楊澤偉

摘要：應(yīng)對氣候變化問題成為全球議題以及中國面臨巨大的減排壓力，是中國省級應(yīng)對氣候變化的立法背景。中國省級應(yīng)對氣候變化立法應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展原則、減緩與適應(yīng)并重原則和共同參與原則，并應(yīng)以建立應(yīng)對氣候變化機(jī)制、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為立法目標(biāo)。中國省級應(yīng)對氣候變化立法應(yīng)蘊(yùn)含體現(xiàn)國情、結(jié)合省情、移植借鑒、協(xié)調(diào)統(tǒng)一和平衡利益等特點。中國省級應(yīng)對氣候變化立法框架主要包括總則、減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、保障措施和監(jiān)管責(zé)任等五部分。

關(guān)鍵詞：應(yīng)對氣候變化立法；“后京都時代”；《聯(lián)合國氣候變化框架公約》；湖北省

中圖分類號：DF46 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671—6604（2013）05-0021-07

氣候變化是國際社會普遍關(guān)心的重大全球性問題。隨著《京都議定書》第一承諾期（2008—2012年）的結(jié)束和“后京都時代”的開始，許多國家和地區(qū)應(yīng)對氣候變化的立法工作也在逐步推進(jìn)。中國政府在推出《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》的基礎(chǔ)上，不但正在擬訂“中國應(yīng)對氣候變化法”，而且省級層面的“應(yīng)對氣候變化辦法”的制定工作也在逐步開展。因此，研究“后京都時代”中國省級應(yīng)對氣候變化立法問題，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、立法背景

（一）應(yīng)對氣候變化問題早已成為全球議題

根據(jù)聯(lián)合國“政府問氣候變化專門委員會”（the Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）的報告，最近100年（1906-2005年）全球平均地表溫度上升了0.74℃；20世紀(jì)全球海平面平均上升約0.17米；溫度升高和降水的變化，已經(jīng)造成極端氣象事件的增加；20世紀(jì)中葉以來全球平均氣溫的升高，很可能是由于人為溫室氣體濃度變化所引起的。因此，氣候變化及其不利影響已成為人類共同關(guān)心的問題。氣候變化及其影響的全球性，決定了任何國家都無力單獨解決氣候變化問題，因而應(yīng)對氣候變化需要國際社會廣泛合作。為此，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）要求通過國內(nèi)立法處理氣候變化及其引起或者改變的自然、經(jīng)濟(jì)和社會問題。

（二）中國面臨巨大的減排壓力

一方面，來自國際社會與日俱增的減排壓力，是中國應(yīng)對氣候變化立法的重要推動力。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國溫室氣體的排放量迅速上升。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計，早在2007年，中國已超過美國成為世界上最大的二氧化碳排放國。雖然根據(jù)《京都議定書》，中國無須承擔(dān)強(qiáng)制性的溫室氣體減排義務(wù)，但是溫室氣體排放量的迅速增加，使我國面臨越來越大的國際減排壓力。因此，中國政府在堅守“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的前提下，逐步實現(xiàn)從“差別原則”到“共同責(zé)任”的轉(zhuǎn)變，將是今后發(fā)展的一個重要趨勢。此外，歐盟、美國、德國、英國和日本等地區(qū)和國家應(yīng)對氣候變化的政策與立場，也給中國應(yīng)對氣候變化立法帶來了國際壓力。

另一方面，應(yīng)對氣候變化也是中國自身發(fā)展的需要。在全球變暖的大背景下，中國近百年的氣候也發(fā)生了明顯變化，如年平均氣溫升高了0.5～0.8℃、主要極端天氣與氣候事件的頻率和強(qiáng)度出現(xiàn)了明顯變化、沿海海平面平均上升速率為2.5毫米、山地冰川快速退縮并有加速趨勢等。同時，中國還是全球最大的發(fā)展中國家，人口眾多，能源資源匱乏，氣候條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，尚未完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)，發(fā)展很不平衡。上述與氣候變化相關(guān)的基本國情，進(jìn)一步推動了中國政府積極制定應(yīng)對氣候變化的政策與法律。

