍的裁員、降薪、凍結(jié)政府招聘之外，像樣的政府財產(chǎn)都可能被拍賣用于還債。比如，政府只能保留不超過20%的公車，更別想保留那些別墅式、花園式的辦公樓，政府將會被趕去廉價的旅社或舊居民樓、廢棄的廠房辦公。

3月的哈里斯堡市破產(chǎn)案例，咨詢公司就建議出售城市標志性建筑、文物和博物館。其他的應(yīng)對方式，還有在法律授權(quán)范圍內(nèi)增稅，或提高公立大學(xué)學(xué)費；消極的方法包括，減少公共服務(wù)，比如削減警力、減少照明、道路維修和街道清潔服務(wù)，關(guān)閉公共圖書館，甚至將監(jiān)獄外包，交給私人運營。

由于杰斐遜縣早已進行了大規(guī)模裁員，公共服務(wù)就成了下一個犧牲品。分管財政的縣政府委員吉米·史蒂芬告訴南方周末記者：“一切憲法不作要求的公共服務(wù)都在可削減范圍之內(nèi)。”比如，過去35年，法院取保候?qū)彆r，對嫌犯進行背景調(diào)查和藥檢的費用由政府承擔(dān)，如今這一支出被終止了，每年將省下50萬美元。

對于杰斐遜縣的普通居民來說，政府破產(chǎn)、削減公共服務(wù)遠不是世界末日。至少和他們?nèi)粘Ｉ钕嚓P(guān)的教育、醫(yī)療和其他必需的福利都不會遭到大幅削減。

清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心主任助理刁大明博士對南方周末記者介紹：“美國普通居民接受的公共服務(wù)是多層次的。美國的州政府、縣政府、市政府、學(xué)區(qū)管理委員會等機構(gòu)重疊設(shè)置，提供的公共服務(wù)也互不相同。因此，縣政府破產(chǎn)的影響相對有限，而且對不同人群的影響也有區(qū)別?！?/p>

南伯明翰學(xué)院的中國留學(xué)生周孟恒告訴南方周末記者，身邊的美國同學(xué)都沒有受什么影響，“大家甚至覺得這是一件挺好笑的事”。

受影響最大的主要是布什這樣被辭退的政府雇員?！拔乙呀?jīng)42歲了，重新開始沒那么容易”，布什告訴南方周末記者，“我當然希望杰斐遜縣能出臺新的薪酬稅，州政府再給一些撥款，這樣情況才能好轉(zhuǎn)起來?！?/p>

當然，還有縣政府信用和聲譽。伯明翰法學(xué)院教授理查德·默克（Richard Mauk）向南方周末記者指出：“申請破產(chǎn)保護的政府，在未來幾年都別想再發(fā)債融資了?！?/p>

納稅人總是倒霉的群體。在破產(chǎn)保護期間，據(jù)估算，杰斐遜縣為請律師、會計師和證人等的開銷將達到平均每月100萬美元，而這些錢都要納稅人掏腰包。

“問題不會在短時間解決”

在杰斐遜縣宣告破產(chǎn)的一周前，曾有五十多人到位于伯明翰市的縣政廳前，要求“占領(lǐng)伯明翰”。居民們抗議可能出現(xiàn)的下水道排污費用上漲，同時反對政府與華爾街的債主們達成任何新的償還協(xié)議。與“占領(lǐng)華爾街”的人們一樣，杰斐遜人痛恨將本縣拖入債務(wù)深淵的華爾街大鱷，尤其是摩根大通。

此前，這些華爾街的債權(quán)人曾聲稱，如果不能與縣政府達成債務(wù)協(xié)議，就要將杰斐遜縣居民的下水道排污費一次性抬高25%。

“占領(lǐng)伯明翰”的人們沒有想到，他們的要求會以縣政府破產(chǎn)的方式得到實現(xiàn)。至少目前來看，排污費和償還協(xié)議都將擱置一段時間了。

摩根大通在杰斐遜縣申請破產(chǎn)保護后立即發(fā)表聲明，對這一決定表示遺憾；在該縣破產(chǎn)之前，以摩根大通為首的債權(quán)人已經(jīng)同意將其債務(wù)有條件減免至21.9億美元。

但杰斐遜縣政務(wù)委員會主席大衛(wèi)·卡靈頓對債權(quán)人的讓步并不領(lǐng)情，他在自己的Twitter上寫到：“摩根大通今年有最好的業(yè)績，而杰斐遜縣今年卻因財政困難導(dǎo)致近1000名公務(wù)員失業(yè)。這是違背良心的！”

無論如何，申請破產(chǎn)保護并不能讓杰斐遜縣政府擺脫債務(wù)。對于杰斐遜縣來說，還錢的辦法還得自己找。但一段時間不會被逼債，足以讓杰斐遜縣委員們重新看到希望。

中國政法大學(xué)教授、破產(chǎn)法專家李曙光指出，破產(chǎn)保護只能是“為解決問題提供了一個機會，讓雙方坐下來好好想想可行的辦法。在現(xiàn)實當中債務(wù)人債權(quán)人各自有各自的痛苦，破產(chǎn)法能有效地幫你消減痛苦，讓你迅速地獲得一個新的出發(fā)點”。

杰斐遜縣被辭退的政府雇員們也在苦苦尋求新的出發(fā)點。

只有高中文憑的布什一邊在朋友那里打零工，一邊盼望著縣政務(wù)委員會能夠扭轉(zhuǎn)財務(wù)頹勢，結(jié)束自己的“無限期無薪休假”。

“無論如何，我會等著看看縣政府是否會讓我們回去工作，”布什說，“我會等下去，爭取盡量多的政府補償，畢竟我已經(jīng)為政府工作了9年?！备匾氖?，雖然布什長期“待業(yè)”，但只要沒有正式解雇，政府每個月都還要替他交一部分醫(yī)療保險，這對他的家庭是一個保證。

剛剛“放假”的時候，他說：“我現(xiàn)在可以不做臨時工，找個公司做一份正式工作，但我不想這么做。我想等等看9月底縣政府會不會叫我回去上班。”

7月4日是美國獨立日，布什的記錄是：“今天睡過頭了，早上八點才起床。九點半，開始剪草坪……然后和布雷克玩了一個多鐘頭的投籃?，F(xiàn)在在做奶酪漢堡。還算不錯的一天?！?/p>

8月24日，他寫下的是：“我現(xiàn)在還在待業(yè)中。過去三周，我沒怎么接到活兒，賬單已經(jīng)要堆積成山了。拜托了！”

11月7日，他去縣政務(wù)委員會主席卡靈頓的Facebook頁面上提問，“是否有可能在圣誕節(jié)前回到政府繼續(xù)工作”。

卡靈頓的回答是：“如果我是你，我大概會作出‘問題不會在短時間內(nèi)解決’的判斷。不僅是圣誕節(jié)前，也許你永遠不能回到政府工作了……我建議你積極地尋找下一份工作?！?/p>

這是卡靈頓的標準答案。向他尋求幫助的下崗公務(wù)員不止布什一個人。

兩天后，卡靈頓宣布，杰斐遜縣正式破產(chǎn)。

（摘自《南方周末》）