李豐

[摘 要]與任何其他領(lǐng)域的現(xiàn)代化一樣，公共行政現(xiàn)代化也是一個受到廣泛關(guān)注的問題。但在已有的研究成果中，關(guān)于公共行政現(xiàn)代化沒有一套普遍認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)，一些現(xiàn)代化后發(fā)國家則將達(dá)到所謂“世界先進(jìn)水平”作為自己的公共行政現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，對公共行政現(xiàn)代化的研究離不開對人的考察，從行政人格面相的歷史變換過程來看，在服務(wù)行政模式下形成的獨(dú)立型行政人格代表著公共行政發(fā)展的新階段，以它為標(biāo)準(zhǔn)來標(biāo)榜、解釋的公共行政現(xiàn)代化才是徹底、真正的公共行政現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]公共行政現(xiàn)代化；行政發(fā)展；行政人格

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008410X（2013）01007306

一、對公共行政現(xiàn)代化一般標(biāo)準(zhǔn)的反思 雖然行政實(shí)踐已有漫長的歷史，但公共行政作為一門學(xué)科卻是十九世紀(jì)末的事情。自此之后，隨著公共行政學(xué)理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，如同社會的許多其他領(lǐng)域一樣，在今天公共行政現(xiàn)代化已是一個不可抗拒的潮流，甚至可以說是一個世界話題。作為現(xiàn)代化的一個具體領(lǐng)域，就公共行政現(xiàn)代化已有的研究成果來看，主要集中在公共行政現(xiàn)代化的誘因、內(nèi)涵、評價(jià)體系以及實(shí)現(xiàn)路徑等方面。

規(guī)范研究方法告訴我們，在對一個對象進(jìn)行研究時(shí)，首先要找到一個研究的起點(diǎn)。對于公共行政現(xiàn)代化的研究起點(diǎn)，學(xué)界亦仁者見仁。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政現(xiàn)代化的誘因是“官僚制組織”在行政實(shí)踐中暴露出的諸如效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、溝通不暢、組織僵化、形式化等一系列的缺陷，追求公共行政的現(xiàn)代化就是為了克服官僚制的弊端，也就是說公共行政現(xiàn)代化研究始于對官僚制的批判；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政現(xiàn)代化分為兩個階段：“第一次現(xiàn)代化主要內(nèi)容是建立韋伯式科層制，而二十世紀(jì)八十年代進(jìn)行的第二次現(xiàn)代化主要內(nèi)容是革新韋伯式科層制”[1]。實(shí)際上，對公共行政現(xiàn)代化研究起點(diǎn)的這兩種定位的不同，是因?yàn)閷残姓F(xiàn)代化內(nèi)涵理解出現(xiàn)分歧的緣故。

公共行政學(xué)作為一門新興的學(xué)科，其成長與發(fā)展的每一步都需要借助其他相對成熟的學(xué)科之理論與方法來提供“養(yǎng)分”。關(guān)于行政現(xiàn)代化的研究也一樣，需要借助現(xiàn)代化一般理論來為它做研究的支撐。然而，就現(xiàn)代化理論來說，連“現(xiàn)代化”一詞也沒有得到學(xué)界廣泛認(rèn)同的普適定義?，F(xiàn)代化定義的模糊性必然導(dǎo)致公共行政內(nèi)涵的可變性，再加上公共行政學(xué)學(xué)科不成熟的特點(diǎn)，在對公共行政現(xiàn)代化的內(nèi)涵進(jìn)行界定時(shí)，難免出現(xiàn)眾說紛紜、莫衷一是的情況。有的學(xué)者認(rèn)為：“行政現(xiàn)代化，是指按照特定的理想模式對行政的構(gòu)成要素進(jìn)行理性化改造，使行政越來越接近其本身的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性，從而使行政達(dá)到世界先進(jìn)水平?！盵2]具體內(nèi)容有：理性化的管理價(jià)值觀、合理化的行政職能、效能化的組織結(jié)構(gòu)、法制化的行政、科學(xué)化的行政手段與行政理論現(xiàn)代化。也有學(xué)者認(rèn)為：“所謂行政現(xiàn)代化，就是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，按照現(xiàn)代理念，不斷提高現(xiàn)代行政人員素質(zhì)，不斷建構(gòu)現(xiàn)代行政組織，及時(shí)改進(jìn)和采取行政方式方法和現(xiàn)代行政手段，不斷提高行政效率?！盵3]前者對公共行政現(xiàn)代化內(nèi)涵的界定以“行政達(dá)到世界先進(jìn)水平”為目標(biāo)，而后者則認(rèn)為公共行政現(xiàn)代化源于“社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的需要”。更有人認(rèn)為，公共行政現(xiàn)代化就是馬克斯·韋伯官僚制本身蘊(yùn)含的工具理性精神在公共行政實(shí)踐中的彰顯，公共行政現(xiàn)代化的過程就是“行政工具”科技化的過程，以致于電子政府就是公共行政現(xiàn)代化的理想狀態(tài)。