事實上，為了控制溫室氣體排放、提高適用氣候變化能力，中國政府已經(jīng)采取了積極的政策和行動。例如，2007年6月4日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》；2008年10月30日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動白皮書》；2009年8月27日，十一屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》；2011年11月22日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動（2011）白皮書》；2012年11月，國家發(fā)展和改革委員會公布了《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2012年度報告》等。特別是《全國人大常委會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》明確提出：“要把加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務(wù)，納入立法工作議程。適時修改完善與應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，及時出臺配套法規(guī)，并根據(jù)實際情況制定新的法律法規(guī)，為應(yīng)對氣候變化提供更加有力的法制保障。”為此，中國國家級層面的應(yīng)對氣候變化立法正在草擬中；而在省級層面，如青海、山西等省已經(jīng)出臺了該省的應(yīng)對氣候變化辦法，其他的一些省市也正在進(jìn)行本省的應(yīng)對變化立法。

二、立法原則

中國省級應(yīng)對氣候變化立法，應(yīng)堅持以下原則：

（一）可持續(xù)發(fā)展原則

“可持續(xù)發(fā)展奠定了解釋法律、運(yùn)用法律和發(fā)展法律的基調(diào)，是所有國家的關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)。”中國政府早在1994年就制定和發(fā)布了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略——《中國21世紀(jì)議程》，并于1996年首次將可持續(xù)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略目標(biāo)。2003年，中國政府又制定了《中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》。因此，湖北省應(yīng)根據(jù)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，積極應(yīng)對氣候變化問題，走新型工業(yè)化道路，建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會，將應(yīng)對氣候變化的政策與其他涉及可持續(xù)發(fā)展的政策有機(jī)結(jié)合，整體推進(jìn)和落實湖北省可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）減緩與適應(yīng)并重原則

減緩與適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的兩個有機(jī)組成部分。“減緩”指“為了減少大氣中溫室氣體的排放水平，為將氣候變化的程度最小化所作出的努力”；“適應(yīng)”是指“自然或人類系統(tǒng)為應(yīng)對現(xiàn)實的或預(yù)期的氣候刺激或其影響，而在生態(tài)、社會或經(jīng)濟(jì)體系等方面所作出的調(diào)整”。對于廣大發(fā)展中國家來說，減緩全球氣候變化是一項長期、艱巨的挑戰(zhàn)，而適應(yīng)氣候變化則是一項現(xiàn)實、緊迫的任務(wù)。因此，湖北省應(yīng)對氣候變化立法應(yīng)堅持減緩與適應(yīng)并重原則，強(qiáng)化能源節(jié)約和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策導(dǎo)向，努力控制溫室氣體排放，并結(jié)合生態(tài)保護(hù)重點工程以及防災(zāi)、減災(zāi)等重大基礎(chǔ)工程建設(shè)，切實提高適用氣候變化能力。

（三）共同參與原則

共同參與原則是指“應(yīng)對氣候變化的各項法律措施和制度，要明確政府、企業(yè)和公眾在應(yīng)對氣候變化中的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)（責(zé)任），使他們共同但有區(qū)別地參與氣候變化的應(yīng)對”。因此，湖北省應(yīng)對氣候變化立法應(yīng)堅持共同參與原則。加大開放、拓展渠道，充分利用國內(nèi)外科技、人才和資本等資源，加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的國內(nèi)外合作，通過廣泛、深入、持久的宣傳教育，增強(qiáng)全省應(yīng)對氣候變化的意識，改進(jìn)生產(chǎn)和消費(fèi)模式，使之成為全省人民應(yīng)對氣候變化的共同行動。

三、立法目標(biāo)

