包剛升 復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院講師

11月12日，中共中央十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)”包括“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。治理能力盡管作為學(xué)術(shù)概念早已出現(xiàn)，但還是首次進(jìn)入中共中央文件。會(huì)議公報(bào)還多次使用“治理”、“社會(huì)治理體制”等字樣。

早在16年前，世界銀行出版的《變革世界中的政府（1997年世界發(fā)展報(bào)告）》就聚焦于治理問(wèn)題。世界銀行認(rèn)為，“善治（good governance）”或“有效治理”是一個(gè)國(guó)家—特別是發(fā)展中國(guó)家—實(shí)現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵。而實(shí)現(xiàn)有效治理需要相應(yīng)的治理能力。因此，實(shí)現(xiàn)“治理能力現(xiàn)代化”是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

舊體制的思想遺產(chǎn)

如何理解國(guó)家治理能力呢？不少人對(duì)此存有誤解。比如，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府的職能范圍與權(quán)力的控制范圍越大，國(guó)家治理能力就越高。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與全能主義國(guó)家治國(guó)思想的遺產(chǎn)。他們?cè)跐撘庾R(shí)中認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)無(wú)所不包的國(guó)家—政府既能控制政治領(lǐng)域，又能控制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與思想領(lǐng)域。這種國(guó)家形態(tài)盡管曾經(jīng)在20世紀(jì)出現(xiàn)過(guò)，但都無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的治理。這類(lèi)國(guó)家的治理能力是不可持續(xù)的。

《變革世界中的政府》也提醒發(fā)展中國(guó)家：政府擅長(zhǎng)的事情是有限的，而有效政府的關(guān)鍵在于做好政府擅長(zhǎng)的事情，而不是無(wú)限擴(kuò)大政府掌控的范圍。該報(bào)告開(kāi)頭即提出，為了實(shí)現(xiàn)有效治理，首先需要確定政府的“作用應(yīng)該是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。認(rèn)識(shí)到政府不能做什么，恰恰是現(xiàn)代治國(guó)思想的智慧。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府的自由裁量權(quán)越大，國(guó)家治理能力就越高。他們甚至認(rèn)為，政府權(quán)力受到約束會(huì)削弱治理能力。這也是一種典型的誤解。從歷史上看，絕對(duì)主義國(guó)家的自由裁量權(quán)要高于立憲主義國(guó)家，傳統(tǒng)君主國(guó)政府的自由裁量權(quán)要高于現(xiàn)代民主法治國(guó)家，但實(shí)際上前一類(lèi)國(guó)家的治理能力是高度不穩(wěn)定的，而且通常都會(huì)不斷弱化。

在最近曝光的返鄉(xiāng)6次辦理護(hù)照的事件中，江蘇某縣公職人員就隨意行使自由裁量權(quán)，結(jié)果是削弱了治理的有效性。在此類(lèi)事件中，公職人員的自由裁量權(quán)越大，就越有可能損害公民的權(quán)益，也越有可能創(chuàng)造尋租與腐敗的機(jī)會(huì)。而凡有過(guò)此種經(jīng)歷的公民容易對(duì)政府部門(mén)產(chǎn)生不滿(mǎn)，甚至喪失對(duì)政府的信任。兩者都可能會(huì)削弱國(guó)家治理能力。

甚至還有第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，各級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人權(quán)力越大，國(guó)家治理能力就越高。有效的治理能力當(dāng)然需要一個(gè)有效能的行政部門(mén)，但這并不意味著該部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人權(quán)力越大越好。反腐敗中落馬的一些所謂“政治強(qiáng)人”都昭示著：無(wú)論是哪個(gè)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)人，一旦個(gè)人權(quán)力過(guò)大、不受約束，都有可能破壞政府的正常功能與行政的有序運(yùn)作，結(jié)果反而是損害了治理能力。

國(guó)家治理：兩種權(quán)力的分野

在理解國(guó)家治理能力問(wèn)題上，美國(guó)加州大學(xué)邁克爾·曼教授對(duì)兩種權(quán)力的劃分富有啟示。他把政治權(quán)力劃分為專(zhuān)斷性權(quán)力（despotic power）與制度性權(quán)力（infrastructure power，國(guó)內(nèi)亦譯為基礎(chǔ)性權(quán)力、建制性權(quán)力）。國(guó)家在行使專(zhuān)斷性權(quán)力時(shí)，無(wú)須與社會(huì)協(xié)商，可以獨(dú)斷專(zhuān)行。因此，專(zhuān)斷性權(quán)力的基礎(chǔ)是強(qiáng)制力，決策過(guò)程可能比較迅速，運(yùn)行方式是自上而下式的。盡管專(zhuān)斷性權(quán)力看似一種“雷厲風(fēng)行”的權(quán)力，卻存在兩個(gè)問(wèn)題：一是這種權(quán)力具有較高的隨意性，權(quán)力執(zhí)掌者甚至可能“為所欲為”，這與現(xiàn)代國(guó)家要求的科層制管理和穩(wěn)定預(yù)期會(huì)發(fā)生沖突；二是這種權(quán)力更有可能做出社會(huì)不歡迎的決策，這樣就容易遭到社會(huì)的抵制甚至反抗。

