郭丹

摘 要：農(nóng)村最低生活保障法律制度的建立，對(duì)于我國(guó)貧困線下的人民生活起到最基礎(chǔ)的保障，對(duì)解決貧困問(wèn)題意義重大。目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度無(wú)論在規(guī)范化程度還是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它在全國(guó)建制時(shí)間不長(zhǎng)還存在很多問(wèn)題。完善我國(guó)農(nóng)村低保制度的對(duì)策有：準(zhǔn)確確定農(nóng)村低保對(duì)象；健全農(nóng)村低保的法律法規(guī)；合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)；增加低保資金投入等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障制度；低保；現(xiàn)狀成因

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）11-0055-02

一、低保相關(guān)概念

“農(nóng)村低保戶”是農(nóng)村最低生活保障戶的簡(jiǎn)稱，它一般是指家庭年人均純收入低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且已經(jīng)納入農(nóng)村最低生活保障范圍的家庭。所謂最低生活保障是指國(guó)家和社會(huì)為生活在最低生活保障線以下的社會(huì)成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會(huì)救助制度安排。農(nóng)村社會(huì)保障制度是穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、保障農(nóng)民基本生活的一項(xiàng)基本制度。從1994年在山西省民政局在陽(yáng)泉市開(kāi)始試點(diǎn)，到現(xiàn)在農(nóng)村低保在全國(guó)各地全面展開(kāi)。我國(guó)農(nóng)村低保制度經(jīng)過(guò)多年的探索、發(fā)展，取得相當(dāng)可觀的成績(jī)，例如保障人數(shù)增加、保障金標(biāo)準(zhǔn)提高等。

二、低?，F(xiàn)狀

在20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)一些地方特別是東部發(fā)達(dá)省份，開(kāi)始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，90年代末，我國(guó)的部分地區(qū)逐步建立起農(nóng)村居民最低生活保障制度。從1992年山西開(kāi)展農(nóng)村最低生活保障試點(diǎn)后，我們經(jīng)過(guò)了15年的艱苦探索，于2007年6月國(guó)務(wù)院召開(kāi)了農(nóng)村最低生活保障工作會(huì)議并且于2007年7月下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低社會(huì)保障制度的通知》（國(guó)發(fā)[2007]19號(hào)），這樣農(nóng)村最低社會(huì)保障制度就在全國(guó)正式建立了，是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的一個(gè)歷史舉措，同時(shí)解開(kāi)了法制建設(shè)層面的新篇章。農(nóng)村最低生活保障制度的建立標(biāo)志著我國(guó)政府已全面投身到最低社會(huì)保障的建設(shè)中，廣大勞苦人民的生活將得到基本的保障。通知下發(fā)后，2007年底，我國(guó)的31個(gè)省和自治區(qū)，直轄市都紛紛出臺(tái)了農(nóng)村最低生活保障政策。有1 407.7萬(wàn)戶3 100.9萬(wàn)人納入農(nóng)村最低生活保障的制度范圍，全年投入農(nóng)村最低生活保障資金75.6億元，全年人均保障標(biāo)準(zhǔn)為1 032元，月人均補(bǔ)差30.8元。在以后的實(shí)踐中，農(nóng)村最低生活保障制度使農(nóng)村的社會(huì)保障政策走入到一個(gè)新階段，對(duì)農(nóng)村的貧困問(wèn)題，做出了有效的解決。

總體看，農(nóng)村最低生活保障框架基本確立，管理制度逐步健全，組織機(jī)構(gòu)基本形成、人員隊(duì)伍陸續(xù)到位，農(nóng)村最低生活保障體系基本建立。

三、建立農(nóng)村最低生活保障制度的意義

農(nóng)村最低生活保障法律制度的建立，對(duì)于我國(guó)貧困線下的人民生活起到最基礎(chǔ)的保障，對(duì)解決貧困問(wèn)題意義重大。

首先，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，加大了保障的力度，構(gòu)筑了農(nóng)村最后一道安全網(wǎng)。維持基本生活是社會(huì)救助最原始、最基本的功能，即是對(duì)貧困主體提供衣、食、住、行等必需的生活條件，保障他們基本的生存。對(duì)處于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之下的貧困群體實(shí)施救助，讓每個(gè)貧困人口能夠維持最低的生活標(biāo)準(zhǔn)，也就是維護(hù)了農(nóng)民作為公民，他們所應(yīng)當(dāng)享有的基本的生存權(quán)利，就這一點(diǎn)，具有非凡的意義。

其次，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，縮小了貧困差距，緩解了農(nóng)村的社會(huì)矛盾，對(duì)消除不安定因素起到了積極作用。農(nóng)村的貧困人口的最低生活得到保障，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定作出了貢獻(xiàn)，鄧小平曾指出“農(nóng)村人口占我國(guó)人口的80%，農(nóng)村不穩(wěn)定，整個(gè)政治局勢(shì)不穩(wěn)定，農(nóng)民沒(méi)有擺脫貧困，就是我國(guó)沒(méi)有擺脫貧困”[1]。只有社會(huì)穩(wěn)定了，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)才會(huì)不斷向前發(fā)展，社會(huì)要穩(wěn)定，農(nóng)村首先要得以穩(wěn)定，三農(nóng)問(wèn)題一直是我們社會(huì)主義建設(shè)的關(guān)鍵，受到廣泛的關(guān)注，所有農(nóng)村最低生活保障的建立為三農(nóng)問(wèn)題的解決，奠定了一個(gè)安定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

