李威

3月17日清晨，春寒料峭，北京市復(fù)興路10號(hào)大院，“中華人民共和國(guó)鐵道部”的牌子悄然換成了“中國(guó)鐵路總公司”。這比新華社公布的摘牌時(shí)間提前了一天，似乎有意為之。

自3月10日，國(guó)務(wù)院關(guān)于鐵道部改革消息傳出后，短短數(shù)天，鐵道部門(mén)前成為了最紅的參觀景點(diǎn)，人們懷著不同的心情而來(lái)，有鐵路老職工當(dāng)場(chǎng)落淚，有人擺拍，更有年輕人獻(xiàn)花，鞠躬?dú)g送。

存在64年的鐵道部，糾結(jié)著太多的情緒，也經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次反反復(fù)復(fù)的改革試點(diǎn)，爭(zhēng)吵不休，但始終毫發(fā)無(wú)損，維持著數(shù)十年的老大面貌，然而，這一次改革真的開(kāi)始了。

重啟改革

自上世紀(jì)80年代，中國(guó)鐵路系統(tǒng)掀起一系列試點(diǎn)改革，推動(dòng)政企分開(kāi)，先后主要有大包干、網(wǎng)運(yùn)分離、主輔分離、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)等，幾乎是3年一小改，5年一大動(dòng)，到2003年還在折騰。

然而，無(wú)論如何敲敲打打，政企不分卻從未動(dòng)搖過(guò)，鐵路系統(tǒng)一直風(fēng)雨不透，半軍事化運(yùn)營(yíng)。是故人稱(chēng)“鐵老大”。

在原有系統(tǒng)內(nèi)，鐵道部代表國(guó)家出資國(guó)有鐵路企業(yè)，又是鐵路的行政主管部門(mén)，各地鐵路局是具有獨(dú)立法人資格的運(yùn)輸企業(yè)，也被認(rèn)為是行業(yè)主要的市場(chǎng)主體。根據(jù)《鐵路法》等規(guī)定，鐵道部掌握著全國(guó)調(diào)度運(yùn)輸權(quán)和鐵路項(xiàng)目建設(shè)管理，并實(shí)行系統(tǒng)財(cái)務(wù)集中統(tǒng)支統(tǒng)收，各地鐵路局一直都服服帖帖。

北京交通大學(xué)教授榮朝和形容鐵道部實(shí)際上是一個(gè)大型集團(tuán)企業(yè)，鐵路局只是其地域分支機(jī)構(gòu)，“在這個(gè)制度網(wǎng)絡(luò)中，鐵路局的財(cái)產(chǎn)邊界、業(yè)務(wù)邊界和責(zé)任邊界等都難以界定清楚，完全被鐵道部剝奪了，鐵道部在整個(gè)鐵路系統(tǒng)的支配權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其股東代表身份及行政主管部門(mén)身份所對(duì)應(yīng)的內(nèi)容?！彼麑?duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)。

所以外部資本喊了多年要進(jìn)入鐵路系統(tǒng)，現(xiàn)在仍是面對(duì)著玻璃門(mén)，而鐵道部卻可以方便地運(yùn)籌資本，可以以企業(yè)身份從銀行低折貸款，也可以到資本市場(chǎng)發(fā)債，所發(fā)債券幾乎相當(dāng)于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)債。

這種制度恰恰造成了目前最頭疼的難題。之前，鐵道部還有一定的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)權(quán)，很容易就能形成規(guī)劃線(xiàn)路—籌資—審批—招標(biāo)投建— 工程驗(yàn)收—調(diào)配機(jī)車(chē)的完整鏈條循環(huán)。在政績(jī)目標(biāo)的刺激下，大干快上不難想象，主政鐵道部8年，劉志軍修鐵路耗費(fèi)資金超過(guò)此前15年的總和，拼命提速，擴(kuò)建鐵路。

時(shí)過(guò)境遷，劉志軍現(xiàn)在留下來(lái)的是2.66萬(wàn)億債務(wù)，榮朝和表示這就是政企不分，完全一言堂的結(jié)果，這種干法不顧實(shí)際，真的浪費(fèi)了環(huán)境和資金等太多寶貴的資源。

3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案亮相，并提交人大審議，第一大項(xiàng)就是鐵道部政企分開(kāi)，全國(guó)一片沸騰。方案稱(chēng)鐵道部一拆為三，擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職能劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，歸交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部其他行政職責(zé)以及擬定鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)等；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，包括調(diào)度指揮、鐵路經(jīng)營(yíng)和建設(shè)等。

