張墨寧

2013年10月24日，中國舉行周邊外交工作座談會，政治局七常委悉數(shù)出席，前所未有的高規(guī)格意味著“大國是關(guān)鍵，周邊是首要”的外交政策已經(jīng)有了微妙的調(diào)整。而將要組建的國家安全委員會也被外界認(rèn)為，中國領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)認(rèn)識到周邊安保形勢的嚴(yán)峻性，未來可能集中處理中國國家安全最現(xiàn)實的問題—周邊鄰國關(guān)系。

當(dāng)前，東亞的經(jīng)濟合作正在以較快的速度發(fā)展，然而，長久以來，美國在這一地區(qū)扮演安全秩序中心的角色，與中國積極推動的地區(qū)經(jīng)濟一體化形成了安全與經(jīng)濟關(guān)系的割裂。未來如何形成可持續(xù)的“亞太價值鏈”，將有賴于中國能否彌補安全短板。對此，本刊專訪了中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院中國周邊與全球戰(zhàn)略研究室主任周方銀。

對東南亞態(tài)度差異化

《南風(fēng)窗》：前不久的高規(guī)格周邊外交工作座談會是否說明，中國對周邊關(guān)系的外交策略已經(jīng)有所調(diào)整，這是基于近兩年釣魚島、南海爭端不斷的現(xiàn)實判斷嗎？

周方銀：過去一段時間，中國外交政策有一個簡化的說法“大國是關(guān)鍵，周邊是首要”。關(guān)鍵和首要之間還是存在一定的區(qū)別，“周邊”雖然是首要，但在提法上卻放在“大國”的后面。周邊外交工作座談會傳遞出清晰有力的信號，周邊的重要性更加突出了。長期以來，很多人的思路是從大國外交的角度來思考周邊外交，希望通過穩(wěn)定中美關(guān)系來穩(wěn)定周邊局勢，但這一思路的實際效果并不是很好，或者至少在當(dāng)前，情況發(fā)生了一定的變化。

這次周邊外交工作座談會的高規(guī)格背后體現(xiàn)的是高度重視，這樣高級別的周邊工作會議是以前從來沒有過的。由此傳遞出一個信號，就是周邊外交要從大國外交的陰影中走出來，要比過去具有更大的獨立性。而且，實際上，周邊外交的新思路也能夠?qū)Υ髧饨划a(chǎn)生十分重要的影響。美國如果要對中國采取負(fù)面行動，往往要從中國的周邊入手；如果周邊穩(wěn)定了，美國在中國周邊的行動空間就大大減小，這也有利于改善中國相對美國的地位和態(tài)勢。

從當(dāng)前的情況看，未來一個時期中美關(guān)系比較清楚：既不會出現(xiàn)很大的問題，也難以取得很好的局面。在這種情況下，如果周邊外交沒有明顯起色，中美關(guān)系僵持的時間可能更長；反之，在美國感到對中國沒有太多好辦法，在周邊難以得手的情況下，中美更可能實現(xiàn)權(quán)力的和平分享。

中國周邊外交有一個很大的變化就是對這些國家做了性質(zhì)上的區(qū)分，實行了具有一定差異化的政策。我們以前外交工作的思路是試圖跟所有國家做朋友，試圖改善跟所有國家的關(guān)系，這種想法不能說不好，但在現(xiàn)實中卻很難做到。從現(xiàn)在的政策做法來看，我們對東南亞不同的國家，在態(tài)度上是有差別的。

《南風(fēng)窗》：具體有什么差別？

周方銀：我聽到一種說法，我們當(dāng)前在周邊熱點問題上的政策是“頂住日本，壓住菲律賓，拉住越南”。當(dāng)然，任何這樣的說法都難免是簡單化的，因為實際的政策要復(fù)雜得多。不過，在這個說法的背后，體現(xiàn)出一點，就是中國對日本、菲律賓、越南在政策力度上存在差異，甚至在政策方向上也存在一定差異。

具體來說，中國現(xiàn)在對日本的對抗性更強一些，對菲律賓則是保持壓力，但如果菲律賓轉(zhuǎn)變態(tài)度，中菲之間妥協(xié)的可能性更大一些。越南在有關(guān)爭端中的考慮則更加復(fù)雜。它對美國的態(tài)度是既有公開的利用，又有很深的、潛在的防范心理?？傮w上說，越南更多地只是在工具層面利用美國，它并不會像日本、菲律賓那樣堅定地站在美國一邊，它在與中國的對立方面也不會輕易走那么遠。