由于學(xué)者們對公共行政現(xiàn)代化的研究起點(diǎn)與內(nèi)涵界定存在分歧，在對公共行政現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)方式等方面也必然存在差異。主張以馬克斯·韋伯官僚制理性精神的實(shí)現(xiàn)為公共行政現(xiàn)代化目標(biāo)的觀點(diǎn)認(rèn)為：雖然官僚制在推進(jìn)公共行政現(xiàn)代化的過程中產(chǎn)生了一系列廣為詬病的缺陷，但仍然堅(jiān)持將官僚制理性的推廣及實(shí)現(xiàn)程度作為公共行政現(xiàn)代化的評價(jià)體系，在承認(rèn)官僚制組織的缺點(diǎn)的前提下，將對官僚制缺點(diǎn)的改善作為公共行政現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)途徑。這種觀點(diǎn)尤其強(qiáng)調(diào)，對于后發(fā)展國家來說，必須要補(bǔ)足理性官僚制這一課，“摒棄官僚制”是不可能的。主張以“行政達(dá)到世界先進(jìn)水平”和“滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”為公共行政現(xiàn)代化目標(biāo)的觀點(diǎn)將公共行政現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)定格為：市場化與親市場的政府行政的建立和發(fā)展、行政權(quán)力的分散和權(quán)力平衡的實(shí)現(xiàn)、公共行政體系的結(jié)構(gòu)分化、公共行政的社會化、公共行政的職業(yè)化和以功績?yōu)閷?dǎo)向的人事機(jī)制、公共行政從國家權(quán)力的載體向?yàn)楣娞峁┓?wù)的實(shí)體過渡、民主與法治的行政和公共行政的國際化。

上述公共行政現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)盡管存在一定的分歧和差異，但就公共行政現(xiàn)代化目前的研究狀況看，這些標(biāo)準(zhǔn)還是得到大部分學(xué)者的承認(rèn)，某種程度上代表著公共行政現(xiàn)代化的一般標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，自馬克斯·韋伯的官僚制理論開啟公共行政現(xiàn)代化的“引擎”以來，公共行政的效率得到提高、規(guī)范性有所保障、理性精神受到尊崇，極大地推動了社會治理實(shí)踐活動的發(fā)展，即使在二十世紀(jì)后期官僚制因政府失靈等一系列的危機(jī)而受到了普遍懷疑與指責(zé)，但隨著社會治理范式向公共管理的轉(zhuǎn)變，官僚制的弊病得到一定程度的革新，公共行政開啟了第二次現(xiàn)代化旅程。因此，官僚制的推行以及公共行政的法制化取向、科學(xué)化取向、效率性取向、市場化取向和服務(wù)取向促進(jìn)了公共行政的現(xiàn)代化，以法治、效率、科學(xué)、理性和公共行政市場化程度為公共行政現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)無可厚非。