目前鐵路總公司不僅輕裝上陣，而且還可以名正言順地以企業(yè)之名，要求漲價(jià)，它所受到的行政限制和輿論壓力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于鐵道部，主導(dǎo)者肯定是想政企分開(kāi)后，再進(jìn)一步分拆。然而暫時(shí)來(lái)看，下一步實(shí)質(zhì)改革仍需要積蓄條件。

盡管對(duì)鐵路系統(tǒng)到底如何改革，業(yè)界觀點(diǎn)嘈雜，但大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同政企分開(kāi)是基礎(chǔ)，北京交通大學(xué)趙堅(jiān)教授表示：“過(guò)去幾年鐵路交通事故多，貪污腐敗嚴(yán)重，而且又背負(fù)了大量債務(wù)，其根源就在政企不分，這個(gè)舉措并不是像很多人說(shuō)的僅僅為了逃債，我更相信決策層已經(jīng)看得非常清楚了，決心要改?！?h3>微妙變局

在鐵道部的三份家產(chǎn)中，中國(guó)鐵路總公司繼承了主體，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，鐵路總公司注冊(cè)資金超過(guò)萬(wàn)億，原鐵道部18個(gè)鐵路局、3個(gè)專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸公司等資產(chǎn)和人員全部歸入其旗下，原鐵道部及國(guó)家鐵路系統(tǒng)擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、品牌、商標(biāo)等，也全部由其運(yùn)營(yíng)，而且鐵路總公司依然負(fù)責(zé)全國(guó)鐵路統(tǒng)一調(diào)度運(yùn)營(yíng)、鐵路項(xiàng)目建設(shè)和鐵路運(yùn)輸安全。

對(duì)外界非常關(guān)注的債務(wù)，批復(fù)稱(chēng)一同劃入鐵路總公司，最終由其出資人財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門(mén)提出解決方法，在歷史債務(wù)未解決前，國(guó)家不征收國(guó)有資產(chǎn)收益。鐵路總公司也將繼續(xù)享有原鐵道部一切稅收等優(yōu)惠政策，如所發(fā)債券仍是政府支持債券。

有趣的是，圍繞鐵路總公司的頂層制度安排，總公司被定性為央企，出資人是財(cái)政部，公司領(lǐng)導(dǎo)班子則由中央管理，直接向中央負(fù)責(zé)。依法受交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局監(jiān)管，而國(guó)家鐵路局局長(zhǎng)陸東福，是原鐵道部副部長(zhǎng)，總公司法定代表人、總經(jīng)理是原鐵道部部長(zhǎng)盛光祖。

某鐵路局人士表示，在這種設(shè)計(jì)里財(cái)政部就是橡皮圖章，兩個(gè)監(jiān)管部門(mén)也難有啥作為?！吧鲜兰o(jì)，鐵道部曾并入交通運(yùn)輸部，交通部掌握規(guī)劃?rùn)?quán)、監(jiān)管權(quán)，由于鐵道部系統(tǒng)封閉強(qiáng)勢(shì)，就不聽(tīng)它的，很快就不歡而散?！?/p>

他非常認(rèn)同交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)高宏峰對(duì)政企分開(kāi)改革的判斷：目前最緊要的是厘清擺正交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局和鐵路總公司三者的關(guān)系。但從國(guó)家電網(wǎng)的改革現(xiàn)狀看，這更像是一個(gè)死結(jié)，國(guó)家電網(wǎng)由國(guó)家電力部改革而來(lái)，國(guó)資委為出資人，老總由國(guó)務(wù)院任命，受發(fā)改委能源局、電監(jiān)會(huì)等部門(mén)監(jiān)管，實(shí)際上，電監(jiān)會(huì)就相當(dāng)于一個(gè)空殼機(jī)構(gòu)，包括能源局在內(nèi)，都不能真正左右國(guó)家電網(wǎng)的意愿。

該人士認(rèn)為這是目前擺在改革主導(dǎo)者面前的一塊石頭，另一個(gè)難題則是接下來(lái)怎么改。

從現(xiàn)有文件看，鐵路總公司就是一個(gè)小鐵道部，其核心權(quán)限實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有變化，反而是甩掉了包袱。除了傍上中央財(cái)政解決外債，批復(fù)中明確建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路客運(yùn)價(jià)偏低，而且承擔(dān)學(xué)生、涉農(nóng)物資、軍隊(duì)等公益性運(yùn)輸任務(wù)，青藏鐵路等常年虧損，其實(shí)也是公益性鐵路，一直由鐵道部用貨運(yùn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目補(bǔ)貼，之后將由財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)償。

