閔杰

11月30日下午，在安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村新擴(kuò)建的“大包干紀(jì)念館”新館，嚴(yán)金昌和嚴(yán)立華等11位年過(guò)七旬的老人站成一排，接受媒體記者的輪番拍照，時(shí)間一長(zhǎng)，老人們的姿態(tài)和表情開(kāi)始略顯僵硬和局促，旁邊則有人感嘆，“他們已經(jīng)是活化石了”。

這11位老人都是當(dāng)年“冒死”進(jìn)行“大包干”的親歷者，1978年，他們以一份按滿(mǎn)紅手印的生死契約拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕。

時(shí)隔35年，安徽再度成為農(nóng)村改革的焦點(diǎn)。11月12日，中共十八屆三中全會(huì)閉幕當(dāng)天，安徽省便對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出“允許集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)”以及“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制”。

這被公眾認(rèn)為打響了“新土改第一槍”。安徽省國(guó)土廳調(diào)控監(jiān)測(cè)處處長(zhǎng)黃發(fā)儒告訴《中國(guó)新聞周刊》，關(guān)于集體建設(shè)用地“流轉(zhuǎn)”的表述符合三中全會(huì)公報(bào)的精神，至于“宅基地退出補(bǔ)償”如何搞，“還在謀劃和探索中”。

《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，公眾、學(xué)界以及來(lái)自相關(guān)部委的研究機(jī)構(gòu)均對(duì)新土改“高度關(guān)注”，建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)甚至被外界解讀為“宅基地可以進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)”，這給基層的官員帶來(lái)壓力，大部分被列入改革范圍的縣區(qū)對(duì)具體改革內(nèi)容避而不談。安徽的新土改究竟將如何進(jìn)行，這項(xiàng)改革將給中國(guó)農(nóng)村帶來(lái)什么樣變化？

小崗村土地再改革

“集體建設(shè)用地的‘流轉(zhuǎn)方面，小崗村暫時(shí)還沒(méi)有嘗試的計(jì)劃，因?yàn)橄嚓P(guān)配套的政策和辦法還沒(méi)有出臺(tái)，在土地問(wèn)題上還是很敏感?！毙彺妩h委副書(shū)記余謙告訴《中國(guó)新聞周刊》。

小崗村位于安徽省鳳陽(yáng)縣東南28公里的方向，新修的高等級(jí)柏油馬路顯示了這里與周邊村莊的不同。

沿著進(jìn)村的“改革大道”兩邊，是看上去科技感十足的智能溫室大棚，還有大片齊整的農(nóng)田作為農(nóng)業(yè)部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地。

進(jìn)入村內(nèi)，這里儼然是個(gè)現(xiàn)代化小鎮(zhèn)。以“改革大道”與“友誼大道”的丁字路口為中心，周邊分布著“小崗村旅游集散中心”“村兩委”辦公樓、村里的大戲臺(tái)，一切看上去都是嶄新的。

村里的商業(yè)街今年剛剛翻新落成，一律采用“馬頭墻”的徽派建筑風(fēng)格，格局上全部是“前店后宅”模式：沿街為門(mén)面房，再往里是農(nóng)民的院落和自住樓房。

與外界熱議的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不同，這里近年來(lái)最大的變化是當(dāng)年通過(guò)“大包干”分出去的土地，又紛紛通過(guò)“土地流轉(zhuǎn)”的方式集中了起來(lái)。

嚴(yán)小保的“紅手印農(nóng)家菜館”開(kāi)在離牌樓不遠(yuǎn)的位置，他的父親嚴(yán)立華是當(dāng)年按下手印的18位“大包干帶頭人”之一。

“早就不種地了，家里原有的十幾畝土地在2000年前就已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去了?！眹?yán)小保說(shuō)，他原本在寧波打工，前段時(shí)間回來(lái)和妻子開(kāi)了這家農(nóng)家飯館。

當(dāng)年的流轉(zhuǎn)情形對(duì)于34歲的嚴(yán)小保來(lái)說(shuō)已印象模糊，只記得在當(dāng)時(shí)算村里比較早的，“當(dāng)時(shí)簽了20年合同，每畝流轉(zhuǎn)價(jià)格只有500多元，這幾年流轉(zhuǎn)的價(jià)格都已經(jīng)900多元了”。

