劉選會

(西安工業(yè)大學圖書館，西安710032)

一 、引言

集約化原本是一個經(jīng)濟名詞。集約的現(xiàn)代意義是指通過要素經(jīng)營質量的提高，要素含量的增加，要素投入的增加，要素投入的集中以及要素組合方式的調整來增進效益的經(jīng)營方式。在經(jīng)濟領域，對于集約化經(jīng)營的論述已經(jīng)很多了，但是，如何把集約化的思想應用于公共行政還很少有人論及。

隨著《重塑政府》一書的面世以及新公共管理思想被越來越多的學者所接受，用企業(yè)管理的理念來打造政府機構的思想也逐漸被應用于政府改革的實踐當中。如果我們把政府部門比作一個生產單位，其輸出的產品是公共服務，那么，在傳統(tǒng)的經(jīng)營方式下，這種產品的生產方式是粗放的。隨著政府職能的不斷擴大，越來越多的公共服務的職能分散于城市的不同地理位置以及形式上互相獨立的部門之間，在管理上存在著各自為政和缺乏相互協(xié)作的問題，而且不同部門在信息溝通上也存在一定程度的阻塞，這些都在很大程度上阻礙了服務效率的提高。這些問題在企業(yè)管理中是不能容忍的，因為其嚴重影響了效益最大化的目標。但是在政府管理中，很長時間以來這種粗放式的管理似乎成為一個頑疾。

隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的不斷深入，我們看到了在提高政府績效問題上的轉機。到2011，政府績效管理已經(jīng)在全國8個省份、國務院6個部門展開試點 。［1］與此同時，很多地方政府也在自發(fā)地就提高政府績效進行一些嘗試。西安市政府政務服務中心(以下簡稱西安市政務中心)就是一個例證。

二、案例介紹

西安市政務中心成立于2009年，主要負責西安市政府部門行政審批事項集中辦理的組織實施和監(jiān)督管理，實行“集中辦公、統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、聯(lián)席會議、限時辦結、電子監(jiān)察”的運行機制。集中辦公、統(tǒng)一受理，就是組織具有行政審批職能的市級各部門，將審批和服務事項全部進駐中心，實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”。建立行政審批網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)外網(wǎng)申報預審，窗口與后臺聯(lián)合辦理，審批結果由窗口統(tǒng)一送達，使群眾不出大廳就能辦完所有手續(xù)。并聯(lián)審批、聯(lián)席會議，就是對涉及兩個及兩個以上部門審批的事項。實行假定審批前置條件全部成立，組織各部門窗口同時受理、同步審批、集中批準、統(tǒng)一送達的“聯(lián)動式”并聯(lián)審批機制，以辦理時限最長的單個環(huán)節(jié)審批時限作為整個事項最終辦理時限。具體工作中，通過召開聯(lián)席會議預受理，聯(lián)合審查資料、聯(lián)合踏勘現(xiàn)場、聯(lián)合驗收、聯(lián)合簽署意見，使審批時限大幅壓縮，辦事企業(yè)和群眾只需面對一個窗口、只提供一套資料、只接待一次踏勘現(xiàn)場，極大節(jié)約了辦事成本。限時辦結、電子監(jiān)察，就是對所有進駐事項按照審批時限壓縮均達30%以上的標準，制定了科學的辦理流程，明確各環(huán)節(jié)辦理時限和責任人。實行限時辦結制，要求所有環(huán)節(jié)必須在規(guī)定時間內辦結。由市紀委派駐監(jiān)察室，對審批過程全方位監(jiān)督，并受理群眾投訴。同時，建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對每個事項的每個環(huán)節(jié)辦理情況進行監(jiān)察，通過及時預警、督辦和糾錯，確保事項提前辦結。［2］在不到短短三年的時間里，西安市政務中心的工作先后被《人民日報》新華社《國內動態(tài)清樣》《內參選編》《中國紀檢監(jiān)察報》等28家中央和省、市媒體進行表揚性報道107次，整體的平均工作效率提高30%。

西安市政務中心作為一個成功的案例，對于我們研究如何提高政府部門的績效管理水平有很大的啟示意義。其中重要的一點就是對政府的公共服務職能進行集約化管理。通過重新調整生產要素的組合方式，將不同的政府職能部門集中起來，重新組配要素之間的分工協(xié)作模式，通過科學的管理來提高生產效率，走出了一條通過集約化來提高績效的道路。在實踐中，政務中心對分散于31個市級行政職能部門的323項行政審批業(yè)務進行集中統(tǒng)一管理。［3］從政府績效管理的角度來分析，這種做法是管理方法上的創(chuàng)新。集約化管理所產生的效益主要表現(xiàn)在以下幾點:

