黃夢(mèng)笛

摘 要：“公務(wù)員熱”作為我國社會(huì)上的一個(gè)特殊現(xiàn)象，越來越引起民眾的重視。每年大量應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生都以考取公務(wù)員為求職第一目標(biāo)，公務(wù)員內(nèi)部處分的救濟(jì)作為公務(wù)員權(quán)利的一個(gè)重要方面，也越來越受到公務(wù)員群體和廣大民眾的重視。但公務(wù)員內(nèi)部處分救濟(jì)制度還存在不足，應(yīng)完善救濟(jì)途徑；引入聽證制度；完善現(xiàn)行立法。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員權(quán)利；救濟(jì)；完善機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）11-0134-02

我國《公務(wù)員法》第2條規(guī)定：公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?？偟膩碚f，其權(quán)利從廣義上可以一分為二：其一，是公務(wù)員作為人，與其他人同應(yīng)享有憲法所保障之基本權(quán)利，例如，平等權(quán)、人身自由、工作權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、請(qǐng)?jiān)?、訴愿及訴訟等權(quán)利。其二，是一般人民所無法享有，而系公務(wù)員基于職位所生之權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員的權(quán)利，是指公務(wù)員法規(guī)定或者認(rèn)可的公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中可以履行職責(zé)，行使職權(quán)并要求他人做出某種行為或者抑制某種行為的權(quán)利和權(quán)力[1]。其實(shí)，公務(wù)員作為我國的一個(gè)特殊主體，被賦予了很多意義，雖然其實(shí)質(zhì)上和普通群體一樣是勞動(dòng)者，但由于其是所代表的國家公權(quán)力的直接行使者，又不可避免地被視為擁有特殊權(quán)利的強(qiáng)勢(shì)群體，因此，在談及公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)時(shí)，公眾往往表示出難以理解的態(tài)度和疑問，這與我國長(zhǎng)久以來的“官本位”思想不謀而合，實(shí)則是重權(quán)利輕義務(wù)的傳統(tǒng)思想荼毒不淺，所以，長(zhǎng)期以來，公務(wù)員權(quán)利處分的救濟(jì)一直未受到應(yīng)有的重視。

一、我國現(xiàn)狀及存在的問題

公務(wù)員制度在我國正式確立的時(shí)間并不長(zhǎng)，1957年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲的暫行規(guī)定》，確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)制度，而1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布實(shí)施標(biāo)志著公務(wù)員制度在我國的正式確立，但公務(wù)員內(nèi)部處分的救濟(jì)制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中仍存在著許多問題。

1.救濟(jì)途徑單一

《公務(wù)員法》第56條規(guī)定：處分分為：警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。第90條中規(guī)定，公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起30日內(nèi)直接提出申訴；對(duì)省級(jí)以下機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出再申訴。申訴的途徑十分單一，并且根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不屬于行政訴訟的受案范圍。學(xué)界的通說認(rèn)為對(duì)公務(wù)員的處分屬于內(nèi)部行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，且不說內(nèi)部行政行為一說，在學(xué)理上是否存在爭(zhēng)議，單就受案范圍的問題，公務(wù)員被處分所引發(fā)的不服實(shí)質(zhì)已然對(duì)公務(wù)員所作為公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)造成實(shí)質(zhì)影響，完全符合《行政訴訟法》第11條中的“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，但其并不屬于法院的受案范圍。

2.救濟(jì)力度不夠，程序存在瑕疵

《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)中雖然存在一定的救濟(jì)程序，但是乏善可陳，缺少聽證程序。而聽證作為我國規(guī)范行政行為的一種有力的促進(jìn)手段，不僅僅是可以應(yīng)用于所謂外部行政行為，更加應(yīng)當(dāng)?shù)淖鳛橐环N內(nèi)部救濟(jì)或者說是一種程序性權(quán)利，其實(shí)并沒有在有關(guān)救濟(jì)的規(guī)定中有所體現(xiàn)，更為嚴(yán)重的是，所有對(duì)于公務(wù)員的調(diào)查、決定等程序并不公開，公務(wù)員的陳述和申辯權(quán)利，在不公開不透明的情況下實(shí)則為形同虛設(shè)。