關(guān)于法律目的，存在各種不同的觀點，如法律的目的在于“給每個人以應(yīng)得的權(quán)益”、或“維護(hù)社會秩序”以及“達(dá)到人類需求的最大滿足”等。根據(jù)中國應(yīng)對氣候變化的客觀需要和氣候變化法的現(xiàn)實基礎(chǔ)，中國省級應(yīng)對氣候變化立法目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括“建立應(yīng)對氣候變化機(jī)制”、“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)”和“促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展”等。

（一）建立應(yīng)對氣候變化機(jī)制

建立應(yīng)對氣候變化機(jī)制，是有效應(yīng)對氣候變化的前提。首先，省政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)湖北省應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)貫徹落實《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，研究確定全省應(yīng)對氣候變化的發(fā)展戰(zhàn)略、方針和對策，協(xié)調(diào)解決應(yīng)對氣候變化工作中的重大問題。其次，建立和完善省發(fā)改委牽頭的省級部門協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步建立與節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制和評價考核體系相一致的溫室氣體控制體系，開展對各地溫室氣體減排效果進(jìn)行科學(xué)評價試點工作。最后，認(rèn)真貫徹國家有關(guān)節(jié)能、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、防洪、氣象等法律法規(guī)，加快制定地方性法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，依法建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，加大執(zhí)法監(jiān)督檢查力度。

（二）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，是有效應(yīng)對氣候變化的重要途徑。為此，一方面要強(qiáng)化能源節(jié)約，降低能源消耗。即通過加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，強(qiáng)化節(jié)約能源和高效利用，組織實施節(jié)能重點工程，開展節(jié)能技術(shù)開發(fā)、示范和推廣，加大依法實施節(jié)能管理力度，努力減緩溫室氣體排放。另一方面，積極開發(fā)可再生能源。即通過加快風(fēng)能、地?zé)崮?、淺層地溫能、生物質(zhì)能、核電和太陽能開發(fā)與建設(shè)，加強(qiáng)余熱余壓利用，建設(shè)生物柴油基地，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（三）促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展

促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是中國省級應(yīng)對氣候變化立法的內(nèi)在要求和終極目標(biāo)。首先，要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)格控制工業(yè)生產(chǎn)過程的溫室氣體排放。即通過嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，加快淘汰落后產(chǎn)能，繼續(xù)擴(kuò)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，提高資源利用效率，加強(qiáng)氧化亞氮治理。其次，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，控制農(nóng)業(yè)甲烷排放。即通過繁育新品種、采用科學(xué)灌溉技術(shù)，研究開發(fā)優(yōu)良反芻動物品種和規(guī)?；曫B(yǎng)技術(shù)，加大沼氣利用力度，努力控制甲烷排放增長速度。再次，實施生態(tài)保護(hù)工程，增強(qiáng)碳匯能力。即通過繼續(xù)實施天然林保護(hù)、退耕還林還草、濕地保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)、限制未利用地開發(fā)、長江防護(hù)林、平原綠化、能源林基地等重點工程，有效保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)自然生態(tài)恢復(fù)，大幅度增加碳匯能力。最后，合理開發(fā)和優(yōu)化配置水資源，完善農(nóng)田基本建設(shè)新機(jī)制。即加快實施大型灌溉區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、高產(chǎn)農(nóng)田改造等項目建設(shè)，通過實施武漢大東湖水生態(tài)治理與修復(fù)為核心的江湖聯(lián)通、生態(tài)補(bǔ)水工程，提高長江、漢江“兩線”的綜合防洪能力，加強(qiáng)水土流失治理，推行節(jié)水新措施和建設(shè)節(jié)水型城市，增強(qiáng)水資源對氣候變化的應(yīng)對能力。