1.提高了政府部門的工作效率

傳統(tǒng)的政府職能通常分散于政府的各個部門，群眾要辦事，需要跑很多的部門，費時費力不說，而且各個不同部門之間互相推諉扯皮，在很大程度上降低了政府部門的整體工作效率，也影響了政府部門的在公眾中的形象。引用人民日報對市政務中心的報道“同一個建設類項目的審批，在未成立政務服務中心前，辦理時間短的需要近3年，長的甚至需要7年，政務中心成立并實行“聯(lián)動式”并聯(lián)審批后，審批時間只需45個工作日”［4］。工作效率的提高幅度由此可見一斑。

西安市政務中心的組織結構分為兩大塊，進駐人員和內設機構。進駐人員主要是由相關的單位抽調業(yè)務骨干組成，他們在政務中心設置窗口，集中辦公。內設機構主要負責對進駐部門的服務、協(xié)調、監(jiān)督和管理工作，以促使他們能夠高效地工作。這種前臺和后臺的緊密結合體現(xiàn)了集約化經(jīng)營的思想。通過空間的整合和人員調整，有利于資源的優(yōu)化組合，從而促進了整體工作效率的提高。

2.提高了政府部門的工作透明度

政府部門工作的透明度是提高政府公信力和預防腐敗的一個重要指標。我們在調研時看到，這種集中辦公的方式，把不同的職能部門整合在同一條流水線上——在大廳集中辦公。政府的不同職能部門的工作從分散的角落集合到了前臺，在群眾的監(jiān)督下提供服務，對提高政府工作的透明度起到了積極的作用。在新的管理方式下，一方面，加強了群眾對于政府職能部門的監(jiān)督;另一方面，集中辦公也加強了不同的職能部門之間的互相監(jiān)督和競爭，提高了政府部門工作的透明度。同時，電子監(jiān)察等現(xiàn)代信息技術手段的運用，也提高了監(jiān)督的力度和公眾的知情權。通過監(jiān)控攝像可在一定程度上杜絕腐敗的發(fā)生;通過網(wǎng)絡信息平臺，群眾可以對所辦事件的進度進行跟蹤。這些措施有效地提高了政府工作的效率，也拉近了群眾和政府的距離。

3.體現(xiàn)了公民導向的思想

這種集約式提供公共服務的模式在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政管理思想的變革。從傳統(tǒng)的以政府為中心向現(xiàn)代公共行政中以群眾為中心和服務導向政府轉變。作為一個社會主義國家，政府更應該體現(xiàn)為人民服務的思想。政府的職能應該以群眾的需求為導向，以方便群眾為原則。因此，我們應該改變過去的“官府”模式，到群眾中去，為群眾提供優(yōu)質便捷的服務，而不是讓群眾奔波于不同的政府部門。從這個意義上看，看似簡單的集中辦公，實際上體現(xiàn)了政府管理思想的轉變，主動將政府的公共服務職能整合，為群眾提供方便。

4.對其他部門的示范作用

政務中心的集約式管理不僅對提高政務中心的工作效率意義重大，而且對其他部門有示范效應。目前政務中心只是將部分的政府職能部門的行政審批業(yè)務集中起來，很大一部分的政府公共服務職能還沒有被整合進來。西安市政務中心的集約化公共服務模式已經(jīng)引起了政界和學界對于政府公共服務的思考，其他的公共服務采取這種模式也許只是時間問題。因此，政務中心的案例必然會對其他的政府職能部門產生示范效應，從長遠來看，也將有助于政府部門整體工作績效水平的提高。

