袁芳 鐘小惠

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》指出：當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要全面推進(jìn)依法行政，不斷提高政府公信力，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。

一、依法行政與政府公信力的概念界定及關(guān)系

政府公信力是指政府獲得社會(huì)及人民信任和支持的一種能力，用公式來(lái)表示，就是政府公信力=政府行政能力×人民滿意度，其具體檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是看政府是否具備科學(xué)理政、依法行政、真抓實(shí)干和廉潔行政的能力。政府公信力是政府軟實(shí)力的一種體現(xiàn)，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)信用系統(tǒng)的“晴雨表”、“溫度計(jì)”。

依法行政是現(xiàn)代法制國(guó)家政府行使權(quán)力時(shí)普遍奉行的基本原則，能使各項(xiàng)管理工作納入法制化軌道，保證各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行，從而提高工作效率，保障社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的政治環(huán)境。目前依法行政正在經(jīng)歷著三個(gè)方面的重要轉(zhuǎn)變：

一是依法行政從一種外在要求向內(nèi)在追求轉(zhuǎn)變。越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)識(shí)到，依法行政不是一個(gè)可有可無(wú)的口號(hào)，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，是每一個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員必須自覺(jué)踐行的行為準(zhǔn)則。

二是依法行政由自上而下推動(dòng)向上下互動(dòng)轉(zhuǎn)變。越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到，依法行政不是一項(xiàng)普通的業(yè)務(wù)工作，而是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政風(fēng)建設(shè)的基礎(chǔ)性、全局性工作。

三是依法行政從政府推動(dòng)向政府與人民群眾互動(dòng)轉(zhuǎn)變。隨著人民群眾法律意識(shí)的提高，依法行政不再僅僅是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的要求，而成為整個(gè)社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的要求，這些轉(zhuǎn)變昭示著依法行政進(jìn)程正在邁向新的發(fā)展階段。

兩者的關(guān)系：政府能否依法行政，是老百姓觀察政府可信度的重要標(biāo)準(zhǔn)，不依法行政的政府是無(wú)公信力可言的，只有政府有所作為，而不應(yīng)“不作為”或者“亂作為”，才能切實(shí)提高政府公信力，同時(shí)，公信力需要法治來(lái)塑造和強(qiáng)化，法制健全并得到嚴(yán)格執(zhí)行，才能有效規(guī)范政府和社會(huì)成員的行為，增強(qiáng)人們相互交往與合作的信任度，所以要把政府公信力構(gòu)筑在法制基礎(chǔ)上，把依法行政作為政府公信力的生命線，把依法辦事作為公信力的生長(zhǎng)點(diǎn)，用法治的力量守護(hù)公信力成長(zhǎng)。

二、當(dāng)前政府公信力缺失的主要表現(xiàn)及原因分析

（一）主要表現(xiàn)

1.政府官員的腐敗行為屢禁不止。雖然黨和國(guó)家非常重視反腐倡廉工作，但是腐敗現(xiàn)象依然屢禁不止，使大量的國(guó)有資產(chǎn)流失，嚴(yán)重?fù)p害了廣大人民群眾的切身利益，激化了社會(huì)矛盾，造成了社會(huì)管理的混亂，威脅著社會(huì)的穩(wěn)定，這些案件在網(wǎng)絡(luò)媒體公開(kāi)披露后，引起了全社會(huì)的強(qiáng)烈不滿和抗議，嚴(yán)重削弱了政府的公信力。

2.政府信息公開(kāi)透明度不夠。政府信息公開(kāi)是公民知情權(quán)的有力保障，是政府與公眾交流互動(dòng)的有效途徑，是提升政府公信力的基礎(chǔ)。社會(huì)公眾只有通過(guò)政府信息公開(kāi)的途徑去了解政府的政策動(dòng)態(tài)、行政行為、政府績(jī)效等，才能對(duì)政府公信度做出客觀的評(píng)價(jià)。政府工作應(yīng)該向公眾公開(kāi)，從而使政府所做的工作更能反映民情、體現(xiàn)民意。然而，一些政府部門卻把公眾排斥在信息公開(kāi)的范圍之外，使行政過(guò)程神秘化，然而有些地方政府在決策時(shí)存在“暗箱操作”的現(xiàn)象，對(duì)自身有利或沒(méi)有影響的信息才予以公布，而對(duì)于有負(fù)面影響的信息，則故意遮掩，隱瞞不報(bào)，或?qū)ζ溥M(jìn)行加工處理之后才向社會(huì)公眾公布。這種政務(wù)信息公開(kāi)不足或假公開(kāi)現(xiàn)象損害了政府公信力。