四、立法特點

中國省級應(yīng)對氣候變化立法，應(yīng)著重體現(xiàn)以下特點：

（一）體現(xiàn)國情

“法律是民族特性的法律符號”，因而要符合本國的現(xiàn)實需求。誠如中國政府總理在2009年哥本哈根氣候變化會議上的講話所指出的：“中國政府確定減緩溫室氣體排放的目標(biāo)是中國根據(jù)國情采取的自主行動?！币虼耍袊〖墤?yīng)對氣候變化立法，也應(yīng)體現(xiàn)中國國情。中國與氣候變化相關(guān)的基本國情是：第一，氣候條件差，自然災(zāi)害較重。中國主要屬于大陸型季風(fēng)氣候，大部分地區(qū)的氣溫季節(jié)變化幅度要比同緯度地區(qū)相對劇烈，很多地方冬冷夏熱，夏季全國普遍高溫，為了維持比較適宜的室內(nèi)溫度，需要消耗更多的能源。中國氣象災(zāi)害頻發(fā)，其災(zāi)域之廣、災(zāi)種之多、災(zāi)情之重、受災(zāi)人口之眾，在世界上都是少見的。第二，生態(tài)環(huán)境脆弱。中國水土流失和荒漠化嚴(yán)重，森林覆蓋率18.21%，僅相當(dāng)于世界平均水平的62%。中國自然濕地面積相對較少，草地大多是高寒草原和荒漠草原，北方溫帶草地受干旱、生態(tài)環(huán)境惡化等影響，正面臨退化和沙化的危機(jī)。中國大陸海岸線長達(dá)1.8萬多公里，易受海平面上升帶來的不利影響。第三，中國的一次能源結(jié)構(gòu)以煤為主。目前非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重只有8%，未來相當(dāng)長時期內(nèi)，化石能源在中國能源結(jié)構(gòu)中仍占主體地位。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，使中國控制溫室氣體排放的難度很大、任務(wù)艱巨。第四，人口眾多。截至2010年11月，中國總?cè)丝谝堰_(dá)13.7億，是世界上人口最多的國家。由于人口數(shù)量巨大，中國目前人均能源消費(fèi)水平還比較低，僅為發(fā)達(dá)國家平均水平的1/3。第五，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。2010年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值剛剛超過2.9萬元人民幣；按照聯(lián)合國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，還有上億貧困人口，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、改善民生的任務(wù)十分艱巨。上述基本國情，決定了中國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域面臨巨大挑戰(zhàn)。

（二）結(jié)合省情

中國省級應(yīng)對氣候變化立法，結(jié)合省情是應(yīng)有之義。因此，湖北省應(yīng)對氣候變化立法，也應(yīng)結(jié)合湖北省的實際。就湖北省來講，與氣候變化相關(guān)的基本省情為：第一，自然條件。湖北位于中部，地勢呈三面高起、中間低平、向南敞開、北有缺口的不完整盆地區(qū)域；地貌類型多樣，山地、丘陵、崗地和平原兼?zhèn)?，山地約占全省總面積55.5%，丘陵和崗地占24.5%，平原湖區(qū)占20%；土地利用類型豐宜，有農(nóng)用地1465.18萬公頃，占轄區(qū)面積的78.82%；淡水資源十分豐富，水資源總量1268.72億立方米，居全國第10位；水電資源可開發(fā)總量3 610萬千瓦，居全國第4位；化石能源礦床規(guī)模小，儲量少，化石能源匱乏；化石能源自給程度不斷下降，長期依賴外地購入，化石能源供需缺口巨大；生物資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)多樣，動植物物種品種繁多，且擁有許多珍稀瀕危物種；森林面積578.82萬公頃，森林覆蓋率38.46%，森林蓄積量2.87億立方米。第二，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀。截至2012年末，湖北省城鎮(zhèn)3091.77萬人，鄉(xiāng)村2687.23萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.5%；“十一五”期間，全省生產(chǎn)總值年均增長13.9%、達(dá)到15 967.6億元，人均生產(chǎn)總值突破4 000美元；一、二、三產(chǎn)業(yè)比重為2.8：50.3：36.9。第三，自然氣候特點。湖北省地處亞熱帶，位于典型的季風(fēng)區(qū)內(nèi)，除高山地區(qū)外，都屬亞熱帶季風(fēng)氣候，具有四季分明，雨熱同季，光、熱、水資源較豐富的特點。但因境內(nèi)地形復(fù)雜，資源的地域分布不均。全省大部分地區(qū)有冬冷、夏熱、春溫多變、秋溫下降迅速的特點。全省大部分地區(qū)年降水量介于800～1 600毫米之間，分布趨勢由南向北遞減。每年6月中旬至7月中旬是梅雨期，雨量多、強(qiáng)度大，防洪抗?jié)橙蝿?wù)重。