三、分析與啟示

1.政府公共服務集約化的動因

這個問題是探索政務中心集約化管理的可推廣性的前提。為什么要對政府的不同部門的工作進行集約化的管理?這個表面上由行政命令成立的機構實則是地方政府在經(jīng)濟利益驅動下的產物。自從改革開放以來，國家對地方政府在財稅等方面的分權力度不斷加大，地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展和民生方面擁有越來越多的自主權。發(fā)展地方經(jīng)濟對政府的職能和效率提出了更高的要求。只有不斷提高政府的工作效率和改善工作作風，才能夠進一步改善投資環(huán)境，吸引更多的投資。因此，經(jīng)濟利益是一個主要的驅動力。對于陜西省而言，在2008年的全國GDP排名中，陜西省名列第19位，落后于西南的廣西。［5］作為一個文化大省和資源大省，政府面臨著壓力，低效而繁瑣的行政審批是制約陜西省經(jīng)濟發(fā)展和招商引資的一個突出問題，這也是西安市政務中心成立的一個初衷。同時，我們也看到，改革開放30年以來，公眾的民主和法制意識的增強，公眾的壓力對于政府改革也起到了巨大的推動作用。政府部門工作效率低下已經(jīng)威脅到了政府的執(zhí)政能力。政府行政審批職能的集中也是在公眾的呼吁和壓力下實現(xiàn)的。因此，這種自上而下的改革實際上存在自下而上的原因。這些也為進一步深化政府部門績效改革提供了依據(jù)。

2.政府公共服務職能的集約管理與政府績效

通過對政務中心的案例分析，我們發(fā)現(xiàn)了公共服務的集約化管理與政府績效提高的相關性。集約化管理本身就是提高政府績效的一個有效途徑。但是，同時我們也發(fā)現(xiàn)了政務中心在這方面依然需要改進的地方。就集約化經(jīng)營管理的本質來講，其目的是為了提高生產效率，它不僅僅是要素的重新組合和集中，在實際操作中，我們可以把要素的集中和組合配置看作集約化經(jīng)營的一個步驟，同時，我們也需要對要素質量的提高，勞動分工等進一步調整，提高單個生產要素的生產效率。通過對于集約化管理和粗放式管理的比較，我們可以發(fā)現(xiàn)兩個突出的特點:一是集約化管理加強了資源的配置和使用。資源的概念在這里包括組織結構，人力資源，硬件設備，辦公場所等生產要素。集約化管理促進了這些資源的優(yōu)化組合和使用效率。二是集約化管理的一個特點在于管理的加強。離開了管理，資源就是死的東西，只有加強管理才能把各個資源的優(yōu)勢發(fā)揮出來，實現(xiàn)效益最大化。在本文中，管理是一個宏觀的概念，包括管理方法，組織文化，領導力等構成有效管理的環(huán)節(jié)。根據(jù)集約化管理的這兩個特點，我們可以構建一個簡單的集約化管理模型①本文提出的集約化管理的簡單模型僅從資源利用和管理兩個維度對集約化進行定義。其中管理水平的測量是一個富有爭議的問題，本文中管理是一個宏觀的概念，包括所有為了促進效率而采取的措施，比如制度建設，領導力，組織文化，績效管理等。(見圖1)。在粗放式的經(jīng)營中，資源使用效率和管理方式都比較低。隨著科學管理思想和現(xiàn)代科技的發(fā)展，資源的高效利用成為可能，但是在很多地方，管理方式依然不能跟上，成為制約組織績效的突出問題，也就是模型中第三個維度所顯示的情況。全國絕大多數(shù)的地方政府都存在這種情況。而在很多落后地區(qū)，受到資源限制和投入等因素，資源的利用效率很低，雖然高度重視管理，但是效率依然很難提高，這是模型中第二個維度所顯示的情況，代表了很多落后的地方政府的普遍現(xiàn)象。只有在第四維度，資源利用和管理方式都得到了充分提高，政府績效才能夠根本改觀。根據(jù)不同部門的表現(xiàn)，我們可以把集約化管理分為低層次和高層次的集約化管理。第一、二、三維度都屬于淺層次的集約化管理，只有第四維度才屬于高層次集約化管理。集約化管理的關鍵是如何從低層次集約化向高層次集約化轉變。

圖1 集約化管理簡單模型

在考察中我們發(fā)現(xiàn)，政務中心做到了將31個市級職能部門的業(yè)務進行整合，通過聯(lián)動式審批等環(huán)節(jié)來提高效率。同時，更深一步的人員業(yè)務培訓，業(yè)務素質的提高，現(xiàn)代信息技術的運用，團隊精神和機關文化的培養(yǎng)等生產要素質量的提高也是集約化管理的必不可少的部分，而這些正是深層次集約化管理的核心內容。如果沒有這些配套措施，集約化管理將是一個空殼。