3.救濟(jì)地帶存在空白

在《公務(wù)員法》等關(guān)于懲戒及其救濟(jì)的法律法規(guī)中，只規(guī)定受處分公務(wù)員對(duì)于警告、記過、記大過等“具體行政行為”可提出申訴，而對(duì)于“抽象行政行為”侵犯其合法權(quán)益的行為卻不可提出申訴，這就在法律救濟(jì)上出現(xiàn)了空白和漏洞，而在現(xiàn)實(shí)中，抽象的行政行為對(duì)于公務(wù)員的影響可能是巨大的，但這一塊“法治國陽光尚未照到的從林地帶”[2]卻不可因循其應(yīng)有的途徑加以救濟(jì)，不得不說是立法的疏漏。

二、對(duì)外國公務(wù)員內(nèi)部處分救濟(jì)制度的考察

借鑒國外公務(wù)員不服內(nèi)部處分的救濟(jì)，可以得出，主要國家多可以采取行政上的救濟(jì)手段和司法上的救濟(jì)手段。

1.行政救濟(jì)手段

法國的公務(wù)員不服紀(jì)律處分可以按照行政組織原則，向有紀(jì)律處分權(quán)限的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴，在特殊情況下，公務(wù)員還可向國家公務(wù)員或地方公務(wù)員最高委員會(huì)提出申訴[3]。德國公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)作出的行政懲戒時(shí)，可以向聯(lián)邦人事委員會(huì)申訴，聯(lián)邦人事委員會(huì)的地位受法律保障，并且是獨(dú)立的，只服從于法律[4]，倘若不服委員會(huì)申訴決定，可以向聯(lián)邦紀(jì)律處分法院起訴。美國的救濟(jì)制度中規(guī)定，倘若公務(wù)員不服行政處分，可向功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)提出申訴，委員會(huì)、有審理申訴經(jīng)驗(yàn)的雇員或行政法官審理涉及公務(wù)員免職處分的案件，而且審理申訴應(yīng)當(dāng)舉行聽證。

2.司法救濟(jì)手段

在法國的公務(wù)員制度中，行政機(jī)關(guān)處分公務(wù)員的權(quán)力，受到行政法院的監(jiān)督，公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)的紀(jì)律處分，可依照法律的不同規(guī)定，向地方行政法庭和最高行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。在德國，對(duì)聯(lián)邦紀(jì)律處分法院的非最終決定不服，可提出申訴，對(duì)聯(lián)邦紀(jì)律處分法院的判決不服，可向聯(lián)邦行政法院提出上訴?！睹绹ǖ洌☉椃ㄅc行政法卷）》第7703條規(guī)定，一個(gè)雇員或者雇員申請(qǐng)人受到功績(jī)保護(hù)委員會(huì)的最后命令或裁定的不利影響或委屈時(shí)，可以獲得對(duì)此命令或者裁定的司法審查，即為美國公務(wù)員在其權(quán)利受到侵害時(shí)，窮盡行政救濟(jì)原則，仍然不服處理結(jié)果，可以向法院起訴。