像嚴(yán)小保家這樣將土地流轉(zhuǎn)出去、徹底告別種地的農(nóng)民不在少數(shù)。余謙告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前，整個(gè)小崗村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到8400畝，占全村可耕地面積的58%。其中光村里的小崗村創(chuàng)新發(fā)展有限公司一家，便接收了村民流轉(zhuǎn)來(lái)的4300畝土地，公司按每畝每年700斤原糧兌現(xiàn)給農(nóng)戶(hù)。

“承包地過(guò)去只有三個(gè)權(quán)利，是占有、使用、收益，這次三中全會(huì)精神明確了流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保，賦予了承包地六個(gè)權(quán)益，權(quán)能完善了?！痹邙P陽(yáng)縣參加會(huì)議的農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)告訴《中國(guó)新聞周刊》，土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要前提是要進(jìn)行“確權(quán)登記”。

“小崗村的承包地確權(quán)已經(jīng)全部完成，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，我們堅(jiān)持土地的農(nóng)用性質(zhì)不改變，流轉(zhuǎn)的土地作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要?！庇嘀t說(shuō)，另一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題是，在土地流轉(zhuǎn)前后要保證農(nóng)民利益不受損失，并且略有增長(zhǎng)。

為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，鳳陽(yáng)縣2008年就建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心。從鳳陽(yáng)縣國(guó)土局抽調(diào)到交易中心工作的汪慶忠告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在全縣的大宗土地流轉(zhuǎn)都必須到這個(gè)中心進(jìn)行申報(bào)并在中心監(jiān)督下完成交易。

“我們受理申請(qǐng)后，要對(duì)每一宗土地的位置、面積、質(zhì)量、雙方意愿等進(jìn)行認(rèn)定，由雙方簽訂規(guī)范合同，最后再頒發(fā)‘流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證?！蓖魬c忠表示，截至今年，鳳陽(yáng)全縣已經(jīng)有27.3萬(wàn)畝土地實(shí)施了流轉(zhuǎn)，存在的主要問(wèn)題仍然是流轉(zhuǎn)后耕地缺乏保護(hù)和土地農(nóng)業(yè)用途被改變的問(wèn)題。

“據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)后，真正種糧的企業(yè)10%都不到”，11月30日，在鳳陽(yáng)參加“第十三屆全國(guó)村長(zhǎng)論壇”的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊稱(chēng)，當(dāng)前承包地流轉(zhuǎn)中最大的弊端仍然是流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”和“非糧化”。他還透露，農(nóng)業(yè)部正在就此制定相關(guān)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入和監(jiān)管政策。

官員避談建設(shè)用地“流轉(zhuǎn)”

鳳陽(yáng)本地人王家耀目前是鄰淮關(guān)鎮(zhèn)琉璃崗村的流轉(zhuǎn)大戶(hù)，已經(jīng)先后兩次將村里90%以上的土地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，面積接近3000畝。他告訴《中國(guó)新聞周刊》，他一直關(guān)注政府有關(guān)“土地流轉(zhuǎn)”的改革消息，最關(guān)切兩個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)于像他這樣的從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)大戶(hù)，政府是否會(huì)在融資、擔(dān)保等方面有進(jìn)一步的優(yōu)惠政策，二是集體建設(shè)用地是否能放開(kāi)流轉(zhuǎn)。

“集體建設(shè)用地如果可以流轉(zhuǎn)了，我打算流轉(zhuǎn)一些過(guò)來(lái)，用于建設(shè)倉(cāng)庫(kù)和廠(chǎng)房，現(xiàn)在大型機(jī)械都只能存放在老鄉(xiāng)家里，收獲的作物也只能分散存放在農(nóng)戶(hù)家?！蓖跫乙f(shuō)，但目前村里的集體建設(shè)用地還不能流轉(zhuǎn)。

王家耀面臨的難題也是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的普遍難題，而要破解這些難題在政策層面仍存在掣肘。安徽省財(cái)政廳農(nóng)村綜合改革處處長(zhǎng)胡德林對(duì)媒體表示，安徽此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》正是針對(duì)當(dāng)前新情況、新問(wèn)題來(lái)設(shè)計(jì)的，試圖為下一輪農(nóng)村改革在政策層面開(kāi)辟一條通道。

