陳和午

當(dāng)前，中國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，“增量改革”走到負(fù)效應(yīng)臨界點(diǎn)，需要進(jìn)一步解決的體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)和歷史問題仍然很多，改革難度也越來越大。官方喉舌《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)出了“改革又到闖關(guān)時(shí)，不改革沒出路”的警告。11月9日-12日召開的十八屆三中全會(huì)研究了“全面深化改革”問題并作出總體部署，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等領(lǐng)域的全面改革，被譽(yù)為35年后改革再起步，有望釋放改革“新紅利”。從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）這個(gè)綱領(lǐng)性文件的政策導(dǎo)向看，中國改革將經(jīng)歷一次浴火重生式的“整體突圍”，新一輪整體改革再起航，習(xí)李新政正在下一盤利于當(dāng)前和長遠(yuǎn)的“大棋”。

整體改革新機(jī)遇

改革進(jìn)入到今天，幾乎沒有哪一年像目前這樣匯聚如此強(qiáng)勁的改革呼聲，也幾乎沒有哪一項(xiàng)改革像“整體改革”那樣凝聚如此廣泛的共識(shí)，因此十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革”。當(dāng)前，中國整體改革面臨著新機(jī)遇。

一是從內(nèi)外改革環(huán)境看，世界經(jīng)歷了全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，進(jìn)入新一輪變革調(diào)整期，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)特別是出口的沖擊影響顯著，倒逼出口導(dǎo)向型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。另一方面，中國經(jīng)過30多年由農(nóng)村到城市，由計(jì)劃到市場(chǎng)的改革，早已進(jìn)入“全面改革”階段，客觀上要求政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)全局性變革，整體改革共識(shí)呼聲越來越強(qiáng)烈。內(nèi)外部環(huán)境決定了中國的改革不能再跛足前行。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)早已關(guān)注到改革的難度并發(fā)出了“壯士斷腕”推進(jìn)改革的誓言，強(qiáng)調(diào)必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

二是從理論方面看，整體改革理論早已蓄勢(shì)待發(fā)。“整體改革理論”的意見曾經(jīng)被“七五”計(jì)劃建議所吸取，整體改革理論仍可能是中國新一輪整體改革的重要理論支撐。2010年，以吳敬璉、周小川、郭樹清等人為主要貢獻(xiàn)人的“整體改革理論”高票當(dāng)選第三屆中國經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新獎(jiǎng)。這個(gè)理論主張經(jīng)濟(jì)體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在多個(gè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)推進(jìn)。在去年第37屆國際證監(jiān)會(huì)組織年會(huì)上，央行行長周小川和時(shí)任證監(jiān)會(huì)主席郭樹清“一唱一和”、“跨界”發(fā)言，就引發(fā)市場(chǎng)對(duì)新一輪金融整體改革啟幕的猜想。

三是從地方試點(diǎn)看，中央政府早前批準(zhǔn)的廣東省珠海橫琴、深圳前海、廣州南沙和福建平潭等一批改革試點(diǎn)區(qū)已在為全局改革探路。而今年9月29日中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的正式掛牌，以開放促改革打造經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，不僅是一項(xiàng)加速提升上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)議，也是中國整體改革的一次“練兵”，包含諸多領(lǐng)域改革，尤以負(fù)面清單、準(zhǔn)入前國民待遇等重大制度變革和金融改革開放為突破，盡管自貿(mào)區(qū)政策方面尚有不少可以改進(jìn)或突破的地方。實(shí)際上，30多年前的深圳蛇口改革，從一開始就不是單純的經(jīng)濟(jì)體制改革，而是一場(chǎng)系統(tǒng)、綜合和整體性的改革。

整體改革新輪廓

《決定》為全面深化改革制定了統(tǒng)攬全局的頂層設(shè)計(jì)，這將是中國今后10年乃至20年改革的方向性和路線性問題，也是實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的堅(jiān)強(qiáng)保證。這個(gè)新一輪改革的綱領(lǐng)性文件側(cè)重全局，涉及全面改革的總體方向、原則、目標(biāo)、任務(wù)等，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等領(lǐng)域的全面改革，而非以往所提的“重要領(lǐng)域”、“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的改革。從新一輪整體改革的新輪廓看，主要有以下三個(gè)亮點(diǎn)。

一是明確改革目標(biāo)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。《決定》明確了全面深化改革的總目標(biāo)是：完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。并提出，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型。這種說法是一種全新的提法，改革理念從管理到治理，賦予了“治理”更高的地位，全面深化改革的整體目標(biāo)很清晰，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，也不僅僅是其他某一方面的體制，而是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，改革領(lǐng)域必然要涵蓋經(jīng)濟(jì)、行政和司法等方面，也將使中國現(xiàn)代化進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。