（三）移植借鑒

美國著名法學(xué)家霍姆斯（Oliver Holmes）曾經(jīng)說過：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗。”因此，中國省級應(yīng)對氣候變化立法，也應(yīng)建立在已有的國家實踐和立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。事實上，英國、美國、日本、歐盟等主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，不但在氣候變化立法方面走在世界的前列，而且對國際氣候變化制度的形成影響較大。例如，早在2003年英國就提出了“低碳經(jīng)濟(jì)”（Low Car-bon Economy）的概念，英國是世界上第一個將溫室氣體減排目標(biāo)進(jìn)行法律規(guī)制的國家、是第一個實施“碳預(yù)算”（Carbon Budget）的國家，也是第一個對“碳捕獲與封存”（Carbon Capture & Storage，簡稱CCS）商業(yè)化予以明確法律規(guī)定的國家。所以，中國省級應(yīng)對氣候變化立法，一方面要參考發(fā)達(dá)國家的氣候變化立法模式；另一方面也要結(jié)合中國國內(nèi)已有的法律制度有所發(fā)展與創(chuàng)新。正如德國歷史法學(xué)家薩維尼（Savigny）所說：“法律根源于民族的良知，任何法典的編纂如果僅僅是復(fù)述已經(jīng)存在的法律，那么它是無生機(jī)的，也是不必要的；如果它阻礙了法律從民族精神中自然滋長的話，那么它是有害的?！?/p>

（四）協(xié)調(diào)統(tǒng)一

美國著名法學(xué)家卡多佐（Benjamin Cardozo）曾經(jīng)指出：“法律體系的均稱性、其各部分的相互關(guān)系以及邏輯上的協(xié)調(diào)性，這些都是深深蘊(yùn)涵在我們法律及法哲學(xué)之中的價值?！蓖瑯?，應(yīng)對氣候變化的法律體系，也應(yīng)當(dāng)是一個前后連貫、層次分明、內(nèi)外協(xié)調(diào)的有機(jī)聯(lián)系的綜合的、全面的統(tǒng)一整體。因此，中國省級應(yīng)對氣候變化立法，一方面要符合《氣候公約》、《京都議定書》、《巴厘島路線圖》、《哥本哈根協(xié)議》、《坎昆協(xié)議》、《德班會議成果》以及“多哈氣候決議”等國際法律文件的要求；另一方面，也應(yīng)與中國國內(nèi)已有的相關(guān)法律制度協(xié)調(diào)一致，如在環(huán)境保護(hù)法方面的1989年《環(huán)境保護(hù)法》、1991年《水土保持法》、1998年《森林法》、1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》、2008年《水污染防治法》，在能源法方面的1996年《電力法》、2007年《節(jié)約能源法》、2009年《可再生能源法》，在產(chǎn)業(yè)法方面的1986年《漁業(yè)法》、2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、2003年《農(nóng)業(yè)法》、2003年《草原法》、2005年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2009年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，在災(zāi)害防御方面的1998年《防洪法》、2002年《水法》、2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》、2010年《氣象災(zāi)害防御條例》等，從而避免對同一事項的規(guī)定出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。

（五）平衡利益

按照美國法學(xué)家龐德（Roscoe Pound）的學(xué)說，“法律的作用和任務(wù)在于承認(rèn)、確定、實現(xiàn)和保障利益，或者說以最小限度的阻礙和浪費(fèi)來盡可能滿足各種相互沖突的利益”。因此，中國省級應(yīng)對氣候變化立法，也應(yīng)秉持保障社會公共利益的理念，平衡各方利益。

