劉洪銀

[摘 要]經濟發(fā)展方式轉變要求同步推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化。研究認為，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現“偏城鎮(zhèn)化”現象，“十二五”目標達成需要城鎮(zhèn)化發(fā)展方式從外延式向內斂式城鎮(zhèn)化轉型。城鎮(zhèn)化轉型核心是以農民工整體融入城鎮(zhèn)公共服務和公共福利體系的市民化。農民工市民化需要發(fā)揮動力機制、社會成本分擔機制和土地權益分配機制的協(xié)同作用，通過戰(zhàn)略性頂層設計發(fā)展多層次城鎮(zhèn)化，實行農村職業(yè)義務教育，保障農民工市民權益，實現城鎮(zhèn)化內斂式轉型。

[關鍵詞]農民工市民化；城鎮(zhèn)化；內斂式轉型

[中圖分類號]F322 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）06-0063-05

改革開放以來，中國農村勞動力轉移沒有實現一步到位，而是需要經歷農民非農化和農民工市民化兩個階段。由于城鄉(xiāng)二元結構的慣性，農村勞動力鄉(xiāng)城轉移中產生了農民工這一概念，農民工是對介于城市居民與農村居民之間群體的非正式稱謂。學者們對農民工與城市化問題作了諸多研究。如有的研究提出，城鄉(xiāng)經濟社會形態(tài)的“二元性”導致農民工陷入身份沖突和社會困境，典型地表現為農民工既是工人，又是農民；既在城里工作，又是鄉(xiāng)下人[1]。源于其農民身份，進入城市工作的農民工在工資、勞保和福利等方面的待遇遠低于城市工人，成為城市產業(yè)工人階層中一個相對獨立的群體[2]，難以真正融入城市社會，城市化進程中呈現出“虛城市化”現象[3]，甚至部分地區(qū)出現農民工向農村的回歸潮?！笆濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)化率計劃年均增長0.8個百分點，雖然低于此前年均0.92的增長速度，但這個城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計中包含未市民化的農民工群體，農民工高的回流趨勢使城鎮(zhèn)化具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。農民工市民化是我國城市化發(fā)展的必然要求，也是實現“十二五”城鎮(zhèn)化目標的關鍵。本研究以農民工市民化為切入點，試圖尋找城鎮(zhèn)化內斂式轉型的路徑。

一、城鎮(zhèn)化過程中的“偏城鎮(zhèn)化”現象

改革開放以來，我國走過了一條快速城鎮(zhèn)化之路，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2012年的52.6%，提高了29.58個百分點，年均增加1.02個百分點。由于城鄉(xiāng)二元結構、二元體制的存在，我國城鎮(zhèn)化中出現速度、質量、效益不協(xié)調等突出問題，呈現出“偏離城鎮(zhèn)化”現象。

1. 城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑較大，城鎮(zhèn)化率虛高

城鎮(zhèn)化統(tǒng)計對象應該是城鎮(zhèn)居民，而非城鎮(zhèn)常住人口。而目前城鎮(zhèn)化統(tǒng)計中包含了尚未市民化的1.5億農民工，這部分農民工流動性較強，具有工作和生活的不穩(wěn)定性，能否全部市民化為城鎮(zhèn)居民尚存變數，具有半城鎮(zhèn)居民的性質。按照這個口徑統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率含有泡沫，不能代表真實的城鎮(zhèn)化水平。根據專家估計，擠出泡沫的城鎮(zhèn)化率大約在35%～36%之間。

2. 農民工沒有市民化，城鎮(zhèn)化缺乏穩(wěn)定基礎

粗放式城鎮(zhèn)化中土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化成為攤大餅式的地盤擴張。城鎮(zhèn)化本質上是人的城鎮(zhèn)化，造城運動使城鎮(zhèn)化失去了長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎。城鎮(zhèn)二三產業(yè)中，農民工數量已占60%以上，這一比率還有繼續(xù)增加的趨勢，農民工群體已成為城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展不可或缺的支持力量。如果農民工年輕時在城鎮(zhèn)打工，年長時返鄉(xiāng)務農，農民工熟練的非農勞動技能也回流到農村，城鎮(zhèn)產業(yè)將失去寶貴的人力資源支撐，城鎮(zhèn)產業(yè)將難以為繼。農民工不能實現城鎮(zhèn)定居生存將導致城鎮(zhèn)化的不穩(wěn)定。