二是突出 “市場(chǎng)的決定性作用”。《決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而以往對(duì)市場(chǎng)的表述是“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。顯然，市場(chǎng)化改革的總體方向確定了，并要更加突出市場(chǎng)的作用。市場(chǎng)化的方向必然要求處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，當(dāng)前政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式要轉(zhuǎn)向法治型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，正如《決定》中所強(qiáng)調(diào)的“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。

三是明確“頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河”相結(jié)合。《決定》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)”，并提出中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。一方面，石頭還是要繼續(xù)摸，畢竟這是一項(xiàng)無前人進(jìn)行過的改革事業(yè)；另一方面，頂層設(shè)計(jì)要加快推進(jìn)，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立與此前一些知名學(xué)者呼吁恢復(fù)“體改委”的愿望基本一致。體改委曾是中國政府組成部門中最位高權(quán)重的，與當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委和國家經(jīng)委并列，專司改革設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)。不過，這次中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，相信規(guī)格比當(dāng)年部級(jí)單位的體改委更高，也更有利于改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

《決定》 中對(duì)金融改革的部署，重點(diǎn)有“完善人民幣匯率市場(chǎng)化形成機(jī)制，加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化”、“允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”等。

從國企改革看，《決定》中強(qiáng)調(diào)“公有制經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)都是重要組成部分”，給了非公經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭的機(jī)會(huì)，同時(shí)“提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”也是改革的大勢(shì)所趨?！稕Q定》同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”，在實(shí)際操作中需要處理好“國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)”與“市場(chǎng)如何起決定性作用”的關(guān)系。

而關(guān)于土地制度，《決定》中提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。這些提法給了市場(chǎng)很大的想象空間。同時(shí)，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。

整體改革突破口

要改革，必然受到各種利益集團(tuán)的阻撓，必須找到一個(gè)突破口。十八屆三中全會(huì)召開之前，各界都在猜測(cè)新一輪改革的突破口在哪里？從《決定》看，確定全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”。顯然，全面深化改革仍是希冀經(jīng)濟(jì)體制改革來帶動(dòng)行政、政治等領(lǐng)域的改革。從經(jīng)濟(jì)體制改革的導(dǎo)向看，新一輪整體改革的突破口應(yīng)該是政府改革。實(shí)際上，政府改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的問題，更關(guān)乎著行政體制、政治體制等領(lǐng)域的改革，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。倘若政府自身不改革，仍然繼續(xù)維持當(dāng)前“強(qiáng)勢(shì)政府支配資源的權(quán)力太大”的現(xiàn)狀，其他領(lǐng)域再改也意義不太大。政府改革作為全面深化改革的突破口，重點(diǎn)還須處理好兩個(gè)關(guān)系。

一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系?！稕Q定》中對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系強(qiáng)調(diào)得比較多，突出“市場(chǎng)的決定性作用”就是一大亮點(diǎn)。而處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)鍵還是如何深化行政體制改革，搞清楚政府的邊界，政府不能越俎代庖去爭干市場(chǎng)的活，要糾正一些不當(dāng)?shù)母深A(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的做法。正如《決定》中所強(qiáng)調(diào)的，“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率”，“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別”。改革開放以來政府進(jìn)行了7次行政體制改革，但核心內(nèi)容基本沒有變，一直在圍繞“機(jī)構(gòu)、職能、人員編制”進(jìn)行。而行政審批制度是行政體制改革的關(guān)鍵，這直接考驗(yàn)政府簡政放權(quán)的誠意。實(shí)際上，半年多來，本屆政府多次向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)，并在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)了政府和市場(chǎng)的關(guān)系。李克強(qiáng)總理10月21日在中國工會(huì)第十六次全國代表大會(huì)上的“經(jīng)濟(jì)公開課”上再次強(qiáng)調(diào)要“簡政放權(quán)”，不能讓政府“看得見的手”變成了“閑不住的手”。

二是處理好政府與法治的關(guān)系?！稕Q定》中明確提出了“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，這將有助于消除某些地方“行政干預(yù)司法”的頑疾。其實(shí)，中國目前大大小小的法律法規(guī)有數(shù)百部，但有時(shí)候某些地方政府卻成了違法的“帶頭大哥”，如七稅八稅的征收、違規(guī)強(qiáng)行征地拆遷等。要建立法治中國，政府必須率先維護(hù)法律的權(quán)威，要講誠信，要堅(jiān)持依法行政，要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，“維護(hù)穩(wěn)定”等不能成為政府干預(yù)司法的借口，才能真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這也如《決定》中所強(qiáng)調(diào)的，要“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。