3.政府危機(jī)處理能力不足。隨著社會(huì)發(fā)展的日益多樣化和復(fù)雜化，公共危機(jī)事件隨之頻發(fā)，事件影響的范圍不斷擴(kuò)大。一些地方政府部門和官員的公共危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，應(yīng)急能力弱，當(dāng)生活中小范圍事件突發(fā)時(shí)，沒(méi)有及時(shí)、主動(dòng)查清事實(shí)真相，盡快披露與事件相關(guān)的準(zhǔn)確信息，而是消極對(duì)待，回避事實(shí)，拖延處理，等到事態(tài)擴(kuò)大化之后才迫于上級(jí)和社會(huì)輿論的壓力而介入，這樣不僅不能平息網(wǎng)絡(luò)輿論，反而使民眾對(duì)事件真相妄加猜測(cè)，致使謠言漫天飛，加速了事件的蔓延和惡化。

4.存在職責(zé)交叉爭(zhēng)執(zhí)法權(quán)或相互推諉現(xiàn)象。目前各級(jí)政府之間的一些職責(zé)權(quán)限缺乏明確的法律界定，即縱向分權(quán)不清，特別是中央政府各部門和地方政府之間、各級(jí)地方政府上下之間在行政收費(fèi)、行政處罰以及有些行政審批等事權(quán)方面缺少明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致了一事多級(jí)政府管理，難免產(chǎn)生相互扯皮、推諉等現(xiàn)象。同時(shí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和分工的不盡合理，導(dǎo)致了同級(jí)政府各部門之間分工不清、職能交叉重疊嚴(yán)重，即橫向分權(quán)不清，結(jié)果是在行使權(quán)力時(shí)不同部門都爭(zhēng)著當(dāng)婆婆，而需要承擔(dān)責(zé)任時(shí)又找不到婆婆，部門之間推諉扯皮造成責(zé)任追究難，而有的管理事項(xiàng)，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置的框架下也的確很難確定主管部門，往往以多部門共管代替，這也就不可避免地模糊了行政責(zé)任，使集體負(fù)責(zé)任變成了集體無(wú)責(zé)任。

5.政府行為信用出現(xiàn)弱化缺失現(xiàn)象。表現(xiàn)在：政府決策缺乏預(yù)期，威信缺失。一方面，由于政策的穩(wěn)定性不夠，一些地方政府形成“一個(gè)班子一套思路，一屆政府一個(gè)政策”的局面，“朝令夕改”致使公眾難以對(duì)政府行為作出合理預(yù)期。另一方面，一些地方政府部門缺乏誠(chéng)實(shí)守信責(zé)任，常常從部門利益出發(fā)，隨意承諾，卻不守信用、不履行承諾、不及時(shí)兌現(xiàn)政策，有時(shí)承諾不夠具體而顯得假、大、空，出了問(wèn)題令政府的信用受損。有些政府部門則為緩和社會(huì)矛盾大發(fā)紅頭文件，時(shí)常發(fā)出自相矛盾的政策和規(guī)定，這些都在人民群眾中造成不良影響，影響了政府信譽(yù)。

（二）原因分析

究其原因，具體表現(xiàn)在：

1.官本位思想較嚴(yán)重。政府部門代表人民利益，本應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)觀念，切實(shí)履行指導(dǎo)和服務(wù)的職能，全心全意為百姓辦事，但當(dāng)前一些地方政府部門的工作人員卻人浮于事，缺乏應(yīng)有的職業(yè)道德觀。特別是一些地方政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)在處理公共事件時(shí)沿襲了官僚制的作風(fēng)，保守、消極、被動(dòng)，喜歡和善于采取隱瞞欺騙的方式解決問(wèn)題，以?！耙环教健?。存在著“隱瞞真實(shí)情況，報(bào)喜不報(bào)憂”的現(xiàn)象，一旦有事情發(fā)生，不是想著如何去解決問(wèn)題，而是忙著掩蓋和封鎖消息，把事情控制在自己的范圍內(nèi)。事實(shí)證明，掩蓋事件的真相，不僅不利于問(wèn)題的解決，而且最終的結(jié)果是使地方政府的公信力有所下降。