從國際層面來說，雖然氣候變化是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，但是各國是否參與國際合作的關(guān)鍵仍在于國家利益。事實上，在當(dāng)今全球氣候政治舞臺上，出現(xiàn)了形形色色的國家利益集團(tuán)，它們復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系已經(jīng)完全超越了20世紀(jì)60年代以來所謂‘南北鴻溝或‘兩個世界的簡單二分法。其中，發(fā)展中國家內(nèi)部不同利益集團(tuán)，如小島國聯(lián)盟、最不發(fā)達(dá)國家以及中國、印度、巴西和南非組成的“基礎(chǔ)四國”等集團(tuán)問的利益訴求也有很大差別。就國內(nèi)層面而言，各省、各地區(qū)和各個行業(yè)在應(yīng)對氣候變化問題的態(tài)度和利益也有差別。以湖北省為例，湖北省正處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展階段，工業(yè)用能仍將居高不下，交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施將持續(xù)大規(guī)模建設(shè)和發(fā)展，能源需求將剛性增長，到2020年湖北省能源需求量將達(dá)到3.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。這種不可持續(xù)的能源增長趨勢帶來的長期排放快速增長慣性，給湖北省控制二氧化碳排放帶來了巨大壓力。同時，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用水平來看，湖北省重化工特征突出，第三產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，產(chǎn)業(yè)重型化格局短期內(nèi)難以改變。然而，湖北省又是一個氣候變化的敏感區(qū)域，易受氣候變化的不利影響。因此，湖北省應(yīng)對氣候變化立法，要針對各行業(yè)的不同情況，做出科學(xué)、合理的安排，兼顧各方利益之間的平衡，而不僅僅是為了保護(hù)個別群體或集團(tuán)的利益。

五、立法框架

中國省級應(yīng)對氣候變化立法框架，應(yīng)主要包括總則、減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、保障措施和監(jiān)管責(zé)任等五部分。

（一）總則

這部分主要闡明“立法目的”、“適用范圍”以及“用語界定”等。例如，湖北省應(yīng)對氣候變化“立法目的”可規(guī)定為：“為科學(xué)減緩人類對氣候變化造成的消極影響，妥善適應(yīng)氣候變化的自然規(guī)律，促進(jìn)湖北省經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，并服務(wù)于建設(shè)‘資源節(jié)約型、環(huán)境友好型兩型社會的目的，特制定本辦法”等。

（二）減緩氣候變化

這部分主要規(guī)定湖北省各級政府、其有關(guān)部門及社會公眾在減緩氣候變化活動中的職責(zé)和義務(wù)等。有關(guān)條款應(yīng)著重體現(xiàn)下列內(nèi)容：“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建低碳產(chǎn)業(yè)體系”；“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展低碳能源”；“加強(qiáng)能源節(jié)約，提高能源利用效率”；“控制重點領(lǐng)域溫室氣體排放”；“加強(qiáng)廢棄物和再生資源回收處理”以及“加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)，增加碳匯”等。

（三）適應(yīng)氣候變化

這部分主要為增強(qiáng)湖北省適應(yīng)氣候變化的能力，明確適應(yīng)氣候變化應(yīng)采取的主要措施等。有關(guān)條款應(yīng)主要囊括如下內(nèi)容：“在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和優(yōu)化作物布局、努力修復(fù)漁業(yè)生態(tài)、健全農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警和防治體系”；“在林業(yè)領(lǐng)域，加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)、完善林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急體系”；“在水資源領(lǐng)域，加快水利工程設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)水資源管理與開發(fā)利用、加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)”；“在濕地和脆弱地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)方面，加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)脆弱地區(qū)的保護(hù)和恢復(fù)建設(shè)”；“在城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和建筑設(shè)計方面，適當(dāng)提高城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)城鄉(xiāng)安全保障設(shè)施建設(shè)”；“在公共衛(wèi)生體系方面，加強(qiáng)氣候變化相關(guān)疾病防控、加強(qiáng)氣候變化相關(guān)疾病防控”以及“極端氣象災(zāi)害管理”等。