就目前情況看，現(xiàn)代化主要是針對發(fā)展中國家后發(fā)國家而言的，也正是因?yàn)檫@個原因，使得現(xiàn)代化即“西化”的觀點(diǎn)得以流行。基于這樣一種對現(xiàn)代化的認(rèn)識，學(xué)者們認(rèn)為行政現(xiàn)代化的目標(biāo)就是達(dá)到世界先進(jìn)水平。關(guān)于行政現(xiàn)代化的這一目標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)），其盲目性和含混不清的特點(diǎn)是極為顯著的。首先，所謂的世界先進(jìn)水平，究竟是怎樣的一種狀態(tài)？有沒有現(xiàn)實(shí)例子？如果現(xiàn)實(shí)中沒有公共行政現(xiàn)代化的先例，那以“達(dá)到世界先進(jìn)水平”為目標(biāo)就等于沒目標(biāo)；若有先例，那就是以西方國家為公共行政現(xiàn)代化的目標(biāo)。其次，若以西方國家作為公共行政現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，這將是一種魯莽的冒險(xiǎn)。一方面，西方國家之間所走過的公共行政現(xiàn)代化歷程不同，也就是說西方國家的公共行政現(xiàn)代化也是多樣的，這種多樣性告訴我們，不同國家公共行政現(xiàn)代化的道路是不同的，所以后發(fā)國家也應(yīng)有自己的道路，自然就不能以西方為標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，西方國家的行政發(fā)展在一定的歷史條件下是有限的，假設(shè)某一歷史時(shí)期西方公共行政現(xiàn)代化停止不前，是不是意味著世界范圍內(nèi)公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程就停止了？顯然不是；同時(shí)，西方國家在社會治理過程中，經(jīng)常出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象，這也證明他們的公共行政現(xiàn)代化不是一種完備的現(xiàn)代化，若以西方國家不完備的公共行政現(xiàn)代化為標(biāo)準(zhǔn)，無異于“睜著眼往火坑里跳”。最后，以世界先進(jìn)水平和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公共行政現(xiàn)代化的目標(biāo)，容易導(dǎo)致為了先進(jìn)而先進(jìn)和以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為綱的情況發(fā)生，出現(xiàn)目標(biāo)替代而使得公共行政現(xiàn)代化的愿景落空。

隨著人類文明的發(fā)展從工業(yè)社會邁上后工業(yè)社會，我們生活在一個高度復(fù)雜與不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會之中，以官僚制為主導(dǎo)的“公共行政失靈”作為“現(xiàn)代性的后果”已被無可爭辯的事實(shí)證明。同時(shí)，公共管理作為一種全新的范式對后工業(yè)社會的治理做出了初步的探索，但畢竟還沒有建立起完善的社會治理架構(gòu)，在事實(shí)上沒有真正“摒棄官僚制”，公共行政的現(xiàn)代化注定是不徹底的。

其實(shí)，世界的發(fā)展必須是人的發(fā)展，“人”才是一切人類活動中最積極的因素，所有的美好愿望和行動計(jì)劃都要經(jīng)過“人”這一環(huán)節(jié)才能化為現(xiàn)實(shí)。需要明確的是，從本質(zhì)上來說，人的發(fā)展絕非壽命延長等諸類物理屬性的彰顯，而是人格的不斷塑造與完善。所謂人格，是“一個人的行為所表現(xiàn)和形成的思想自我，是一個人的長期行為所表現(xiàn)和形成的穩(wěn)定的、恒久的、整體的心理狀態(tài)”[4]（P601）。同理，行政人格是行政主體的行政行為所表現(xiàn)和形成的思想自我，是行政主體的長期反復(fù)的行政行為所表現(xiàn)和形成的穩(wěn)定的、恒久的、整體的道德完整性。從應(yīng)然的狀態(tài)來說，行政人格是特定時(shí)期的社會規(guī)定，也就是說總會有屬于特定時(shí)期的并得到廣泛認(rèn)同的行政人格。但具體而言，不同時(shí)期的行政人格會呈現(xiàn)不同的歷史面相。