2.法律制度不夠完善。現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)過(guò)于宏觀、抽象，對(duì)具體行政行為的規(guī)范不夠明細(xì)，操作性不強(qiáng)，這也導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員有機(jī)可乘，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法、執(zhí)法犯法、違法不究的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。此外，由于政府部門和公務(wù)人員的權(quán)力約束和監(jiān)督機(jī)制缺乏效力，對(duì)違法亂紀(jì)官員的處罰不力，官員行為柔性大，致使法律法規(guī)的威懾力不夠，政府不作為、亂作為甚至權(quán)力腐敗的現(xiàn)象層出不窮。

3.部分官員道德缺失。當(dāng)前大量的貪腐案例體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)干部中存在漠視道德、信仰不堅(jiān)定、缺乏嚴(yán)格的自律的現(xiàn)象，再加上權(quán)力監(jiān)督體制不完備，使得某些官員在受到權(quán)力、金錢、美色等誘惑時(shí)，把持不住自己，突破了個(gè)人道德底線，成為追求名利、地位和錢色的俘虜，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。多年來(lái)依法行政的進(jìn)程之所以艱難，一個(gè)重要原因是沒(méi)有高度重視道德文化的培育對(duì)于推進(jìn)依法行政進(jìn)程的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，也由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種各樣的原因?qū)τ谏鐣?huì)道德秩序的沖擊，良好社會(huì)風(fēng)尚的維系和弘揚(yáng)在一定程度上受到了一些影響，在從事政府工作的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部層面，還沒(méi)有普遍形成能夠推動(dòng)依法行政的良好道德素養(yǎng)。

4.政府職能轉(zhuǎn)變滯后。有些政府部門出現(xiàn)角色錯(cuò)位，所制定的方針政策規(guī)劃，不是從人民的利益、社會(huì)的公益出發(fā)，而是為了自身的某些特殊利益，把自己定位為“經(jīng)濟(jì)人”的角色，表現(xiàn)出與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象，從而引發(fā)民眾與政府的沖突。另外隨著經(jīng)濟(jì)水平、知識(shí)水平、生活水平和社會(huì)地位的提高，人們的價(jià)值觀開(kāi)始轉(zhuǎn)變，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活等方面提出了更高的要求，期望政府能為他們提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。然而，政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于社會(huì)公眾價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，不能及時(shí)滿足公眾的要求，令公眾大失所望，特別是當(dāng)前物價(jià)飛漲、看病難等問(wèn)題的出現(xiàn)使公眾對(duì)政府的公共服務(wù)能力產(chǎn)生質(zhì)疑，政府公信力難以得到提升。

三、推進(jìn)依法行政提升政府公信力須把握三個(gè)重點(diǎn)

（一）科學(xué)決策是提高政府公信力的基礎(chǔ)

一是要以科學(xué)發(fā)展為主題健全科學(xué)決策機(jī)制?？茖W(xué)決策的主要標(biāo)志是在決策過(guò)程中廣泛應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)思想、理論和技術(shù)，尊重事物的客觀規(guī)律。要使各類有利于正確決策的信息能夠進(jìn)入決策過(guò)程，各種有利的意見(jiàn)能夠融入決策的采納方向，各個(gè)決策主體的意志具有統(tǒng)一表達(dá)的機(jī)制，各種決策權(quán)力形成有效的制衡，最終使公共利益在政策內(nèi)涵中得到充分體現(xiàn)。

二是要以黨內(nèi)民主為核心健全民主決策機(jī)制。民主決策的主要標(biāo)志是在決策過(guò)程中能夠使各種不同的意見(jiàn)和利益得到最充分和客觀的表達(dá)。在決策過(guò)程中要嚴(yán)格按照預(yù)定的程序、規(guī)則和方式，廣泛吸取各種意見(jiàn)，充分集中各方智慧，及時(shí)反映人民群眾的要求和愿望，使整個(gè)決策過(guò)程暢通、規(guī)范、透明和趨向完善。

三是要以法律為準(zhǔn)繩健全依法決策機(jī)制。依法決策的主要標(biāo)志是決策的整個(gè)過(guò)程都必須嚴(yán)格地遵循法律的制約和規(guī)范，必須堅(jiān)持法律保留和法律優(yōu)先的基本原則，確保各種決策以及決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都在法律規(guī)范的范圍內(nèi)進(jìn)行。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，做到有法必依，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍、程序、內(nèi)容和手段進(jìn)行工作，行使職權(quán)，堅(jiān)決防止和克服言重于法、權(quán)高于法、情大于法等錯(cuò)誤傾向，確保決策依法進(jìn)行。