三、我國公務(wù)員內(nèi)部處分救濟(jì)制度的完善

1.完善救濟(jì)途徑

公務(wù)員作為國家公權(quán)力的直接行使者，在社會(huì)管理中扮演的是一個(gè)行政人的角色，而在接受內(nèi)部處分時(shí)，他與自然人受到行政機(jī)關(guān)行政行為的影響本質(zhì)上是一致的，可以說，公務(wù)員是一個(gè)行政人與自然人的雙重身份持有者，立法不能因?yàn)槠湫姓说纳矸荻Q制其作為一個(gè)自然人應(yīng)受保護(hù)的權(quán)利，也不可因?yàn)楣珓?wù)員為行政機(jī)關(guān)之內(nèi)部人士，而懈怠行政機(jī)關(guān)義務(wù)之履行，所以，在現(xiàn)有救濟(jì)途徑的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)增加司法救濟(jì)，作為保護(hù)受處分公務(wù)員權(quán)利的最后一道防線。因?yàn)榧词乖谛姓C(jī)構(gòu)行使活動(dòng)中，公民仍擁有公民應(yīng)擁有的權(quán)利和義務(wù)，不是機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的對(duì)象[5]。臺(tái)灣地區(qū)目前受理公務(wù)人員權(quán)利救濟(jì)（人事行政）的機(jī)關(guān)就包括對(duì)該公務(wù)人員作成處分機(jī)關(guān)之上級(jí)機(jī)關(guān)、考試院公務(wù)人員保障暨培訓(xùn)委員會(huì)、高等行政法院及最高行政法院以及公務(wù)員懲戒委員會(huì)[6]。顯然，排除司法救濟(jì)，已然不適合當(dāng)今法治社會(huì)發(fā)展和建設(shè)的需要，公務(wù)員作為一個(gè)獨(dú)立的主體，其權(quán)利受到侵害時(shí)理應(yīng)受到司法的救濟(jì)和保護(hù)，但為保證公務(wù)員權(quán)利之保障與行政機(jī)關(guān)之正常運(yùn)轉(zhuǎn)之間的平衡，也基于司法不過分干預(yù)行政之原則，應(yīng)當(dāng)確立司法救濟(jì)為最終救濟(jì)的原則，即當(dāng)事人沒有用盡行政救濟(jì)以前，不得訴至法院要求司法救濟(jì)。

2.加大救濟(jì)力度，引入聽證制度

聽證制度作為行政程序法的核心制度，在確保行政機(jī)關(guān)規(guī)范行使權(quán)力，保障相對(duì)人程序性權(quán)力等方面發(fā)揮著越來越顯著的作用。內(nèi)部處分作為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的一個(gè)重要領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)借鑒和引入聽證制度，聽證制度的缺失，往往會(huì)使本就薄弱的公務(wù)員陳述和申辯環(huán)節(jié)流于形式，更何況在中國傳統(tǒng)思想中君君臣臣等級(jí)本位的影響之下，公務(wù)員內(nèi)部處分過程中的程序性權(quán)利就更加不會(huì)受到重視，這不但與我國依法治國的政策相悖，更不符合依法行政的宗旨，倘若行政機(jī)關(guān)對(duì)本機(jī)關(guān)工作人員的處置都有失偏頗，程序欠妥，又怎能保障在對(duì)外做出具體行政行為時(shí)會(huì)嚴(yán)格依循法律，照章辦事。

3.彌補(bǔ)立法空白，完善現(xiàn)行立法

成文法因其固有的滯后性，或多或少的會(huì)對(duì)實(shí)際生活中出現(xiàn)的情況難以完全規(guī)制，現(xiàn)有的制度中對(duì)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除這些方面，許多抽象文件，也會(huì)對(duì)公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)影響，但立法目前對(duì)此尚未進(jìn)行有效規(guī)制，而鑒于抽象文件的行政性和抽象性，司法機(jī)關(guān)又無法在其職能范圍內(nèi)加以過多干涉和審查，造成抽象文件侵犯公務(wù)員權(quán)利現(xiàn)象屢有發(fā)生，但并未得到及時(shí)有效的制止，因抽象文件而受處分的公務(wù)員權(quán)利并未得到很好的保障與救濟(jì)。另外，法律責(zé)任的缺失也是造成如今公務(wù)員內(nèi)部處分隨意性和偏差性較大的原因之一。在法治國家之中，不論公民權(quán)利的行使，還是國家權(quán)力的行使，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法違規(guī)行使之責(zé)任與后果，即使是國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處分的行為，也應(yīng)遵循這一法理。而現(xiàn)有立法中，僅《公務(wù)員法》第103條和第104條規(guī)定，機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤的具體人事處理對(duì)公務(wù)員造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響；造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。公務(wù)員主管部門的工作人員，違反本法規(guī)定，濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，給予處分。《行政監(jiān)察法》第48條和第49條規(guī)定，監(jiān)察人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、泄露秘密的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。立法層面的法律法規(guī)缺失，實(shí)屬法律之空白與漏洞，應(yīng)當(dāng)引起立法機(jī)關(guān)的重視，并加快立法的步伐。

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（責(zé)任編輯：許廣東）