3. 人口吸納與產業(yè)聚集能力不強，出現空心城鎮(zhèn)化

人口、產業(yè)和土地同步集聚是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎。土地城鎮(zhèn)化傾向的發(fā)展方式將導致城鎮(zhèn)出現空心化。據統(tǒng)計，1999年～2007年之間，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)擴大了7.2%，而城鎮(zhèn)人口僅增長了4%。城鎮(zhèn)土地粗放開發(fā)利用，產業(yè)和人口集聚能力不強，這是政府主導型城鎮(zhèn)化的結果。行政干預的城鎮(zhèn)化結果是城鎮(zhèn)規(guī)模擴張偏離產業(yè)集聚。產業(yè)集聚能力不強致使城鎮(zhèn)人口密度偏低，城鎮(zhèn)服務業(yè)發(fā)展難以同步跟進。產業(yè)與人口密度偏低，城鎮(zhèn)出現一定的空心化。

4. 戶籍轉型而權益沒有同步跟進，農民被城鎮(zhèn)化

當前城鎮(zhèn)化是依靠“農地支持”的城鎮(zhèn)化。有關調查資料顯示，2007年全國土地出讓總價高達9，000億元，土地出讓金占地方財政預算外收入60%以上，已成為許多地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地財政強化政府土地城鎮(zhèn)化動機，農民以放棄土地財產權利換取城鎮(zhèn)戶口，“被城鎮(zhèn)化”的農民不能實現就業(yè)也不能均等地享受城鎮(zhèn)居民社會保障和公共服務福利。這樣的城鎮(zhèn)化同樣是虛擬的城鎮(zhèn)化。

5.人口紅利消失，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)

研究發(fā)現，我國總勞動年齡人口在2012年達到峰值后開始負增長，人口紅利消失，傳統(tǒng)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展方式不可持續(xù)。城鎮(zhèn)產業(yè)需要從勞動密集型低端產業(yè)向技術密集型現代化產業(yè)轉移，相應地，城鎮(zhèn)產業(yè)工人——農民工應該從簡單體力勞動的困頓中掙脫出來，實現人的自我發(fā)展，成為未來城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)化中，城鎮(zhèn)政府需要逐步賦予農民工城鎮(zhèn)居民應有的各項權益，保障農民工自我完善和不斷成長。

二、城鎮(zhèn)化轉型的突破口——農民工市民化

1. 城鎮(zhèn)化難題的破解——城鎮(zhèn)化內斂式轉型

改革開放后，我國走過的是一條外延式的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。政府在城鄉(xiāng)二元結構基礎上主導的城鎮(zhèn)化進程片面強調城市經營規(guī)模而忽視了城市的內涵，出現土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的內涵是以生產生活方式轉型為根本的人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化本質內涵是福利增進。進入新世紀以來，黨和政府調整了城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實行“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的方針，加大農村公共財政投入力度。但迄今為止重城輕鄉(xiāng)的公共財政投入結構并沒有根本性變化，農村的生產要素仍不斷快速流入城鎮(zhèn)。農民工為城鎮(zhèn)奉獻青春而自身卻沒有成為城鎮(zhèn)的主人，沒有享受到應得的公共服務和福利。這樣，即使戶籍轉性，新增群體福利邊緣化的城鎮(zhèn)化必然缺少內涵。經濟社會轉型要求經濟社會發(fā)展從外延式向內涵式轉變，城鎮(zhèn)化發(fā)展也要從快速城市化向內斂式的穩(wěn)定城市化轉變。