二、行政人格的歷史面相

在行政體系發(fā)展已走過的漫長歷史中，行政人格在不同的行政體系發(fā)展階段有著不同的歷史面相，行政體系的發(fā)展歷程也正是行政人格歷史面相的變換過程。正如人格分為個人人格和群體人格一樣，對行政人格的考察也可以從個體性行政人格和群體性行政人格兩個方面來進(jìn)行。也就是說，行政人格具有個體性行政人格與群體性行政人格兩種狀態(tài)。從個體行政人格看，行政人格因個體的不同而表現(xiàn)出一定的差異性；從群體行政人格看，行政人格卻具有明顯的歷史性，可以將其放在歷史發(fā)展的時(shí)間序列中來加以考察。

前工業(yè)社會的行政體系是一種統(tǒng)治型的行政體系，這種行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)靠嚴(yán)格的層級控制來維持。在統(tǒng)治行政體系中，每一層級的官吏必須嚴(yán)格服從于上級官吏的命令和意志，同時(shí)又可以對下級官吏發(fā)號施令，層級制中的官吏實(shí)質(zhì)上是上一級官吏的延伸和影子。這種層級控制的行政體系，實(shí)際上是一個名符其實(shí)的下級對上級的依附體系，在這一體系當(dāng)中的行政主體無一例外地顯現(xiàn)出一種依附性行政人格。即使是位居層級結(jié)構(gòu)頂端的“王者”或曰“皇帝”，就算他在事實(shí)上可能是全社會唯一一個具有獨(dú)立行政人格的行政主體，但在名譽(yù)上他還得宣稱自己是受上帝之托，鼓吹“君權(quán)神授”。易言之，在統(tǒng)治行政階段連皇帝在形式上也是依附于上帝的。在前工業(yè)社會，家族是社會的基本構(gòu)成單元和構(gòu)成要素，社會行動在總體上表現(xiàn)出明顯的群體性，加之社會分化的程度低，個人的一切社會活動都以群體行動為載體，離開了原始生活共同體個人將找不到符合社會傳統(tǒng)倫常的空間。從古希臘的政治家克里斯提尼（Cleisthenes）創(chuàng)立的“貝殼放逐法”可以看出，離群索居將是一種什么樣的后果。故在前工業(yè)社會時(shí)期，個人完全成了群體的附屬物，以至于缺乏獨(dú)立的人格意識，形成一種具有顯著依附性的人格，即依附性型人格。

統(tǒng)治行政的行政體系具有附屬性和壓迫性的特征。作為一個過程，行政管理活動在前工業(yè)社會階段之所以產(chǎn)生，是以服務(wù)于統(tǒng)治階級的利益為旨?xì)w的。也就是說，服務(wù)于統(tǒng)治階級的利益是統(tǒng)治行政存在的根據(jù)，行政人員的一切行政行為都依附于統(tǒng)治階級利益。此外，統(tǒng)治行政還具有明顯的壓迫性，整個統(tǒng)治階級的利益實(shí)現(xiàn)始于對被統(tǒng)治階級的壓迫，統(tǒng)治階級通過對當(dāng)時(shí)社會最重要的生產(chǎn)資料——土地的控制，利用被統(tǒng)治階級對土地的依附性而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治。前工業(yè)社會是以分配關(guān)系為主導(dǎo)的社會，就連在統(tǒng)治行政體系內(nèi)部，官爵的取予升降都是上級分配的結(jié)果。在層級控制結(jié)構(gòu)中，上下級之間也是一種壓迫與被壓迫的關(guān)系、依附與被依附的關(guān)系。所以，透過統(tǒng)治行政的附屬地位和壓迫性特征，在前工業(yè)社會的統(tǒng)治行政中行政人格依然是依附型的。