（四）保障措施

應(yīng)對氣候變化涉及多領(lǐng)域、多部門，必須綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、科技、法律、行政等手段，不斷完善產(chǎn)業(yè)、財稅、信貸、投資等政策，從而形成有利于積極應(yīng)對氣候變化的政策導(dǎo)向和體制機(jī)制。因此，這部分主要規(guī)定了應(yīng)對氣候變化的保障措施等。具體而言，它應(yīng)當(dāng)包括：“加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”、“加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的制度創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)”、“加大對應(yīng)對氣候變化的投入”、“加大先進(jìn)適用技術(shù)開發(fā)和推廣力度”以及“增強(qiáng)全社會應(yīng)對氣候變化的意識和能力”等內(nèi)容。

（五）監(jiān)管責(zé)任

“法律的實現(xiàn)雖然不是必然地需要強(qiáng)制，但是沒有強(qiáng)制做后盾，法律的實現(xiàn)也是難以想象的。”因此，中國省級應(yīng)對氣候變化立法框架也應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管責(zé)任主要涉及應(yīng)對氣候變化的監(jiān)督管理和法律責(zé)任等。有關(guān)條款可以涉及如下內(nèi)容：建立有效衡量各地區(qū)及各部門開展應(yīng)對氣候變化工作成效的指標(biāo)體系，明確目標(biāo)責(zé)任；制定和完善具體的評價考核和實施辦法，重點評價應(yīng)對氣候變化主要目標(biāo)的實現(xiàn)情況、及相關(guān)政策措施的制定和落實情況；完善問責(zé)制度，將綜合評價考核的結(jié)果作為各級領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)，建立應(yīng)對氣候變化的問責(zé)和獎懲制度，充分發(fā)揮考核和問責(zé)制度的導(dǎo)向作用和激勵約束作用等。

六、結(jié)論

“立法是執(zhí)法、守法之本，立法質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到執(zhí)法、守法效果的好壞?！币虼?，中國政府特別重視應(yīng)對氣候變化的立法工作。一方面，中國立法機(jī)關(guān)先后制定和修訂了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》、《草原法》和《民用建筑節(jié)能條例》等一系列法律法規(guī)，把法律法規(guī)作為應(yīng)對氣候變化的重要手段。另一方面，中國政府也在積極推動應(yīng)對氣候變化的地方立法和省級能力建設(shè)。誠如瑞士學(xué)者奧斯瑪（Othmar）所說：“地方應(yīng)該成為應(yīng)對氣候變化的最佳實踐主體?！笔聦嵣希缭?007年3月，國家發(fā)展和改革委員會、聯(lián)合國開發(fā)計劃署與挪威政府在人民大會堂共同簽署了《關(guān)于合作加強(qiáng)省級氣候變化減緩與適應(yīng)能力建設(shè)的諒解備忘錄》。此后，國家發(fā)展和改革委員會在全國選取了7個試點省份編制省級應(yīng)對氣候變化方案，再另選20個省份編制省級應(yīng)對氣候變化方案大綱。目前湖北、江蘇等省級應(yīng)對氣候變化立法工作正在進(jìn)行，預(yù)計未來幾年中國會有更多的省份推出本省的應(yīng)對氣候變化辦法。雖然中國省級應(yīng)對氣候變化立法的工作進(jìn)展有先后，但是中國省級應(yīng)對氣候變化立法都將參照相關(guān)國際公約的規(guī)定、借鑒其他國家的有關(guān)立法、以《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》為基礎(chǔ)、結(jié)合本省實際情況、注意與已有的法律制度相協(xié)調(diào)。

（責(zé)任編輯 徐丹）