2. 城鎮(zhèn)化轉型的突破口——農民工市民化

城鎮(zhèn)化內斂式轉型的關鍵是農民工鎮(zhèn)民化或市民化。城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展離不開產業(yè)支撐，產業(yè)發(fā)展離不開產業(yè)工人隊伍，當前農民工隊伍已占城鎮(zhèn)產業(yè)的半壁江山，農民工能否市民化是城鎮(zhèn)化內涵式發(fā)展的關鍵。城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)需要農民工及其家屬在打工城鎮(zhèn)定居生活，享受城鎮(zhèn)居民同城待遇，如平等的子女受教育權、社會保障和城市福利、住房保障、公共就業(yè)服務和醫(yī)療服務亦即完全市民化。同時城鎮(zhèn)內斂式轉型需要通過產業(yè)和人口集聚，提高城鎮(zhèn)消費水平和經濟發(fā)展動力。

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農業(yè)現代化應三化同步發(fā)展。農民工市民化既是城鎮(zhèn)化轉型的核心也是工業(yè)化發(fā)展的要求。工業(yè)化發(fā)展為農民工市民化創(chuàng)造了條件。市民化的前驅力是工業(yè)化和農民就業(yè)轉型，后推力是生產生活服務發(fā)展和勞動者生活質量改進訴求。農民工已具備市民化的前驅力和潛在的后推力，農民工先行市民化既符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律又具有較低的市民化成本。農民工市民化又影響工業(yè)化的可持續(xù)發(fā)展和農業(yè)的現代化。農民工只有在城鎮(zhèn)扎根生存，才會形成工業(yè)化發(fā)展依存的穩(wěn)定的產業(yè)工人隊伍，新型工業(yè)化才會有勞動力資源基礎。同樣，農民工只有在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住，才能形成穩(wěn)定的職業(yè)預期，農民工才能完全與農業(yè)生產資料相分離，農業(yè)才能實現適度規(guī)模經營，農業(yè)現代化也才有組織保障基礎。

三、農民工市民化的機制破解

農民工市民化需要發(fā)揮動力機制、社會成本分擔機制和土地權益分配機制的協(xié)同作用，實現農民工由二元身份向一元身份的并軌。

1. 農民工市民化的驅動力

農民工市民化的驅動力分為內驅力和外驅力。內驅力是借助農民工自身的積極性、主動性和創(chuàng)造性來實現市民化轉型。外驅力是依靠外部力量如政府行為、政策制度和管理服務等實現農民工城市社會融合。從內驅力看，城市就業(yè)機會、高收入、城市基礎設施和城市文明吸引農村勞動力向城市轉移就業(yè)，農村耕地資源的有限性、高強度的勞動與低收入和艱苦的生活條件產生推力，推動農民從農業(yè)向非農產業(yè)，從農村向城市轉移。從外驅力看，政府農地征用行為剝奪農民生產資料，迫使農民轉移到非農產業(yè)；城市政府就民生權利（如就業(yè)權和居住權等）、社會權利（如教育權與社會福利服務權等）和選舉權（如民主權利等）等在農民工與城市居民之間分配狀況影響農民工市民化轉型[5]。農民工市民化是內驅力與外驅力共同作用的結果。

2. 農民工市民化的社會成本分擔

農民工市民化需要較高的社會成本。據國內研究機構測算，農民工市民化的成本在2.5萬元～10萬元之間，未來20年內我國農民工及其家屬的總人數將超過4億人的規(guī)模，農民工市民化的總成本將達到10萬～40萬億元的規(guī)模，這是農民工市民化面臨的突出問題①。受經濟社會發(fā)展水平約束，農民工市民化不可能一蹴而就，而是一個漸進的長期過程。根據市民化成本及其分擔能力不同可以選擇多樣化的市民化模式。大中城市市民化成本較高，可以根據城市建設規(guī)模水平逐步分批市民化。如可以將那些在城市工作多年并為城市發(fā)展做出貢獻的農民工及其家屬可以優(yōu)先市民化。中小城市和小城鎮(zhèn)門檻較低，可以進一步降低門檻吸引在小城鎮(zhèn)打工的農民工及其家屬舉家到小城鎮(zhèn)安家落戶，實現農民工小城鎮(zhèn)化。在大中城市容量有限的情況下，政府可以加快小城鎮(zhèn)基礎建設，提高小城鎮(zhèn)人口吸納和承載能力，鼓勵農民工就近鎮(zhèn)民化。