人類社會發(fā)展進(jìn)入工業(yè)社會以后，社會分化為公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展突破了前工業(yè)社會的社會關(guān)系體系，個人的主體性意識得到了極大增強(qiáng)，使得人們之間的關(guān)系從人對人的依附關(guān)系轉(zhuǎn)變成人對物的依賴關(guān)系。在公共行政領(lǐng)域，出于追求理性、科學(xué)和效率的需要，在威爾遜和古德諾那里，行政變成了一個純粹以執(zhí)行為己任的領(lǐng)域，扮演著政策執(zhí)行工具的角色。韋伯官僚制組織理論產(chǎn)生以后，公共行政的行政工具角色得到組織上的保障和加強(qiáng)，行政關(guān)系維護(hù)依靠行政人員對規(guī)則和行為規(guī)范的服從。如此一來，在官僚制的作用下，行政主體成為實(shí)現(xiàn)公共行政科學(xué)化、效率化和理性化的一種“活工具”，被要求祛除自主意識而保持價(jià)值中立，失去價(jià)值判斷的“祛魅”行政過程所造成的結(jié)果就是行政主體工具人格的形成。

“工具人格是管理行政的必然產(chǎn)物?！盵5]自啟蒙運(yùn)動以來，自由、平等的理念得以建立，法治得以實(shí)行。法律作為一種社會運(yùn)行的規(guī)則體系，將自由、平等的理念視為普遍權(quán)利，個人權(quán)利邊界不因權(quán)利主體的不同而變動。法治社會實(shí)現(xiàn)了法律面前人人平等，將法律效力能及的“所有人”視為同樣的主體，故在法律的框架內(nèi)，人就是一系列形式化的條款組合體，是形式化了的人。在法治社會開展的社會治理活動強(qiáng)調(diào)法律的至上性，以至于在總體上法制的形式化特征進(jìn)一步得到加強(qiáng)。依法行政就是按照形式化的法律開展行政實(shí)踐活動，在絕大多數(shù)的情況下，行政主體只需照章辦事即可，在這種行政環(huán)境中塑造起來的行政人格必然是一種工具性的行政人格。在前工業(yè)社會，統(tǒng)治行政是以統(tǒng)治階級利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，統(tǒng)治行政對階級利益的依附性保證了行政形式與實(shí)質(zhì)的高度統(tǒng)一——行政主體與行政目標(biāo)統(tǒng)一。進(jìn)入工業(yè)社會，公共行政的作用或存在依據(jù)是保障人們自由、平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保障市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和日常生活領(lǐng)域的和諧有序，于是在管理行政中造成行政主體與行政目標(biāo)主體的分立，公共行政變成了行政相對人利益的實(shí)現(xiàn)工具。如此一來，管理行政對工具型行政人格形塑就是一個在所難免的必然過程了。

行政人格的歷史面相從依附型行政人格向工具型行政人格的變換，這是歷史的一大進(jìn)步。但在公共行政的發(fā)展過程進(jìn)入到二十世紀(jì)七十年代，管理行政受到了各方的指責(zé)與批評，人們提出了一些行政改革的構(gòu)想。遺憾的是在這些批評與改革的主張主要集中在對官僚制的反思與修正上，沒有實(shí)現(xiàn)對官僚制和工具型行政人格的超越。二十世紀(jì)八十年以來，隨著建構(gòu)服務(wù)型政府構(gòu)想的提出，服務(wù)行政作為一種新型的社會治理模式，預(yù)示著未來社會治理發(fā)展的方向，行政人格在這一全新的社會治理模式中將會呈現(xiàn)出怎樣的面相？

三、獨(dú)立行政人格的生成與公共行政現(xiàn)代化 依附型行政人格作為歷史序列中的第一種行政人格，是完全符合統(tǒng)治行政體系需要的行政人格類型；工具型行政人格作為管理行政體系的必然產(chǎn)物，在二十世紀(jì)七十年代以前還能滿足公共行政實(shí)踐的基本需要，但面對高度復(fù)雜和高度不確定的社會環(huán)境，管理行政變成一個狼狽不堪的落伍者。管理行政生長的行政生態(tài)具有低度復(fù)雜性和不確定性的特征，在這樣的行政生態(tài)中，程式化的行政實(shí)踐能夠滿足社會發(fā)展的需求。但是，當(dāng)社會所具有的不確定性成為它唯一確定的東西的時(shí)代來臨時(shí)，需要行政主體具備獨(dú)立決斷能力——以獨(dú)立型行政人格去應(yīng)對各種不可預(yù)測的危機(jī)，工具型行政人格從管理行政時(shí)代“寵兒”變成當(dāng)今時(shí)代的“棄兒”注定是不可逃避的宿命。正在生成的服務(wù)行政模式為獨(dú)立型行政人格的塑造提供了契機(jī)，雖然這種新型的行政模式還處在探索階段，它建構(gòu)起自己完善的行政架構(gòu)還有很長的路要走，但將在服務(wù)行政模式中生成的獨(dú)立型行政人格代表著公共行政發(fā)展的未來是毋庸置疑的。