在調研的過程中，我們也發(fā)現(xiàn)，在全國的很多城市，也有類似于西安市政務中心的集約化管理模式，將政府的行政審批職能部門整合起來集中管理，但是效果卻沒有西安市政務中心明顯。背后的原因很明顯，很多地方政府依然停留在淺層次的集約化管理，而沒有向深層次的集約化管理邁進，在管理方式，機關文化建設，領導能力等方面跟不上，因此，績效依然無法提高。

實證調研為我們提出了新的問題，即如何由淺層次的集約化管理向深層次的集約管理轉變的問題。要實現(xiàn)深層次的集約化管理，不僅要考慮政府公共服務職能的整合，同時也要考慮人事管理，薪酬管理，機關文化等一系列因素，通過發(fā)揮不同因素的合力，來促進政府部門的績效提高。

由于制度等原因，政務中心的案例也存在一些問題。雖然政務中心的結構設計是一個創(chuàng)新，但是這種集中管理只是將不同的部門集中在一起辦公，工作人員的人事關系，薪酬發(fā)放等權利依然歸原有部門，這也給進一步的有效管理和提高效率帶來了障礙。在政務中心的調研中，我們也發(fā)現(xiàn)了類似問題。在政務中心成立初期，進駐部門和內設機構之間的關系協(xié)調成為管理部門頭疼的問題，雖然這些問題隨著后來的管理和考核部門的努力而逐步解決了，但是，進駐人員的人事關系，薪酬管理等權限問題依然制約著政務中心的充分有效管理。

另外，從制度建設的角度來看，如何對現(xiàn)有的紛繁復雜的行政審批制度進行合并精簡，是集約化管理需要考慮的一個問題。這需要我們在制度創(chuàng)新上做文章，對那些計劃經(jīng)濟時代延續(xù)下來的行政審批制度應該進行改革，將一些過時的行政審批取消，將那些可以由市場進行調控的職能交給市場去做，將一部分權力下放給組織法人機構，這也是提高政府績效的一個重要方面。

四、案例推廣的可能性

在對政務中心進行調研的過程中，我一直在思考一個問題，我們能否將政務中心的案例進行推廣?目前，政務中心只是將政府的行政審批職能進行集中統(tǒng)一管理，其服務對象主要是企事業(yè)單位等機構法人，而絕大部分的面向居民個人的公共服務依然分散在政府的各個部門，例如，結婚證，簽證等服務依舊在民政局和公安局，對于這些涉及公民個人的服務項目是否能夠也進行集約化管理?它的制約條件和可行性在哪里?這些都是具有重大意義的問題，如果解決好了，必將對政府績效管理產生一定的指導意義。

首先我們需要弄清楚政府公共服務職能的概念。不同的學者對于政府職能的理解和劃分不同。劉光軍［6］認為，我國政府的核心是全心全意為人民服務，服務是政府職能的價值本位。李軍鵬［7］認為，政府的公共服務可以分為三個方面:一是維持性公共服務，是指維持國家安全、行政管理正常運轉的公共服務，如國防、外交、公共行政服務等等;二是經(jīng)濟建設服務，是政府為促進經(jīng)濟發(fā)展而直接進行各種經(jīng)濟投資的服務，如投資經(jīng)營國有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎設施建設、對企業(yè)經(jīng)營活動進行補貼等等;三是社會服務，是指政府通過轉移支付和財政支持對教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補貼、環(huán)境保護等社會發(fā)展項目所提供的公共服務。結合劉光軍和李軍鵬等人的論述，以及現(xiàn)代公共行政中顧客導向(customer oriented)的理念，我們可以根據(jù)服務對象，把政府的公共服務職能劃分為對公民個人的服務和對企事業(yè)法人等機構的服務以及面向所有社會成員的服務三大類。對公民個人的服務是指具體的針對個體公民的服務，比如，簽證、老年證、結婚證等，它通常具有個體化，分散性，數(shù)量繁多等特點;對企事業(yè)法人等機構的服務通常需要相關部門的聯(lián)合審批，相對程序比較復雜，例如西安市政務中心的服務基本屬于這一類;面向全體社會成員的公共服務是指能夠讓全體國民受益的服務，例如，公共安全服務(包括警察、軍隊、消防等服務)，基礎性服務(例如提供水、電、氣、交通、通訊、郵電、氣象等服務，基礎設施建設，科技推廣，咨詢等服務)，它具有基礎性，全體受益，政府主導，公民參與率比較低等特點。對于普通公民而言，直接參與和體驗到的政府公共服務主要集中于前兩者。因此，如何提高政府對于個人和企事業(yè)法人等機構的公共服務的效率將會直接影響到政府的形象和公信度。

