李克誠

新一輪司法改革已箭在弦上。中共十八屆三中全會上提出，“建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革”。這也是執(zhí)政黨繼十八大上提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”的表述后，再一次用力度更猛的詞匯—“必須”—來表明推進(jìn)這項改革的決心。

十八屆三中全會閉幕次日，周強在最高法院黨組擴(kuò)大會議上透露，三中全會對司法改革作出“一系列重大部署”，法院司法改革“面臨前所未有的重大機遇”。多位受訪的法律界人士對《南風(fēng)窗》表示，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為司法領(lǐng)域勾勒的改革圖景“振奮人心、理念先進(jìn)，直面沉疴、富有誠意”。

按照慣例，接下來有望出臺的還有關(guān)于推進(jìn)司法體制改革的具體實施意見，并制定落實改革部署的“路線圖”和“時間表”。

中國要在未來數(shù)十年完成向現(xiàn)代化國家的成功轉(zhuǎn)型，建設(shè)“法治中國”、推進(jìn)司法改革，將是兼具工具性策略和價值追求的基礎(chǔ)性工作，其重要性艱巨性不言而喻。

十年司改幾多曲折

自2004年中共中央制定《關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》算起，新時期中國司法改革的探索已走過10年歷程。然而，回溯這段歷史可發(fā)現(xiàn)，我國的司法改革在路徑選擇上卻呈現(xiàn)出兩種截然不同的風(fēng)格特點和價值取向：在2008年之前，司法改革相對更強調(diào)司法的專業(yè)化、職業(yè)化和獨立地位；在2008年之后的5年，改革更加強調(diào)“司法大眾化”，在司法政策上以“能動司法”、“大調(diào)解”等為主標(biāo)簽。

司法改革的方向之所以在2008年前后由“司法職業(yè)化”向“司法大眾化”轉(zhuǎn)向，原因很多。但一個不可忽視的背景是，隨著社會劇烈轉(zhuǎn)型，利益分化、糾紛猛增，面對暴漲的司法需求，正義的供應(yīng)能力難以匹配，司法機關(guān)的公正度和公信力遭到了越來越多的民眾質(zhì)疑—每年全國人大會上，最高法、最高檢的工作報告獲得的反對票、棄權(quán)票，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政、立法機關(guān)，則是明證。在這種背景下，司法機關(guān)為了化解社會矛盾，重提“群眾路線”，試圖借此平息外部的壓力。但隨之而來的是，信訪洪流加劇，“信訪不信法”、“信上不信下”的社會心理得到強化。

2012年10月，在中共十八大召開前夕，《中國司法改革白皮書》發(fā)布，歷數(shù)近年來司法改革所取得的累累碩果。這也是最高院、最高檢在5年任期屆滿之前，向社會公布的改革“成績表”。然而，在這次新聞發(fā)布會上，不少媒體記者的尖銳提問也從一個側(cè)面驗證，盡管司法系統(tǒng)改革很努力、很辛苦（最高法、最高檢推出了百余個具體的改革措施），但司法改革的成果和成效并沒有得到民眾的認(rèn)同。

持續(xù)關(guān)注中國司法改革進(jìn)程的知名學(xué)者、北京理工大學(xué)法學(xué)院教授徐昕認(rèn)為，中國2008～2012年這一輪司法改革，在很多方面也取得了不少進(jìn)展，如案例指導(dǎo)制推行，政法經(jīng)費保障體制改革，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制，量刑規(guī)范化等，但是，這些舉措多局限于某一具體領(lǐng)域的“技術(shù)性改革”，并沒有觸及司法體制的深層次問題，因此，司法公正、公信和權(quán)威“基本上沒有改進(jìn)”，“民眾對司法的不滿有增無減”。

深層痼疾

在法律界人士看來，受困于司法的過度地方化、行政化、官僚化等體制性痼疾，我國司法官和司法機關(guān)的獨立性很差，難以獨立辦案，進(jìn)而影響了司法公信力，這才是我國司法改革需要直面的“最大問題”。

我國現(xiàn)行的司法體制適用的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)模式，也即地方司法機關(guān)接受同級黨委和上級司法機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但當(dāng)上級司法機關(guān)與地方黨委的意見不一致時，地方司法機關(guān)通常是聽命于當(dāng)?shù)攸h委，因為地方司法機關(guān)的人、財、物都是歸地方“塊塊”主管。這也是造成司法權(quán)“地方化”的體制原因。

司法權(quán)地方化，前幾年較突出的是司法的地方保護(hù)主義盛行，“外地人來到本地難訴訟”、“本地法院到外地難執(zhí)行”。近幾年較明顯的則是行政訴訟（“民告官”案件）勝訴率寥寥無幾。而多年未變的則是，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對司法個案的干預(yù)以及對司法機關(guān)為地方發(fā)展“保駕護(hù)航”的指令和插手。中部地區(qū)一基層法院負(fù)責(zé)人對《南風(fēng)窗》記者說，一些民事、經(jīng)濟(jì)案件，從案件的受理、審理、裁決到最后的執(zhí)行，雙方當(dāng)事人都會使出渾身解數(shù)，“搬出”方方面面的領(lǐng)導(dǎo)打電話、寫條子、捎口信，“八仙過海、各顯神通”，好像“打官司”就是在“比關(guān)系”。一些刑事案件，也會遇到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)、過問和說情的情況。