進(jìn)入近代社會以來，社會開始分化為公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域，市場經(jīng)濟(jì)的極大發(fā)展為整個社會的進(jìn)步做出了不可否認(rèn)的貢獻(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)作為一種自由、平等的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是一個純粹地由交換關(guān)系主導(dǎo)的領(lǐng)域。在市場中活動的主體必須是獨(dú)立的個人，因?yàn)椤耙越粨Q關(guān)系為主導(dǎo)的社會必然會突出人的主體性，突出人的自我意識，實(shí)現(xiàn)人對人的依賴關(guān)系的的解放”[6]（P325）。隨著市場經(jīng)濟(jì)得到世界范圍內(nèi)的廣泛接受并迅速擴(kuò)張，接受并長期參與市場活動的主體潛意識路徑下自覺生成了獨(dú)立型人格。公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之間具有明顯的結(jié)構(gòu)邊界，公共領(lǐng)域是一個以權(quán)力關(guān)系為基礎(chǔ)的領(lǐng)域，而私人領(lǐng)域則是一個以自由、平等的交換關(guān)系為主導(dǎo)的領(lǐng)域。所以在市場經(jīng)濟(jì)活動中，任何一個市場主體都沒有高于他人的權(quán)力，市場的運(yùn)行是建立在公平競爭關(guān)系基礎(chǔ)上的能力角逐。如此觀之，在人類現(xiàn)代化的進(jìn)程中，私人領(lǐng)域不光推動對高端科學(xué)技術(shù)的開發(fā)運(yùn)用、使理性精神得到淋漓盡致的體現(xiàn)，還在私人領(lǐng)域自覺形成了能力本位的獨(dú)立型人格，私人領(lǐng)域的現(xiàn)代化無疑是人類現(xiàn)代化的典型范本。

相對于私人領(lǐng)域現(xiàn)代化，公共領(lǐng)域遭受了普遍的指責(zé)。在對管理行政模式的各種弊病進(jìn)行指責(zé)的過程中，以詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇學(xué)派第一個站出來對政府發(fā)難。他們認(rèn)為：必須對過去的政府治理模式進(jìn)行改革，在方法論上采取個人主義的研究方法，以個人而不是以組織為集體行動的研究單位；公共領(lǐng)域的行政人員像私人領(lǐng)域的個人一樣，也是理性的經(jīng)濟(jì)人，以追求個人利益的最大化為行動目標(biāo)；政治過程就是利益的交換過程，特別是選民與公共行政主體之間的關(guān)系也被看做是一種交換關(guān)系。他們同時(shí)認(rèn)為財(cái)政赤字、市場失靈、公共產(chǎn)品供給的效率低下等現(xiàn)象都是政府的自利性造成的，所有這些缺陷的原因都可以歸結(jié)為官僚制。公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論運(yùn)用于公共領(lǐng)域，以個人主義為研究基礎(chǔ)，將人類社會分為經(jīng)濟(jì)市場和政治市場，這實(shí)際上是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在現(xiàn)代的發(fā)展。他們?yōu)樯鐣卫韼淼膯⑹局饕校汗矃⑴c的擴(kuò)大化；分權(quán)最大化；簡化行政程序與行政級別；公共領(lǐng)域徹底市場化；消弱公共部門的領(lǐng)導(dǎo)角色?？梢哉f，公共選擇理論是現(xiàn)代行政市場化和私人化的開端和理論源泉，在它之后的新公共管理運(yùn)動在某種程度上就是公共選擇理論的運(yùn)用與延伸。