反之，國(guó)家在行使制度性權(quán)力時(shí)需要與社會(huì)協(xié)商，需要征得社會(huì)的同意和尋求社會(huì)的支持。因此，制度性權(quán)力的基礎(chǔ)是國(guó)家與社會(huì)的有效互動(dòng)，以及被治者的合作與服從，運(yùn)行方式則是自下而上式與自上而下式的結(jié)合。盡管?chē)?guó)家在行使制度性權(quán)力時(shí)決策過(guò)程看似緩慢，但由于決策過(guò)程中存在國(guó)家與社會(huì)的有效互動(dòng)，重要決策事先已得到社會(huì)的多數(shù)支持，其執(zhí)行效能與效率便會(huì)大大提高。

在古代世界，一些貌似強(qiáng)大的傳統(tǒng)君主制國(guó)家擁有的其實(shí)是較強(qiáng)的專(zhuān)斷性權(quán)力。這種專(zhuān)斷性權(quán)力固然展示出強(qiáng)大的威懾力與巨大的能量，但由于無(wú)法與社會(huì)形成穩(wěn)定的良性互動(dòng)，往往無(wú)法形成可持續(xù)的治理能力。反之，現(xiàn)代民主法治國(guó)家更多地依靠制度性權(quán)力，這種權(quán)力要求構(gòu)建政府與公民的正確關(guān)系，其基本特征應(yīng)該包括：統(tǒng)治應(yīng)基于被治者的同意；政府應(yīng)對(duì)社會(huì)具有良好的回應(yīng)性；政策應(yīng)反映公民的需要與訴求。因此，現(xiàn)代國(guó)家的治理能力建設(shè)應(yīng)該著眼于制度性權(quán)力，而非專(zhuān)斷性權(quán)力。

以征稅為例，專(zhuān)斷性權(quán)力的做法是國(guó)家單方面確定稅率。由于政府無(wú)須與社會(huì)協(xié)商，其長(zhǎng)期趨勢(shì)可能是稅負(fù)不斷加重。此種模式下，由于社會(huì)與國(guó)家缺少正式的互動(dòng)機(jī)制，社會(huì)的反應(yīng)只能是消極的抵制或抗?fàn)?。如果?guó)家的專(zhuān)斷性權(quán)力足夠強(qiáng)大，最終稅率可能會(huì)高到社會(huì)難以承受的程度，其直接后果是“掠奪型統(tǒng)治”與經(jīng)濟(jì)衰敗。而制度性權(quán)力的做法是征稅首先需得到社會(huì)的同意，并由國(guó)家與社會(huì)協(xié)商確定稅率。這樣，一方面更有可能確定一個(gè)較為合理的稅率，另一方面社會(huì)成員更有可能服從既定的稅則。這樣才算是在征稅問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系”與“治理能力”的“現(xiàn)代化”。

再以公共服務(wù)為例，專(zhuān)斷性權(quán)力的做法是國(guó)家單方面確定提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。一個(gè)可能的長(zhǎng)期均衡是國(guó)家只提供不致妨礙其統(tǒng)治的最低限度的公共服務(wù)。例如，古代君主大規(guī)模修筑道路并非是出于其國(guó)民出行便利的考慮，而是為了快速調(diào)遣軍隊(duì)的需要。這樣，社會(huì)很可能會(huì)面臨基本公共服務(wù)的短缺。而制度性權(quán)力的做法是國(guó)家與社會(huì)協(xié)商確定政府提供公共服務(wù)的數(shù)量，這就能更好地反映社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求。在現(xiàn)代社會(huì)，有效治理的重要標(biāo)志就是政府提供必要且充足的基本公共服務(wù)。這里也可以看到制度性權(quán)力與專(zhuān)斷性權(quán)力的分野。