最后，農(nóng)村最低生活保障制度的建立使我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系更加的完善。張秀蘭和顧昕教授認(rèn)為，從國(guó)際背景下審視目前中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度，“可以說(shuō)，中國(guó)以最低社會(huì)生活保障制度為核心所建立的綜合性社會(huì)救助體系，在制度框架上已經(jīng)同發(fā)達(dá)國(guó)家接軌，在亞洲發(fā)展中國(guó)家無(wú)疑取得了領(lǐng)先地位?！盵2]當(dāng)前，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村醫(yī)療救助與農(nóng)村最低生活保障構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)救助制度框架的主體。在這其中，農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)，把它建設(shè)好，為農(nóng)村社會(huì)保障體系更好的建設(shè)奠定了根基。

四、農(nóng)村最低生活保障制度現(xiàn)存的問(wèn)題

2007年至今，農(nóng)村最低生活保障制度無(wú)論在規(guī)范化程度還是在保障水平上都有了很大的提升。但是由于它全國(guó)建制時(shí)間不長(zhǎng)還存在很多問(wèn)題。

1.難以準(zhǔn)確界定低保對(duì)象

農(nóng)村居民最低生活保障制度，原則上以農(nóng)村全體特困居民為對(duì)象，凡生活水平低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的特困農(nóng)民都應(yīng)得到保障。包括無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定扶（贍）養(yǎng)義務(wù)人或無(wú)法定扶（贍）養(yǎng)義務(wù)人的未成年人、老年人；因疾病、殘疾或其他種種原因造成特困的人。有的地方甚至還規(guī)定，由于好吃懶做、游手好閑等各種非正常原因?qū)е录彝ダщy的不能列入最低生活保障的范圍，可見(jiàn)低保對(duì)象的類別很多。在此基礎(chǔ)上，保障對(duì)象的家庭收入來(lái)源也十分復(fù)雜，計(jì)算保障農(nóng)戶的家庭收入并不容易，特別是其土地與家庭養(yǎng)殖業(yè)之外的收入很難確定，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)測(cè)算的方法在實(shí)際操作中費(fèi)時(shí)費(fèi)力而且結(jié)果不理想。由此可以看出，審定保障對(duì)象是非常復(fù)雜、細(xì)致重要的工作，然而在現(xiàn)實(shí)中，“人情?！爆F(xiàn)象也是普遍存在的，就更加難以準(zhǔn)確界定低保對(duì)象。

2.立法的滯后

目前農(nóng)村居民最低生活保障制度的法制化、規(guī)范化水平還不能令人滿意。各地雖然頒布了一些法規(guī)、條例和規(guī)章，但大多是單項(xiàng)的、功能單一、缺乏力度，沒(méi)有形成有機(jī)的法規(guī)體系。至今，全國(guó)性的《社會(huì)救濟(jì)法》遲遲沒(méi)有出臺(tái)，還沒(méi)有一部完整規(guī)范的法規(guī)。立法的滯后，造成了社會(huì)救濟(jì)管理上的不規(guī)范，救濟(jì)對(duì)象把握不準(zhǔn)、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高低不一、救助經(jīng)費(fèi)分配不公等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.保障標(biāo)準(zhǔn)偏低、保障范圍較小、實(shí)際覆蓋面有限

由于地方財(cái)力有限，總體來(lái)看將保障標(biāo)準(zhǔn)壓得很低。在現(xiàn)行物價(jià)水平下，難以有效地保障這些對(duì)象的基本生活，很多農(nóng)村低保對(duì)象生活境況依然很艱難。再次，很多地方由于資金的有限，在制定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不是“量體裁衣”而是“量布裁衣”，根據(jù)經(jīng)費(fèi)來(lái)制定低保標(biāo)準(zhǔn)和保障的人數(shù)，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算，帶有很強(qiáng)的隨意性，沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民的具體情況作出準(zhǔn)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)制定。這些就導(dǎo)致了低保保障范圍較小和低保覆蓋面的有限。

4.關(guān)于保障資金存在的問(wèn)題

明確而又穩(wěn)定的資金籌集渠道是農(nóng)村最低生活保障制度的必要條件，保障資金沒(méi)有落實(shí)，制度訂得再好也難以實(shí)施，保障對(duì)象就得不到實(shí)際好處。由于中央財(cái)政目前沒(méi)有設(shè)立該項(xiàng)資金的專項(xiàng)預(yù)算科目，在實(shí)施中，都是由地方財(cái)政主要是市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)按比例分擔(dān)，那么在資金籌集中存在這樣一個(gè)矛盾，就是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方財(cái)政和村集體財(cái)力都比較強(qiáng)，需要救助的人數(shù)也不是太多，救助資金和物資基本能到位。但在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和落后地區(qū)，地方財(cái)政困難，保障資金的籌集和到位十分困難，而且，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，貧困人口越多，救濟(jì)面越大，需要的資金越多，貧困地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障制度很難真正落到實(shí)處。