公共選擇理論之所以能夠盛極一時(shí)，是源于私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域之間的現(xiàn)代化程度的對比落差。私人領(lǐng)域以其現(xiàn)代化充分實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)力展現(xiàn)出了明顯的侵略性，企圖將私人領(lǐng)域中理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)、個人主義的立場和交換關(guān)系植入公共領(lǐng)域，以期實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系交換化，最終塑造起能力取向的獨(dú)立行政人格。公共選擇理論對管理行政模式的責(zé)難直指官僚制，這一診斷無疑是革命性的，但就其提出的解決方案對公共行政發(fā)展史來說具有一定的“反動性”，在極端的情況下甚至?xí)蔀楣差I(lǐng)域的災(zāi)難。如果非要給公共選擇理論以贊美的話，我們只能說它將行政關(guān)系看做與市場中的私人交換關(guān)系一樣，客觀上有利于在公共領(lǐng)域中生成能力取向的獨(dú)立行政人格。但是，任何事物都有其自身的發(fā)展規(guī)律，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域作為各自不同的獨(dú)立領(lǐng)域亦然。私人領(lǐng)域的本質(zhì)特征或區(qū)別于他者的標(biāo)志乃交換性，而公共領(lǐng)域的主要屬性則是公共性，“屬于公共領(lǐng)域的一切是不可交換的”[6]（P60）。若將公共領(lǐng)域也視同私人領(lǐng)域一樣以交換關(guān)系為主導(dǎo)，無異于將分化后的公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域?qū)嵤?qiáng)行融合，這對人類的治理事業(yè)來說，是踏上了“忤逆”的歷史倒車。同時(shí)，私人領(lǐng)域得以存續(xù)的基礎(chǔ)是個人權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)，它與市場經(jīng)濟(jì)互為因果；而公共領(lǐng)域存續(xù)的保障則是權(quán)力，對于在公共領(lǐng)域活動的主體來說，權(quán)力高于權(quán)利。易言之，“公共領(lǐng)域是一個特殊的領(lǐng)域，公共領(lǐng)域中的道德前提恰恰是從業(yè)于公共行政的個人對其權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，即讓個人權(quán)利服從公共權(quán)力的要求”[7]（P381），故公共領(lǐng)域是一個拒絕權(quán)利的領(lǐng)域。

離開了交換關(guān)系和個人權(quán)利去尋找超越工具型行政人格的獨(dú)立行政人格是否真的無路可走？答案是否定的。因?yàn)椤吧鐣卫碚叩娜烁袷怯缮鐣卫砟Ｊ降男再|(zhì)決定的”[8]（P330）。放眼行政模式的發(fā)展長河，人類自己經(jīng)歷了統(tǒng)治行政模式和管理行政模式，而當(dāng)下正處于向服務(wù)行政模式轉(zhuǎn)化的啟程階段。與此相適應(yīng)，行政人格也經(jīng)歷了從依附型行政人格向工具型行政人格的變遷，而在新生的服務(wù)行政模式中形成的將是獨(dú)立型行政人格。二十世紀(jì)末期后工業(yè)社會來臨，社會表現(xiàn)出了高度的復(fù)雜性和不確定性，高尖科學(xué)技術(shù)的普遍運(yùn)用、突發(fā)事件頻發(fā)、社會不可預(yù)測性突出……所有這些社會特征對社會治理提出了新的要求。在后工業(yè)社會的大背景下，社會治理活動面對的絕大部分問題都是嶄新的，這就注定了管理行政模式的程式化思維方式和治理風(fēng)格不再適應(yīng)后工業(yè)社會治理的要求。在走向服務(wù)行政模式的過程中，處理復(fù)雜社會問題的主體依然是具體的行政人員，他們在面對一系列無先例和規(guī)則可依循的問題時(shí)，需要作出臨場的反應(yīng)而非去求助于既定的問題解決模式。換句話說，服務(wù)行政模式所追求的是一種能力本位而不是權(quán)力本位的行政文化，只有在這種行政文化背景下才能真正服務(wù)于社會治理的效果，形成獨(dú)立的行政人格。所以，“在走向服務(wù)型公共行政的進(jìn)程中，我們首先需要對公共行政進(jìn)行能力本位的改造。因?yàn)?，人的?dú)立人格是建立在人的自信和自覺的基礎(chǔ)上的，而這種自信和自覺都是以人能力的張揚(yáng)為前提的”[6]（P329）。當(dāng)然，反觀歷史，相對于統(tǒng)治行政模式下人對人的依附而言，管理行政模式中形成的則是人對制度的依附，盡管這種轉(zhuǎn)變無疑是行政人格獨(dú)立化過程的重要發(fā)展，但行政發(fā)展的事實(shí)證明，“人對制度的依附不是人的獨(dú)立人格的終極狀態(tài)，人的獨(dú)立人格的生成意味著擺脫對一切外在于人的因素的依附，包括對制度的依附，使人在一切外在的羈絆與約束面前表現(xiàn)出獨(dú)立自主和選擇自己的行為的自由”[6]（P330）。