正如35年前小崗村的“大包干”曾引來(lái)非議一樣，此次《意見(jiàn)》中提出的“允許集體建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游”，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)”等諸多創(chuàng)新性?xún)?nèi)容同樣引發(fā)了社會(huì)各界的熱議、爭(zhēng)論，甚至是質(zhì)疑。

安徽省國(guó)土廳調(diào)控監(jiān)測(cè)處處長(zhǎng)黃發(fā)儒在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，《意見(jiàn)》的內(nèi)容和十八屆三中全會(huì)的精神是完全一致的，沒(méi)有什么更多可解釋的。

與官方的回避態(tài)度不同，有媒體報(bào)道稱(chēng)，在“允許集體建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游”方面，小崗村早有嘗試，包括已經(jīng)利用農(nóng)村建設(shè)用地建起了大包干紀(jì)念館、沈浩紀(jì)念館和商業(yè)街，涉足商業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)。

“這些場(chǎng)館，包括小崗村大酒店，都不是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，而是通過(guò)傳統(tǒng)的‘土地征收方式轉(zhuǎn)為了國(guó)有建設(shè)土地，再進(jìn)行相關(guān)建設(shè)。”余謙告訴《中國(guó)新聞周刊》，這與外界流傳的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不同。

“我們并不像江浙地區(qū)，村集體有很多土地。”余謙對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，“小崗村是大包干的發(fā)源地，土地分配的比較干凈和徹底，基本都承包到了每家每戶(hù)。”目前小崗村除了道路、公用設(shè)施、山場(chǎng)外，村集體基本沒(méi)有集體建設(shè)用地。

而對(duì)于小崗村目前正在申報(bào)和籌建的農(nóng)副產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，是否有可能在新政策出臺(tái)后，嘗試新的“集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)”的方式，余謙謹(jǐn)慎地說(shuō)，“要看具體的情況而定，相關(guān)配套政策和辦法還沒(méi)有出臺(tái)呢”。

同樣被安徽列為20個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)之一的安徽省懷遠(yuǎn)縣和臨泉縣，兩地的國(guó)土局相關(guān)工作人員均避談集體建設(shè)用地方面內(nèi)容。

臨泉縣國(guó)土局土地利用股的一位負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，安徽省的此次《意見(jiàn)》確實(shí)是一個(gè)比較大的突破，但由于過(guò)去集體土地不能流轉(zhuǎn)和用途管制的傳統(tǒng)觀(guān)念根深蒂固，如何開(kāi)展試點(diǎn)，“還要好好研究”。

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的土地管理法，對(duì)集體建設(shè)用地的用途和流轉(zhuǎn)均有嚴(yán)格限制，只有四種情況可以使用農(nóng)村集體土地：一是農(nóng)民的宅基地，二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地，三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè)，四是根據(jù)擔(dān)保法，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候可以允許。

而在現(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地存在大量“灰色地帶”，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織擅自占用農(nóng)用地，建設(shè)“標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房”和配套設(shè)施后向社會(huì)出租，村級(jí)組織與外來(lái)投資者合作經(jīng)營(yíng)的名義占用農(nóng)用地，提供建設(shè)用地；違法利用農(nóng)用地開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售“小產(chǎn)權(quán)房”等。

“農(nóng)村集體土地入市的意見(jiàn)被認(rèn)為是此次三中全會(huì)精神的最大突破?！表n俊告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括公益性建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地三類(lèi)，而三中全會(huì)明確的是，“只有在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市?！?/p>

有專(zhuān)家曾估算，實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”后，全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地可能形成一個(gè)巨大的市場(chǎng)。不過(guò)，還有不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，倘若集體土地暢通無(wú)阻入市，很容易對(duì)“土地財(cái)政”形成沖擊，這時(shí)候，不排除一些地方為了維持自己高位運(yùn)行的土地存量的價(jià)格，限制集體建設(shè)用地入市。