美國在我們的周邊有5個正式的盟國，分別是日本、韓國、澳大利亞、菲律賓和泰國。其中，泰國和韓國的立場已經(jīng)發(fā)生了變化，2012年，中泰建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，泰國領(lǐng)導(dǎo)人曾表示泰中關(guān)系比泰美關(guān)系更重要。韓國在樸槿惠上臺后，對華關(guān)系得到了迅速的發(fā)展。澳大利亞四面環(huán)海，從地理上說是一個十分安全的國家，它并不面臨很明顯的外來安全威脅，而且它與中國的經(jīng)濟關(guān)系十分密切，它的出口產(chǎn)品約30%是銷往中國，因此，它也不會輕易與中國公開對立。此外，美國在本地區(qū)的安全伙伴印尼、印度、越南也都注意在中美之間維持平衡，這對于我們打開周邊外交的局面，都是有利的方面。

爭奪經(jīng)濟規(guī)則的制定權(quán)

《南風(fēng)窗》：中國現(xiàn)在積極推動RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系），有評論認(rèn)為中國對TPP談判在美國主導(dǎo)下制訂地區(qū)貿(mào)易、投資規(guī)則懷有危機感，試圖通過打造RCEP予以抗衡。這是否表明亞太地區(qū)的經(jīng)濟主導(dǎo)權(quán)之爭進入了一個新的階段，其中又裹挾著復(fù)雜的安全競爭？

周方銀：當(dāng)前亞太地區(qū)經(jīng)濟合作的核心是爭奪經(jīng)濟規(guī)則的制定權(quán)。美國推動TPP具有較為明確的政治目的，就是把反對中國、跟中國對立的力量全部籠絡(luò)起來，利用美國在政治、經(jīng)濟、安全領(lǐng)域的優(yōu)勢，發(fā)動和借用本地區(qū)的經(jīng)濟力量，修改和廢除亞太地區(qū)原來的經(jīng)濟規(guī)則，重新制定新的規(guī)則。從TPP的建設(shè)過程看，它有明顯不符合經(jīng)濟考慮的地方。因為TPP是一個非常嚴(yán)格而高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)議，如果僅僅從經(jīng)濟上考量，美國應(yīng)該是尋找那些最接近TPP內(nèi)涵要求的經(jīng)濟體談判，但美國現(xiàn)在在TPP吸納對象的選擇上，不是根據(jù)對方的經(jīng)濟條件，而是在很大程度上根據(jù)關(guān)系的親疏遠近以及在戰(zhàn)略上的利用價值來考慮。

從區(qū)域合作的角度看，無論是“10+3”還是“10+6”，中國和東盟在其中都占有很大的影響力，美國對“10+X”的既定模式是不滿意的，如果任由這樣的經(jīng)濟合作模式發(fā)展的話，中國和東盟的關(guān)系會越來越緊密。尤其是中國與東盟的自貿(mào)區(qū)，對中國與東盟的經(jīng)濟聯(lián)系起到了很大的推動作用。

在原有的區(qū)域經(jīng)濟合作模式下，隨著時間的推移，中國在本地區(qū)的經(jīng)濟領(lǐng)域具有越來越大的影響力。當(dāng)前，中國已經(jīng)成為周邊大多數(shù)國家以及東盟的最大貿(mào)易伙伴。美國在亞太地區(qū)的5個盟國除菲律賓外，最大的貿(mào)易伙伴也都是中國。這種趨勢繼續(xù)發(fā)展下去，是美國并不希望看到的局面。在這種情況下，美國試圖把一些在政治、安全上較為支持它的國家都籠絡(luò)起來，把中國排除在外，制定另外一套經(jīng)濟規(guī)則，以達到在經(jīng)濟合作領(lǐng)域?qū)⒅袊吘壔男Ч?yīng)該說，美國的這一做法取得了一定程度的成功。

區(qū)域經(jīng)濟合作中被排除在外，特別是完全喪失對區(qū)域經(jīng)濟合作的規(guī)則制定權(quán)，這也是中國較為擔(dān)心的一種局面。我們現(xiàn)在即使不加入TPP，也在努力提高自身經(jīng)濟行為的標(biāo)準(zhǔn)，這樣，當(dāng)有一天中國準(zhǔn)備加入TPP時，就不會感到那么困難，短期內(nèi)要承受的代價就不會那么大。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，在一定程度上也可以推動中國經(jīng)濟發(fā)生某些方面的轉(zhuǎn)變，進一步增強中國經(jīng)濟對國際經(jīng)濟形勢變化的適應(yīng)力。