此外，傳統(tǒng)的行政主體——政府，從靜態(tài)的角度看，它是一系列的組織結(jié)構(gòu)；從動態(tài)的角度看，它則是一系列的行政人員及其關(guān)系的總和。作為行政人員的主體和其他社會人員一樣，具有確定的有限理性特征。以理性有限的行政主體去適應(yīng)高度復(fù)雜與高度不確定的社會現(xiàn)實(shí)，其結(jié)果就是人們常說的社會不可治理性問題的突顯。所以，在走向服務(wù)行政的過程中，多中心的社會治理結(jié)構(gòu)取代單中心的社會治理結(jié)構(gòu)成為必然。在多中心的社會治理結(jié)構(gòu)中，處于不同領(lǐng)域的主體——政府、市場主體和非政府組織之間是一種合作共治的關(guān)系。在服務(wù)行政模式下，多中心治理過程中的合作共治不是管理行政語境下的協(xié)作治理，各治理主體間的合作前提是彼此之間的平等與自主，不再是管理行政中以政府為中心、其他主體在邊緣的不平等治理關(guān)系，而且這種平等的合作治理關(guān)系不是臨時(shí)性的，其必須要成為一種常態(tài)或者說獲得穩(wěn)定性，各治理主體獨(dú)立型行政人格的塑造無疑是治理主體間平等合作關(guān)系的理想目標(biāo)。也只有在獨(dú)立行政人格基礎(chǔ)上，服務(wù)行政模式中各主體才能充分利用各自所掌握的資源，創(chuàng)造性地進(jìn)行社會治理。與服務(wù)行政所適應(yīng)的獨(dú)立型行政人格，其生成過程不像管理行政模式下的工具型行政人格那樣，是外在因素在行政主體內(nèi)部的反映，而獨(dú)立型行政人格的塑造是一個自覺發(fā)生的過程。所以，站在服務(wù)行政模式的角度看，“對人的獨(dú)立人格的肯定是人的充分自覺，而且，這種充分自覺不僅是個人的自覺，而是一切處于同一人格體系中的人的全體的自覺”[6]（P330）。

作為一種全新的社會治理模式，代表著公共行政未來發(fā)展方向的服務(wù)行政模式超越了傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政模式和管理行政模式，將公共行政現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)從表面的一般層次牽引至更為本質(zhì)的層面——獨(dú)立型行政人格的塑造。作為公共行政現(xiàn)代化的另類標(biāo)準(zhǔn)：“行政人員完全的服務(wù)觀念和責(zé)任意識取代了對權(quán)力的追逐，使自我的能力得到充分的展現(xiàn)，使自己成為自由自覺的主體，他除了依附于自己的能力和服務(wù)于社會的效果之外不需要對其他任何對象作出依附，這也就是他的完全的獨(dú)立人格。”[6]（P329）也只有在獨(dú)立行政人格塑造層面的公共行政現(xiàn)代化才是徹底的和真正的現(xiàn)代化。

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