而盛光祖日前表示現(xiàn)有火車(chē)票價(jià)太低，未來(lái)將實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，人們普遍認(rèn)為這就是要漲價(jià)。原發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員楊洪年表示，目前鐵路總公司不僅輕裝上陣，而且還可以名正言順地以企業(yè)之名，要求漲價(jià)，它所受到的行政限制和輿論壓力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于鐵道部，主導(dǎo)者肯定是想政企分開(kāi)后，再進(jìn)一步分拆。然而暫時(shí)來(lái)看，下一步實(shí)質(zhì)改革仍需要積蓄條件。

楊認(rèn)為，目前改革最大的障礙是債務(wù)，未分家，先背巨債，談改革就不現(xiàn)實(shí)，“債務(wù)最后還是由財(cái)政和納稅人來(lái)背，這種做法并無(wú)不妥，因?yàn)殍F路帶有明顯的公益性，世界上的高鐵基本都是靠財(cái)政支持，但我國(guó)的情況是由于決策程序不對(duì)路，造成資金大量浪費(fèi)，窟窿特別大，即使中央財(cái)政包圓，也非短時(shí)間能解決”。

當(dāng)然，并不是漲價(jià)就是好事，楊洪年認(rèn)為鐵路改革方向應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，外部和客運(yùn)、航空相競(jìng)爭(zhēng)，以此產(chǎn)生合理的價(jià)格。在這種基礎(chǔ)條件不具備時(shí)，價(jià)格還得必須由國(guó)家控制，合理調(diào)節(jié)升降。

票價(jià)市場(chǎng)化

改革注定是一個(gè)漫長(zhǎng)的路程，然而最終還是要回到市場(chǎng)化，回到10年前的那些改革路線(xiàn)的大討論，如何分拆：網(wǎng)運(yùn)分離，還是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。

一直持區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)觀點(diǎn)的趙堅(jiān)表示高層一度曾傾向于歐洲的網(wǎng)運(yùn)分離模式，然而這種模式在英國(guó)已經(jīng)失敗了，從政府到學(xué)界，大家已爭(zhēng)論得疲憊不堪，都沒(méi)有明確的定論，現(xiàn)在即使是決策層也并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有任何政策明確表示何種傾向。

爭(zhēng)論的根源在于鐵路網(wǎng)絡(luò)有自然壟斷性質(zhì)，從理論上講，全國(guó)一張網(wǎng)管理運(yùn)營(yíng)，無(wú)論是投資回報(bào)率還是調(diào)度安全，包括國(guó)防軍事需要，都是最優(yōu)選擇，而這種模式缺乏競(jìng)爭(zhēng)，容易產(chǎn)生效率低下和腐敗，所以有人提議保留路網(wǎng)完整性，放開(kāi)運(yùn)輸企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，有人認(rèn)為干脆就直接像切大餅一樣，所有的切割獨(dú)立，全面充分競(jìng)爭(zhēng)。

這種思路和當(dāng)下是否要拆分國(guó)家電網(wǎng)之爭(zhēng)如出一轍，所有的方向都是讓鐵路提供廉價(jià)高效的服務(wù)，不過(guò)當(dāng)下市場(chǎng)化卻都被看做是漲價(jià)。

鐵路迷小鄭表示，許多人肯定難以接受，又要開(kāi)罵，但火車(chē)票價(jià)一定會(huì)上漲，甚至不改革也會(huì)漲。因?yàn)?8年來(lái)火車(chē)票基礎(chǔ)價(jià)格沒(méi)漲，像京廣線(xiàn)37次直達(dá)快車(chē)新空調(diào)硬臥票價(jià)多年都是280元上下，而汽車(chē)票價(jià)已經(jīng)翻了好幾倍。

鐵路一直是老百姓最主要的出行工具，客運(yùn)這類(lèi)公益票價(jià)，并沒(méi)有明確的文件確認(rèn)，實(shí)際上是中央政府為各種考慮嚴(yán)控運(yùn)價(jià)，數(shù)十年來(lái)，在老百姓心中已約定俗成。

在楊洪年看來(lái)，票價(jià)并不是越低越好，如果鐵路運(yùn)營(yíng)成本價(jià)是1元，乘客一定只出5毛錢(qián)，結(jié)果只會(huì)是財(cái)政補(bǔ)貼填上窟窿，或者有原鐵道部這樣的機(jī)構(gòu)。但國(guó)內(nèi)事實(shí)證明，這種看似乘客占了便宜的方式，卻以更大的付出為代價(jià)，因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼過(guò)程效率偏低，而且還是大家的錢(qián)。

當(dāng)然，并不是漲價(jià)就是好事，楊洪年認(rèn)為鐵路改革方向應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，外部和客運(yùn)、航空相競(jìng)爭(zhēng)，以此產(chǎn)生合理的價(jià)格。在這種基礎(chǔ)條件不具備時(shí)，價(jià)格還得必須由國(guó)家控制，合理調(diào)節(jié)升降。