閔杰

10月的月初和月末，北京一直被同一個問題困擾，何時能沖出“霾”伏？

十一黃金周期間，不少專程跑到北京頤和園看大黃鴨的游客在微博上吐槽：“霧霾讓大黃鴨都看不清楚了” 。10月27日，北京市氣象臺再發(fā)霾黃色預(yù)警，個別區(qū)域達到6級，屬嚴重污染程度。

面對霧霾危機的并非北京一家。環(huán)保部10月22日發(fā)布通報稱，第三季度全國空氣質(zhì)量相對較差的10個城市中，9個在京津冀及周邊區(qū)域。

怎么辦？ 10月14日財政部宣布，中央財政將安排50億元用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作之后，10月23日，國家環(huán)保部召集北京市、天津市、河北省、山東省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)6省、區(qū)、市在京召開會議，宣布啟動京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制。

“現(xiàn)在已經(jīng)明確的是要進行統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一行動”，隸屬于環(huán)保部的中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合告訴《中國新聞周刊》。

下降25%，能否完成？

面對即將到來的11月，中國政府的官員和環(huán)境專家同樣感到擔(dān)憂，隨著北方進入采暖季，新結(jié)成的京津冀治霾同盟面臨的第一場硬仗便是：在今冬明春供暖季節(jié)，能否把PM2.5降下來？

“如果今年冬天大氣污染加劇、重污染頻發(fā)，將會影響社會對組織治理大氣污染防治的信心?！敝泄脖本┦形瘯浌瘕堅?0月23日的“聯(lián)席會”上說，北京市將盡最大努力，使今冬空氣質(zhì)量比去年“有所改善”。

與官員相對保守的表態(tài)不同，在10月下旬發(fā)布的《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》祭出“殺手锏”：當(dāng)啟動最高紅色預(yù)警時，將采取包括整體停駛80%公車、全市范圍內(nèi)實行單雙號限行在內(nèi)的“六停一沖”措施。

同樣戴著“重污染帽子”的河北省也拿出了“壯士斷腕”的決心：今冬明春，河北全省要減少4000萬噸燃煤；今年年底前，淘汰黃標(biāo)車57.8萬輛；石家莊對水泥鈣鎂企業(yè)全部停產(chǎn)整頓，對鋼鐵、焦化、陶瓷、熱電等企業(yè)限產(chǎn)。

比應(yīng)急預(yù)案更重要的是遠期目標(biāo)： 9月12日，國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》（下稱《防治計劃》）規(guī)定，到2017年，京津冀區(qū)域細顆粒物濃度要分別下降25%，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

在環(huán)境保護部、發(fā)展改革委等6部門隨后制定的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》（以下簡稱《京津冀細則》）再次重申這一目標(biāo)：到2017年，北京市、天津市、河北省細顆粒物（PM2.5）濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25%左右，山西省、山東省下降20%，內(nèi)蒙古自治區(qū)下降10%。

“這個目標(biāo)其實很難做到”，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華告訴《中國新聞周刊》，美國2000年P(guān)M2.5年均濃度為14微克/立方米，到2010年下降為10微克/立方米，“10年時間，美國也只降低了4微克/立方米?！?/p>

“現(xiàn)在雖然把濃度指標(biāo)確定了，但有沒有做模型反推？污染物排放量要降到多少才能達到這個濃度目標(biāo)？如果沒有這個過程，就是拍腦袋的決策。”駱建華說，濃度目標(biāo)制定一定要有科學(xué)依據(jù)，以此來確定區(qū)域內(nèi)能容納多少污染物排放，再進一步部署治理的路徑和手段。

在他看來，今后5年，中國重化工業(yè)，包括鋼鐵、水泥產(chǎn)業(yè)，峰值點還沒到，現(xiàn)在還處于爬坡階段，產(chǎn)量還要繼續(xù)增長，排污量還是比較大，“能否完成上述目標(biāo)，我心里一直打了一個問號?！?h3>如何“聯(lián)防”

“在區(qū)域性復(fù)合型大氣污染面前，任何一個地區(qū)都不可能獨善其身。”環(huán)保部部長周生賢在10月23日召開的會議中強調(diào)。

23日的會議參加者包括北京市、天津市、河北省、山東省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)6省、區(qū)、市，幾乎各地都面臨自控和聯(lián)防的雙重難題。

以淘汰落后產(chǎn)能為例，《京津冀細則》要求，到2017 年底，北京市要調(diào)整退出高污染企業(yè)1200 家；天津市的鋼鐵產(chǎn)能、水泥（熟料）產(chǎn)能、燃煤機組裝機容量分別控制在2000 萬噸、500 萬噸、1400 萬千瓦以內(nèi)。河北省則需要壓縮淘汰鋼鐵產(chǎn)能6000 萬噸以上，淘汰水泥落后產(chǎn)能6100 萬噸以上。

對于燃煤污染這一重要污染源，《京津冀細則》也明確，到2017 年，北京市、天津市、河北省和山東省需要壓減煤炭消費總量8300 萬噸。其中，北京市1300 萬噸，天津市1000 萬噸，河北省4000 萬噸，山東省2000 萬噸。

這一指標(biāo)讓各省市普遍感到壓力。有媒體透露，《防治計劃》近半年的調(diào)研起草過程中，也不乏部門間的爭議與地方利益的博弈。京津冀三地官員也多次在不同的會議上就調(diào)控指標(biāo)“討價還價”。