5.低保實(shí)施中存在的監(jiān)督約束問(wèn)題

“人情保”、“關(guān)系?！爆F(xiàn)象在農(nóng)村低保制度的推行中屢見(jiàn)不鮮。部分農(nóng)村居民為了領(lǐng)取保障金，瞞報(bào)財(cái)產(chǎn)使用各種不正當(dāng)手段來(lái)爭(zhēng)取領(lǐng)取低保的名額。導(dǎo)致農(nóng)村低保制度養(yǎng)了一些懶漢，沒(méi)有切實(shí)落到實(shí)處。一方面由于現(xiàn)行的低保制度在實(shí)施的過(guò)程中還存在一些不足，讓?xiě)袧h鉆了制度的漏洞，另一方面，在農(nóng)村，農(nóng)民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)相對(duì)淡薄，在面對(duì)確定低保對(duì)象有失公允的狀況下，往往采取默默忍受的態(tài)度。這些因素就阻礙了農(nóng)村低保制度的健康、有序的實(shí)施，歸其原因，還在于我們廣大的農(nóng)村地區(qū)，在實(shí)施農(nóng)村最低保障制度的過(guò)程中，沒(méi)有有效的監(jiān)督約束機(jī)制，沒(méi)有一個(gè)客觀公正的環(huán)境。

五、完善我國(guó)農(nóng)村低保制度的建議和對(duì)策

1.準(zhǔn)確確定農(nóng)村低保對(duì)象；健全農(nóng)村低保的法律法規(guī)；合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)；增加低保資金投入

審定保障對(duì)象是十分復(fù)雜的，準(zhǔn)確到位的確定低保對(duì)象，才能將政府財(cái)力保障落到實(shí)處，因此應(yīng)該建立一套準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和測(cè)算農(nóng)民家庭年收入的方法?？梢詫⑥r(nóng)民的家庭收入細(xì)分為：種植收入、養(yǎng)殖業(yè)收入、加工業(yè)收入、各種勞務(wù)收入、各類救濟(jì)補(bǔ)助、接受的撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)和義務(wù)兵優(yōu)待金等其他收入，然后分類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)算，規(guī)范公正的確定低保對(duì)象，并輔之以村民大會(huì)的評(píng)議監(jiān)督，可以提高農(nóng)村居民最低生活保障工作的科學(xué)化、規(guī)范化管理水平，保證這項(xiàng)工作健康的進(jìn)行。

2.健全農(nóng)村低保的法律法規(guī)

我國(guó)農(nóng)村低保立法的滯后，已嚴(yán)重影響了農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展，完善法規(guī)體系 是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中一項(xiàng)緊迫而重要的工作。要建立完善的法律法規(guī)體系，健全農(nóng)村居民最低生活保障制度的法律法規(guī)。要加強(qiáng)立法，將最低生活保障管理逐步全面納入到法制管理的軌道之中，切實(shí)做到有法可依。同時(shí)，還要加強(qiáng)農(nóng)村行政執(zhí)法人員的素質(zhì)建設(shè)，提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)執(zhí)法的能力，在法律的范圍內(nèi)，避免“人情?！薄瓣P(guān)系保”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)各地之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各個(gè)地方在制定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能一刀切，不能急于求成，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行，根據(jù)各自的實(shí)際情況制定出最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的實(shí)際情況測(cè)算出最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維持對(duì)象的基本生活水平。調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，首先要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和物價(jià)水平的變化，確立合理的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)擴(kuò)大范圍，努力做到應(yīng)保盡保，在救濟(jì)的同時(shí)，關(guān)注農(nóng)民的自救，做好“輸血”工作，同時(shí)積極引導(dǎo)農(nóng)民自身的“造血”能力，以低保制度為跳板，切實(shí)解決農(nóng)民中存在的貧困問(wèn)題。

4.增加低保資金投入

資金是保障，沒(méi)有必要的資金，社會(huì)救助工作就不可能開(kāi)展起來(lái)。農(nóng)村最低保障制度之所以在這短短幾年內(nèi)成為農(nóng)村社會(huì)保障的主體制度，其關(guān)鍵在于中央政府對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的重視與承諾，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的介入。同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度目前僅僅是建制初期，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與水平還很低，所以國(guó)家的財(cái)政還需要源源不斷的支持，為低保制度的不斷完善，提供基礎(chǔ)的資金保證。同時(shí)，可以考慮在縣級(jí)以上政府建立最低生活保障資金的調(diào)劑金，傾斜投入經(jīng)濟(jì)落后、集體財(cái)力不足、救濟(jì)人口較多的地方。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：149.

[2]中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度研究[EB/OL].http：//www.doc88.

com/p-093900481361.html，[2006-09]

（責(zé)任編輯：許廣東）