在概念界定的基礎上，我們探討政府對于公民個人的公共服務和對企事業(yè)法人機構的服務的一致性。從理論上看，公民個人和企事業(yè)法人機構在法律上的地位應該是平等的。因為憲法保障每個公民的平等權利，機構不能因為其組織規(guī)模等原因而享有優(yōu)先服務的權利或者凌駕于公民個人權利之上。這一點從理論上掃清了對公民個人的公共服務進行集約化管理的障礙。不能因為企事業(yè)機構對地方經(jīng)濟的貢獻大而享有優(yōu)先服務的權利。公民應該和企事業(yè)法人機構享有同等的權利。如果僅僅從規(guī)模上看，個體公民顯然處于弱勢地位，對于一個公平和公正的政府而言，對弱勢群體提供照顧是其職責。而在目前的情況下，政府為企事業(yè)機構的行政審批提供集約化服務，而對廣大的公民個體卻沒有。這一點有違全心全意為人民服務的宗旨。

基于上述分析，我們可以構建政府提供公共服務的集約化模式:除了面向全體社會成員的公共服務以外，對公民個人和企事業(yè)機構的公共服務都可以采取集約化模式來完成，將相關的職能部門進行整合，統(tǒng)一管理，集中辦公，同時進行嚴格的績效考核。這種構思對于精兵簡政、方便群眾和提高績效意義重大。在西方發(fā)達國家，諸如簽證，身份證，結婚登記等涉及政府不同職能部門的公民個人業(yè)務已經(jīng)整合到了市政廳的業(yè)務范圍。因此，從實踐的角度看，這種構思也應該是可行的。在實踐中，首先需要做的是對涉及公民個人的政府公共服務項目的整理和分類，然后進行機構調整和人員整合，然后可以參考西安市政務中心的經(jīng)驗進行管理和績效考核。當然，這一構思在現(xiàn)實中面臨的困難可能會超出我們的估計。例如，它會涉及數(shù)百萬的公務員以及相關的職能部門，對于很多部門來說會面臨權力和經(jīng)濟利益的喪失。但是如果統(tǒng)一到為人民服務的高度，這些問題應該是不難解決的。

五、結語

政府公共服務部門的集約化管理和績效提高存在著必然的關聯(lián)性。如何將政府的公共服務職能進行整合，不僅是政府組織結構調整的問題，而且是涉及到其他資源有效利用和深化管理的問題。對于很多地方政府來說，最主要的問題是如何從淺層次的集約化管理向深層次的集約化管理轉變。西安市政務服務中心的經(jīng)驗為我們探索政府公共服務的集約化提供給了一個很好的平臺，使我們看到了集約化管理對于提高政府績效的作用。文章在此基礎上探討了對于涉及公民個人的公共服務進行集約化管理的可能性。從理論上看，不論是針對企事業(yè)法人機構的行政審批職能，還是對于涉及公民個人的政府公共服務職能進行集約化管理都是可行的。為了進一步提高政府公共服務的績效，改善政府形象，我們應該在整個公共服務領域強化集約化管理，只有這樣，才能構建高效廉潔的政府。

［1］溫家寶.讓權力在陽光下運行［J］.求是，2012(8):3-8.

［2］西安市人民政府政務服務中心概況［EB/OL］.［2012-02-20］http://www.xazw.gov.cn/About_us.asp?Title=中心概況.

［3］西安市政務服務中心 3周年工作掃描［EB/OL］.［2012-02-25］.http://www.xazw.gov.cn/news.asp?newsid=100007056＆id=1000＆Title=%D0%C5%CF%A2%D6%D0%D0%C4＆subtitle=%D6%D0%D0%C4%B6%AF%CC%AC.

［4］杜俊曉，楊彥.西安政務中心并聯(lián)審批高效便民 三年怎樣縮短為45天［N］.人民日報，2011-09-13.

［5］中國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2009［EB/OL］.［2012-02-28］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm.

［6］劉光軍.政府職能界定與政府職能轉變［J］.河南社會科學，2007，15(5):120-122.

［7］李軍鵬.論中國政府公共服務職能［J］.國家行政學院學報，2003，(4):29-31.