國(guó)家治理能力建設(shè)的關(guān)鍵

因此，國(guó)家治理能力建設(shè)的關(guān)鍵是要加強(qiáng)制度性權(quán)力，而非加強(qiáng)專(zhuān)斷性權(quán)力。從傳統(tǒng)國(guó)家治理體系向現(xiàn)代國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，也在于從國(guó)家單方面支配社會(huì)，過(guò)渡到國(guó)家與社會(huì)的有效互動(dòng)與互相制衡。這就需要重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)、政府與公民、政治權(quán)力與政治權(quán)利的關(guān)系?，F(xiàn)代國(guó)家治理能力建設(shè)的重點(diǎn)，是如何做到既實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效控制國(guó)家、又實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效管理社會(huì)。倘若國(guó)家行使權(quán)力時(shí)無(wú)須與社會(huì)協(xié)商，倘若公民沒(méi)有掌握最終有效控制政府的手段，政治權(quán)力幾乎必然會(huì)異化，這樣就難以實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

基于此種思考，未來(lái)的國(guó)家治理能力建設(shè)需要考慮三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

第一，如何發(fā)展和完善民主制度？制度性權(quán)力的基礎(chǔ)是政府的基本方針、人事構(gòu)成及具體政策能反映整個(gè)社會(huì)的需要與訴求。只有落實(shí)民主制度，讓選票起到更大的作用，才能實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

第二，如何有效制約和監(jiān)督政治權(quán)力？如果政府職能范圍可以任意擴(kuò)大，權(quán)力行使過(guò)程可以為所欲為，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。有效治理意味著政治權(quán)力需要受到制約，核心是兩個(gè)：一是人民必須擁有控制政府的手段，二是政府內(nèi)部應(yīng)有權(quán)力制衡的約束機(jī)制。

第三，如何有效確保公民的政治權(quán)利？約束政府的政治權(quán)力與確保公民的政治權(quán)利，是一個(gè)硬幣的兩面。普通公民政治權(quán)利得不到保障的社會(huì)，政治權(quán)力必然是不受約束的，因而也無(wú)法加強(qiáng)制度性權(quán)力。這就需要發(fā)展和完善法治。只有“法治中國(guó)”，才有“善治中國(guó)”。

只有解決好這三個(gè)主要問(wèn)題，其他具體政策與輔助性措施的改善才有意義。

聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)（UNESCAP）認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)有效治理，需要從保證公民參與，落實(shí)法治、強(qiáng)調(diào)公共決策的共識(shí)導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)所有公民的政治平等、提高透明度、強(qiáng)化責(zé)任政府與問(wèn)責(zé)制、改善政府對(duì)公民需求的回應(yīng)性以及提升政府效能與行政效率等8個(gè)方面入手。這也可以被視為聯(lián)合國(guó)對(duì)亞太地區(qū)國(guó)家“推進(jìn)國(guó)家治理體與治理能力現(xiàn)代化”提出的建議。

此外，如何衡量國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的程度呢？目前最流行的方法是 “世界治理指數(shù)（World Governance Indicators，簡(jiǎn)稱(chēng)WGI）”。世界銀行推出的這一指數(shù)由6個(gè)指標(biāo)構(gòu)成，分別是：公民表達(dá)與政府問(wèn)責(zé)、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治以及控制腐敗。世界銀行認(rèn)為，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)該是更強(qiáng)的政府問(wèn)責(zé)、更高的政治穩(wěn)定與更少的社會(huì)暴力、更高的政府效能、更高的管制質(zhì)量、更完善的法治以及更少的腐敗。

按照世界銀行2012年的評(píng)估，中國(guó)的國(guó)家治理體系在百分制中的得分，大致與中下等收入國(guó)家的平均水平相當(dāng)。也就是說(shuō)，中國(guó)目前國(guó)家治理體系的分值是與其人均GDP水平相稱(chēng)的。

值得注意的是，中國(guó)在“政府效能”項(xiàng)目上的得分（55.98分）超過(guò)了中上等收入國(guó)家的平均水平，這意味著中國(guó)行政系統(tǒng)的質(zhì)量與行政效率總體尚好。但中國(guó)在“公民表達(dá)與政府問(wèn)責(zé)”項(xiàng)目上的得分偏低。盡管這一問(wèn)題見(jiàn)仁見(jiàn)智，但世界銀行的評(píng)估報(bào)告無(wú)疑給我們一個(gè)提醒：如果中國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系，下一步亟需提高公民政治參與和強(qiáng)化政府問(wèn)責(zé)；否則，就難以實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

總之，“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵是制度建設(shè)，接下來(lái)需要明確國(guó)家治理能力建設(shè)的愿景、路徑、步驟與時(shí)間表，并能采取切實(shí)有效的行動(dòng)。