（二）信息公開(kāi)是提高政府公信力的關(guān)鍵

一是深入實(shí)施政府信息公開(kāi)條例。各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行政府信息公開(kāi)條例，要按照公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外的要求，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開(kāi)群眾普遍關(guān)心、涉及群眾切身利益的政府信息，對(duì)信息公開(kāi)的范圍、時(shí)間、方式，民眾獲取政府信息的合法途徑和權(quán)益，政府信息公開(kāi)的違責(zé)監(jiān)督和追究，以及行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)刃姓袨?，都?yīng)作出具體而明確的規(guī)定。

二是推行電子政務(wù)，構(gòu)建無(wú)縫隙政府。無(wú)縫隙政府指的是政府整合所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)。當(dāng)前就是要推廣互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，提高政務(wù)服務(wù)信息化水平。將服務(wù)中心信息化納入當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)建設(shè)總體規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有電子政務(wù)資源，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理審批、繳費(fèi)、咨詢、辦證、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查等事項(xiàng)，重視和加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，完善門戶網(wǎng)站功能，擴(kuò)大網(wǎng)上辦事范圍，及時(shí)充實(shí)和更新信息發(fā)布內(nèi)容，凡是不涉密的文件都要通過(guò)政府門戶網(wǎng)站公開(kāi)發(fā)布。

三是增強(qiáng)公共決策中的公眾參與度。凡涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目，在決策前要廣泛征求群眾意見(jiàn)，并以適當(dāng)方式反饋或者公布意見(jiàn)采納情況。完善重大行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為必經(jīng)程序加以規(guī)范，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度。要知道流言止于真相，公信源自公開(kāi)，惟有通過(guò)公開(kāi)透明，實(shí)行“金魚缸”式操作，政府權(quán)力才能真正為人民服務(wù)；惟有保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，政府公信力才能伴隨著陽(yáng)光不斷生長(zhǎng)。

（三）制度健全是提高政府公信力的保障

具體說(shuō)來(lái)，一是加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)制是提高政府公信力的制度保障。在一些地方，行政不作為已成為影響政府公信力的突出問(wèn)題，對(duì)政府工作人員，必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。要合理而明確地界定行政責(zé)任，理順政府部門職責(zé)分工，健全崗位責(zé)任制，依法規(guī)范問(wèn)責(zé)主體行為，依照法規(guī)，落實(shí)對(duì)政令執(zhí)行不力的責(zé)任追究，落實(shí)對(duì)行政不作為、亂作為的責(zé)任追究，落實(shí)對(duì)損害群眾切實(shí)利益行為的責(zé)任追究，落實(shí)對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)事件不力的責(zé)任追究。

二是完善政府績(jī)效評(píng)估制度。政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府行為的控制，是對(duì)政府及其工作人員行為的監(jiān)督與考評(píng)。政府績(jī)效評(píng)估制度，是引導(dǎo)政府及其公務(wù)員樹(shù)立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度，也是實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。要建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，在其中強(qiáng)化建立服務(wù)型政府的指標(biāo)及權(quán)重，用相應(yīng)的指標(biāo)來(lái)傳遞建立服務(wù)型政府的深層理念。政府績(jī)效評(píng)估不但要對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，還要把人民生活水平的提高、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等作為政府績(jī)效內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，要把三者結(jié)合起來(lái)，綜合進(jìn)行考慮，堅(jiān)持內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合，促進(jìn)樹(shù)立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績(jī)觀。

三是要將政府績(jī)效管理與行政問(wèn)責(zé)有效結(jié)合。通過(guò)發(fā)揮政府績(jī)效管理的診斷、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)功能，使問(wèn)責(zé)的關(guān)口前移，建立事前、事中、事后的全過(guò)程問(wèn)責(zé)體系。

總之，政府公信力是政府的生命力，反映了民主、服務(wù)、效率和法治的水準(zhǔn)，它維系在各級(jí)干部點(diǎn)點(diǎn)滴滴的修為和見(jiàn)微知著的作風(fēng)上，提高政府公信力，要求各級(jí)干部注重民心民意這個(gè)“參數(shù)”的多維考量，依法行政，執(zhí)政為民，這樣才能真正得到群眾的擁護(hù)和信任。