在韓俊看來(lái)，“集體土地入市”要讓農(nóng)民和村集體真正受益，防止政策被地方架空，必須要在相關(guān)制度上進(jìn)行更縝密的設(shè)計(jì)，“關(guān)鍵是要發(fā)育一個(gè)健全的市場(chǎng)，讓市場(chǎng)來(lái)決定價(jià)格，不能人為操控和暗箱操作?！?h3>宅基地流轉(zhuǎn)依然是禁區(qū)

安徽此次《意見(jiàn)》中引發(fā)最大爭(zhēng)議之處在于“建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制”，一度被外界解讀為宅基地可以“買(mǎi)賣(mài)”了。

胡德林則對(duì)媒體澄清，這一條并非外界所說(shuō)的“買(mǎi)賣(mài)”“入市”，而是為那些在其他村鎮(zhèn)生活、工作的村民就近調(diào)換宅基地提供方便，另外，也可以給自愿放棄宅基地的進(jìn)城農(nóng)民部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

事實(shí)上，安徽的這項(xiàng)規(guī)定并非空穴來(lái)風(fēng)。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，宅基地制度改革試點(diǎn)已經(jīng)被列入了國(guó)土部2013年將要開(kāi)展的重要工作之一，國(guó)土部已經(jīng)開(kāi)始考慮逐步放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的前提是必須確保宅基地“一戶(hù)一宅”。

根據(jù)國(guó)土部的數(shù)據(jù)，1997年到2007年的十年間，中國(guó)農(nóng)村人口減少了13%，而村莊用地卻增長(zhǎng)了約4%，呈人減宅增的逆向發(fā)展趨勢(shì)，人均用地高達(dá)229平方米。由于管理不嚴(yán)格在加上繼承的原因，雖然規(guī)定宅基地“一戶(hù)一宅”，但一戶(hù)多宅的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地通過(guò)房屋買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押變相流轉(zhuǎn)已是普遍現(xiàn)象，形成了自發(fā)的隱形市場(chǎng)。

按照現(xiàn)行的土地管理制度，農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)。但實(shí)際上，包括安徽、江蘇、浙江等地已經(jīng)開(kāi)始探討建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。

而各地在現(xiàn)有法律和制度框架內(nèi)，通過(guò)宅基地集約利用從而盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要辦法就是推進(jìn)宅基地退出、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，通過(guò)小村并大村、農(nóng)村新社區(qū)、城邊村并入城鎮(zhèn)等模式來(lái)推進(jìn)。

小崗村也同樣在推進(jìn)石馬新村和嚴(yán)崗新村兩個(gè)農(nóng)民新居的建設(shè)，進(jìn)行宅基地的綜合管理。“原先全村宅基地占地1700畝左右，通過(guò)兩個(gè)農(nóng)民新居建設(shè)安置了600多戶(hù)，只占用土地300畝左右，可以節(jié)約1300畝左右的土地進(jìn)行復(fù)墾?！庇嘀t告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前全村的承包地確權(quán)已全部完成，集體建設(shè)用地的確權(quán)也已經(jīng)完成，但只到“村集體”這一級(jí)，并沒(méi)有細(xì)化到每家每戶(hù)的宅基地確權(quán)。

對(duì)于農(nóng)村宅基地，三中全會(huì)的《決定》同樣比較“謹(jǐn)慎”：“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?/p>

“十八屆三中全會(huì)的精神，沒(méi)有講農(nóng)村的宅基地可以入市、出讓、租賃和入股，只講了農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓?！表n俊表示，三中全會(huì)精神在“宅基地”問(wèn)題上，只提出要改革完善農(nóng)村宅基地的制度，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，沒(méi)有講農(nóng)村宅基地現(xiàn)在馬上就可以入市和交易。

在學(xué)者看來(lái)，宅基地買(mǎi)賣(mài)依然是被嚴(yán)格禁止的?！罢亓鬓D(zhuǎn)交易為什么不好做呢？因?yàn)榉孔邮巧w在集體土地上，地權(quán)是集體的，房權(quán)是農(nóng)民的，這是分離的。如果農(nóng)民把房子賣(mài)給別人了，但村集體要收回土地，這就麻煩了?！彼魏檫h(yuǎn)告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前情況下，只能先確保“宅基地用益物權(quán)”，“只有物權(quán)化了，宅基地上的房子才能抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收益?！?/p>