在TPP的壓力下，東盟也感到頗為緊張?，F(xiàn)在東盟十國里，參與TPP談判的有新加坡、文萊、馬來西亞、越南等幾個國家，這一態(tài)勢會在客觀上把東盟分成兩類國家—TPP的成員國和非成員國。由此導(dǎo)致的結(jié)果，會削弱東盟的凝聚力，及其在經(jīng)濟上的統(tǒng)一性。為了提升凝聚力，東盟發(fā)起了RCEP，這也獲得了中國的支持。對中國來說，RCEP可以在一定程度上緩沖TPP帶來的沖擊，避免中國在地區(qū)經(jīng)濟合作中陷入孤立。未來亞太地區(qū)經(jīng)濟合作的面貌，一個重要的方面，取決于不同的經(jīng)濟合作機制，哪一個推進得更快，效果更好。RCEP和TPP誰走得快，亞太地區(qū)的經(jīng)濟規(guī)則將有很大的不同。

在這個過程中，總體來說日本的處境相對有利，日本作為世界第三大經(jīng)濟體，是美國、東盟、中國在區(qū)域經(jīng)濟合作中都要爭取的潛在對象，日本倒向哪一邊，剩下的另一方就會備感壓力。但從長期來說，只要中國保持住經(jīng)濟增長的勢頭，問題都不會太嚴(yán)重。

《南風(fēng)窗》：日本最近通過了國家戰(zhàn)略特區(qū)法案，據(jù)說在政策設(shè)計上跟上海自貿(mào)區(qū)接近，日本也想在經(jīng)濟主導(dǎo)權(quán)上與中國較量一番？

周方銀：從中日力量對比的走勢來看，日本處于下風(fēng)。2010年，中國的GDP超過日本，僅僅過了3年不到的時間，2013年中國的GDP將達到日本的1.5倍，甚至更高。如果再過幾年，中國的體量變成它的兩倍，對日本來說，就會感到很大的壓力。日本的國家戰(zhàn)略特區(qū)法案，不管是不是針對上海自貿(mào)區(qū)，都表明它有一種緊迫感，尤其是安倍經(jīng)濟學(xué)的“三支箭”已經(jīng)射出去了兩支，日元貶值為中心的金融政策，擴大公共支出的財政政策都取得了一定的成果，但是以“建立民間經(jīng)濟特區(qū)”為主要內(nèi)容的第三支箭能不能收到效果還很難說。

從前兩年日本的反應(yīng)來看，安倍在對華政策方面沒有給自己留下多大的余地。他一直認(rèn)為在中美兩國的較量中，優(yōu)勢還在美國那邊。一年以來，他在東南亞、印度和俄羅斯到處活動，對中國采取了比較強硬的對抗性態(tài)度。但從今年下半年的情況來看，形勢對日本不太有利，美國的經(jīng)濟復(fù)蘇不樂觀，又有債務(wù)上限、政府關(guān)門的問題纏身，奧巴馬沒有出席APEC峰會，取消了對東亞的訪問，這導(dǎo)致美國在亞洲地區(qū)的存在感減弱。相比之下，習(xí)、李接連訪問東南亞，其中印尼、馬來西亞、泰國和越南是東盟最重要的經(jīng)濟體。中美在東南亞的態(tài)勢發(fā)生了很大的變化。這對日本必然會有所觸動。所以說現(xiàn)在日本的態(tài)度有所緩和，在修憲的問題上立場也有所松動。

經(jīng)濟與安全雙中心不可持續(xù)

《南風(fēng)窗》：無論東亞經(jīng)濟一體化發(fā)展的速度如何，離不開一個現(xiàn)實背景就是美國主導(dǎo)的軍事同盟體系，這與中國積極主導(dǎo)的經(jīng)濟合作產(chǎn)生了割裂，雙中心的局面是不是東亞健康秩序的最大障礙？