“各個地方肯定會提出各自的訴求，哪些可以做到，哪些不能做到。”參與《防治計劃》相關(guān)研究的國家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋告訴《中國新聞周刊》，目前出臺的《防治計劃》目標(biāo)，距離中央最初的期望，在某些指標(biāo)上確有縮水，“壓煤的目標(biāo)和總量上，中央原本希望壓縮30%，但最后各地指標(biāo)都有一定縮水?！?/p>

柴發(fā)合也持同樣觀點，在他看來，即使是多番討論后確定的目標(biāo)，也都是很高的目標(biāo)，并非輕易可以達到。

姜克雋建議，現(xiàn)在一定要把環(huán)境作為硬性指標(biāo)放在經(jīng)濟目標(biāo)中考慮，“北京已經(jīng)在逐漸改善，但要做的更多。對于天津和河北，現(xiàn)在要開始能源轉(zhuǎn)型，煤炭比重要明顯下降?！?/p>

改善京津冀空氣質(zhì)量，北京市是最受關(guān)注的，河北卻是最關(guān)鍵的。中科院大氣物理所研究員王躍思稱，根據(jù)他和他的團隊得到數(shù)據(jù)，北京PM2.5來源中，30%～40%來自于區(qū)域之間的協(xié)同“貢獻”。

在學(xué)者看來，跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控此前也有過，但多停留在某些“特殊時段”。如2008年北京奧運會期間，京津冀晉蒙魯6?。ㄊ?、區(qū)）曾實施聯(lián)防聯(lián)控，大氣質(zhì)量創(chuàng)下近10年最好，但在之后的幾年間，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控仍未能作為長效機制發(fā)揮作用。

目前僅實現(xiàn)了極端天氣下聯(lián)防聯(lián)控，比如今年2月份遇到的北京大面積霧霾，實現(xiàn)北京包括周邊的一些企業(yè)關(guān)停，而一旦是非極端天氣，霧霾并不非常嚴重時，還很難跨區(qū)域聯(lián)防。

不過，從近期動作看，京津冀及周邊地區(qū)在壓力之下協(xié)作的步伐明顯加快。8月27日，京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣應(yīng)對工作會議召開；9月18日，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作會議召開；10月23日，6省、區(qū)、市再次在京召開會議，明確京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制。

“要堅持這種會商制度，各地在討論各自對策的時候，也有很多交互的作用?！苯穗h透露，今后，在新機制下，北京等6省區(qū)市將執(zhí)行一系列工作制度，包括信息共享制度、空氣污染預(yù)報預(yù)警制度、聯(lián)動應(yīng)急響應(yīng)制度、環(huán)評會商制度和聯(lián)合執(zhí)法機制。

投入和補償

財政部在10月14日宣布，中央財政將安排50億元用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作。這筆資金用于北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山西、山東六個省區(qū)市的大氣污染治理，重點向污染嚴重的河北省傾斜。

這筆錢怎么花？據(jù)財政部消息稱，50億元的財政資金是以“以獎代補”的方式，按上述地區(qū)預(yù)期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例這三項因素分配。

“50億元應(yīng)該是第一期的引導(dǎo)資金，目的是通過引導(dǎo)資金來帶動整個社會資金，來解決一些重點難點問題?！辈癜l(fā)合告訴《中國新聞周刊》，但50億元肯定是遠遠不夠，“有專家測算認為，整個計劃的投入大約需要1.7萬億元” 。

“這50億元更多是獎勵性質(zhì)的，”駱建華認為，這種做法會比補貼和撥款更有效。他舉例稱，過去建設(shè)污水處理廠時，最早是由中央財政直接撥錢，但需要地方配套管網(wǎng)建設(shè)，但地方?jīng)]錢，導(dǎo)致很多污水處理廠運行不起來，后來就把事前的撥款變?yōu)槭潞蟮莫剟睢?/p>

據(jù)《中國新聞周刊》多方了解，來自中央財政的50億元如何在各地區(qū)間進行分配，這筆錢與各地方治霾的實際需求缺口有多大，目前尚無確論。

雖然屬“以獎代補”， 但最終肯定會建立一種補償機制。姜克雋說，以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為例，天然氣資源分配會由國家能源局考慮，估計問題不大，但壓煤改氣之后的成本上漲，政府補貼不見得是好方法，“比如在北京，燃油標(biāo)準(zhǔn)提高后不讓漲價，由政府補貼，等于拿大家口袋的錢補貼那些開車的人。”

姜克雋稱，這和財政部的財政投入不是一個概念。他建議，最有效的手段是對能源價格進行調(diào)整，讓它反映成本，“由成本傳遞價格，是最直截了當(dāng)?shù)?，而且能補貼到漲價以后受影響最嚴重的人群。”

在駱建華看來，相對來說，河北經(jīng)濟實力較弱，要壓的量又很大。對河北的傾斜還應(yīng)該表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)帶動方面，“現(xiàn)在不讓河北搞鋼鐵產(chǎn)業(yè)，但北京、天津的IT產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)，如何能轉(zhuǎn)移到河北，更需要思考，不是簡單簽一個協(xié)議就能解決問題?！?/p>

“河北早就提出，北京天津不能僅僅轉(zhuǎn)移一些菜市場、批發(fā)市場到河北，否則大氣污染解決了，水污染和固廢污染又會成新問題?！瘪樈ㄈA說，北京和天津應(yīng)該真正一起幫河北發(fā)展經(jīng)濟，這樣的由發(fā)達區(qū)域帶動欠發(fā)達區(qū)域進行產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型才是協(xié)作治霾的根本之道。