對于地方司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來說，或者“頂不住壓力”，或者出于對自己將來晉升的考慮，只得按照領(lǐng)導(dǎo)的意圖來辦案。這不僅損害了司法的公信，也帶來整個社會風(fēng)氣的敗壞：普通民眾懷疑法律的“有效性”，遇到麻煩首先想的是找關(guān)系、找領(lǐng)導(dǎo)。

不僅遭受著外部力量的干涉，司法官和司法機關(guān)在獨立辦案上也受困于內(nèi)部的過度“行政化”。河南省高級法院院長助理王韶華博士撰文稱，我國法院審判組織的正式和非正式層級加起來有8個之多：主審（辦）法官、審判長、主管庭長、庭長、審判長聯(lián)席會議（或庭務(wù)會）、主管院長、院長、審委會。在這樣的層級之下，法官、合議庭幾乎喪失了對其審理案件的決定權(quán)。此外，上下級法院之間的案件內(nèi)部請示與審批制度，也使得上下級法院之間“監(jiān)督與被監(jiān)督”的關(guān)系幾乎演變成了“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系?！皩徴卟慌?、判者不審”現(xiàn)象普遍存在且有愈加嚴(yán)重趨勢。

直面“總病根”

也正是看到了司法地方化、行政化的諸多弊端，近年來，法律理論界和實務(wù)界的人士不斷地呼吁進(jìn)行根本性的涉及深層體制性問題的司法改革，以重建司法在公眾心目中的公正公信的形象。但過去幾年，我國的司法改革仍深陷于各自部門主導(dǎo)的外科手術(shù)式的“技術(shù)性微調(diào)”的改革方案漩渦中。

因此，當(dāng)?shù)谝粫r間看到了中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有關(guān)司法改革的論述后，蘇州市姑蘇區(qū)法院常永濤法官對《南風(fēng)窗》記者興奮地說：“這一次，我看到了中央在司法改革上的誠意。一些被業(yè)界詬病好多年的那些‘老大難問題、體制機制性問題，這次統(tǒng)統(tǒng)給予了正面回應(yīng)?！?p>

常永濤說，中央關(guān)于司法改革的新思路，正是直面司法機關(guān)審判權(quán)、檢察權(quán)獨立性差這一“總病根”，選取了“去地方化”和“去行政化”這兩大突破口，多管齊下，“療傷治病”。他分析說，在“去地方化”方面，省以下的地方法院、檢察院在人、財、物上脫離地方，由省里統(tǒng)一管理；在“去行政化”方面，主要是改革審判委員會制度，讓主審法官和合議庭對其審理的案子真正負(fù)起責(zé)來，改變以往“審者不判、判者不審”的弊端。

江蘇省人民檢察院案件管理處處長尹吉此前曾受邀參與了中央相關(guān)部門司法改革的前期調(diào)研和座談。尹吉對 《南風(fēng)窗》記者說，區(qū)縣和地市法院、檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)以及人員編制、財政經(jīng)費由省里統(tǒng)一管理，將會大幅壓縮地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法的可能性。他舉例說，現(xiàn)在，不少地方檢察院對縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部的立案調(diào)查，都須事先征得地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的同意，履行了請示報告程序才能進(jìn)行，但今后將有望變?yōu)椤笆潞笸▓蠡蛲瑫r通報”。此外，這一改革也有助于減少各種冤假錯案。目前，對于一些疑難案件或者有重大影響的案件，地方上的政法委多會出面協(xié)調(diào)公檢法，對于一些證據(jù)不足的案件，基于案件以外的政治上的考慮，多會“重罪輕判”，但今后由于不再受制于地方，地方政法委在個案協(xié)調(diào)上的力度也將會大大降低。

上海大邦律師事務(wù)所丁金坤律師說，讓司法權(quán)集中于中央系統(tǒng)、不受地方干涉，以提高司法的公正性，這是改革的本意。但是，要警惕“當(dāng)司法權(quán)集中于本系統(tǒng)，也可能出現(xiàn)系統(tǒng)性司法腐敗”。

但常永濤法官認(rèn)為，地方法院由省里“垂直管理”，并不意味著改變了現(xiàn)行的上下級法院之間的審級監(jiān)督關(guān)系。他提醒說，要注意到中央文件在措辭上的精準(zhǔn)表述—“人財物統(tǒng)一管理”，而不是“人財物統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。此外，新改革方案也提出，“規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系”、“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”，目的正是為了減少法院內(nèi)部對主審法官的干涉。

然而，改革方案如何落實為現(xiàn)實的良好制度設(shè)計，許多困難還有待克服。以地方法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)層的人事提名權(quán)和任命權(quán)的調(diào)整為例，將涉及多個部門的權(quán)力和利益再分配，且要對現(xiàn)行《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》等多部法律進(jìn)行修改。

由于司法改革不僅涉及司法機關(guān)之間的權(quán)力配置，還涉及與其他黨政機關(guān)和部門以及地方上的利益平衡，因此改革往往“牽一發(fā)而動全身”。法律界人士稱，這次中央對司法改革的總體思路是很好的，但在具體實施過程中，改革方案是否會“走樣”、“變形”，是否會遭到既得利益群體的抵制，以及在由各部門操刀的具體制度設(shè)計中是否會出現(xiàn)有意或無意的“漏洞”，進(jìn)而使整個制度的效力和價值大打折扣，還需要進(jìn)一步的觀察。

不管怎樣，新一輪司法改革祭出的大刀闊斧的改革舉措，讓人們看到了最高決策層對進(jìn)一步深化改革的決心和勇氣。