周方銀：美國是東亞安全秩序的中心，但美國不是亞洲國家，這意味著本地區(qū)的安全中心建立在區(qū)域之外，這是一種不正常的安全關(guān)系。這是本地區(qū)主要國家之間未能實現(xiàn)有效和深度戰(zhàn)略和解的結(jié)果。美國主導(dǎo)東亞地區(qū)安全秩序的目的，不在于如何使這個地區(qū)對于本地區(qū)所有國家來說變得更加安全，而是為了維護美國的主導(dǎo)地位，防止本地區(qū)出現(xiàn)任何一個國家主導(dǎo)的局面，這本身不是健康的心態(tài)，不利于這個地區(qū)的發(fā)展。為了維持對這一地區(qū)的主導(dǎo)地位，美國客觀上需要在這個地區(qū)保持足夠多的難解的矛盾。近兩年釣魚島問題、南海問題等領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)權(quán)益爭端問題被引爆后，美國操控東亞地區(qū)矛盾的做法帶來的負(fù)面作用其實增大了，所以說雙中心是不可持續(xù)的。

從長期來說，我們只有跟周邊國家實現(xiàn)深度的政治和安全問題的和解，拔除安全隱患，才會有健康的、可持續(xù)的安全秩序。比如說歐洲，首先組建了北約，解決了自身內(nèi)部的安全問題，然后在此基礎(chǔ)上進行經(jīng)濟一體化，所以經(jīng)濟合作比較順利。東亞地區(qū)如果把安全問題解決了，經(jīng)濟合作就能比較健康地發(fā)展。未來一個時期，中國要對本地區(qū)提供更多的安全和經(jīng)濟公共產(chǎn)品，這有助于營造較好的地區(qū)合作環(huán)境。

《南風(fēng)窗》：未來經(jīng)濟中心與安全中心會長久割裂嗎？

周方銀：美國長久的安全優(yōu)勢加上中國上升的經(jīng)濟優(yōu)勢，這兩個基本事實在未來一個時期會繼續(xù)保持，但兩者之間的關(guān)系不一定會向割裂的方向發(fā)展。現(xiàn)在中美雙方都意識到了二元結(jié)構(gòu)帶來的問題，美國認(rèn)為光有安全優(yōu)勢不夠，所以加快了TPP的步伐，中國也在改善和周邊國家的關(guān)系?，F(xiàn)在的態(tài)勢是中國試圖消解美國的安全優(yōu)勢，美國試圖稀釋中國的經(jīng)濟優(yōu)勢。未來，地區(qū)的安全關(guān)系與經(jīng)濟關(guān)系會越來越交錯復(fù)雜。中國新的領(lǐng)導(dǎo)人特別強調(diào)彌補中國的安全短板，明確意識到不能長期在美國的安全優(yōu)勢下發(fā)展。如果中國的安全短板得以彌補，美國在東亞地區(qū)安全領(lǐng)域就難以一家獨大。中國如果能夠在所謂的“第一島鏈”內(nèi)處于優(yōu)勢，美國的軍事力量如果實質(zhì)性地退出第一島鏈，兩者在安全領(lǐng)域就會形成一種較為平衡的態(tài)勢。在這種情況下，美國依然在全球處于安全優(yōu)勢，但在本地區(qū)的力量平衡發(fā)生改變，中國和平發(fā)展就有了更強有力的軍事安全保障，中美也可以在這個地區(qū)進行雙邊關(guān)系更為平衡基礎(chǔ)上的合作。

《南風(fēng)窗》：十八屆三中全會提出了組建國家安全委員會，這對中國與周邊國家的關(guān)系將產(chǎn)生何種影響？

周方銀：我個人認(rèn)為，國家安全委員會的設(shè)立，不能說是為了應(yīng)對當(dāng)前中國面臨的周邊安全形勢，包括釣魚島問題、南海問題等等。這樣的說法，實際上低估了國家安全委員會的作用。在戰(zhàn)略層面，作為一種頂層設(shè)計，它可以在更高的層級上凝聚共識，使我們未來的崛起戰(zhàn)略更為清晰有力；在政策層面，它可以加大周邊外交的執(zhí)行力，更好地集中力量、統(tǒng)合不同類型的資源、協(xié)調(diào)國內(nèi)國際兩個方面，更連貫地對與戰(zhàn)略相匹配的政策加以貫徹。同時，國家安全委員會的設(shè)立，客觀上將會使國家安全作為最核心的國家利益得到更有效的維護，也會改變部分周邊國家在未來與中國打交道過程中的預(yù)期，使其更清晰地體會到中國政府在維護國際利益、國家安全方面的意志、能力和決心。