市民化的社會成本需要中央政府、城市政府、企業(yè)和個人合理分擔。中央政府按照公平原則以轉移支付形式優(yōu)先承擔中西部地區(qū)農民工市民化成本，除此之外還要支付一定比率的農民工社會保障和教育培訓成本[6]。城市政府是農民工轉移就業(yè)的主要受益者，理應支付農民工市民化的大部分成本。首先要分擔與滿足城市居民與農民工需求的城市基礎設施建設成本，如交通運輸，城市文體、生活服務設施等。其次要承擔農民工的社會保險、城市福利和公共服務成本，給與農民工與城市居民對等的城市福利待遇。三是承擔農民工保障性住房建設成本，有條件地將農民工納入城鎮(zhèn)保障性住房范疇，允許農民工購買經濟適用房、限價房和廉租房等。企業(yè)應給予農民工勞動力價值相符的工資待遇、福利保障與升遷機會，為農民工繳納五險一金并提供必要的勞動保護條件和職業(yè)病防治措施等。農民工個人也要分擔部分人力資本投資成本和適應城市社會的心理成本等。

3. 農民工市民化的土地權益分配

城市化問題的根本在于土地城市化快于人口城市化，城市化轉型應從促進農民工市民化和遏制土地城市化兩個方面入手。這兩個方面互動關聯。政府低價征用農地剝奪了農民的生產資料和土地權益，失地農民沒有經濟能力實現市民化轉型，政府就必須承擔市民化的完全成本。據專家測算，目前我國失地農民累計不少于4，000萬人，僅“十一五”期間每年新增失地農民約200萬人，這些失地農民的市民化問題給政府帶來較大負擔。如果國家將部分農地轉讓權分配給農民，讓農民享有土地財產權及其收益權，農民自主決定土地轉讓與否以及土地轉讓方式，這些農民就不會因失去土地而不得已轉為城市市民。這樣，通過土地權益的重新配置，農民工市民化成本將會大大降低。如果出于公益性目的農地征用，國家承擔失地農民全部市民化成本；如果出于非公益性目的的農地占用，國家授予農民土地轉讓權及其收益權并允許農民“帶土進城”，土地收益積累形成農民轉移就業(yè)的經濟基礎，這樣農民即使選擇進城務工也有能力承擔部分市民化成本（如教育培訓成本等），政府就可以少承擔新增農民工市民化轉型成本。

4. 農民工市民化的資本積累

農民工市民化是物質資本、人力資本和社會資本共同作用的結果。其中，物質資本是市民化基礎，人力資本是市民化關鍵，社會資本是市民化催化劑。物質資本積累來源于農民工勞動收入，勞動收入積累需要建立農民工工資支付保障和正常增長機制，保障農民工及時、足額、遞增獲得勞動收入；物質資本積累能力導源于人力資本水平，人力資本是教育培訓和工作中歷練的結果。農民工除健康體魄和一定工作經驗外，技術技能水平是最大的人力資本缺口。技能培訓既需要政府主導，也要求企業(yè)產業(yè)承擔主體責任；社會資本是農民工市民化和融入城市社會的加速器。社會資本幫助農民工獲取信息、解決難題，讓農民工產生城市歸屬感。社會資本形成是農民工依托血緣、鄉(xiāng)緣和工緣（即工作關系），發(fā)揮自己的人際能力，長期積淀形成的。協(xié)同提升農民工物質資本、人力資本和社會資本需要企業(yè)幫助農民工建立職業(yè)晉升通道，實現職業(yè)發(fā)展。如具有一定技術技能農民工可以從事技術工作崗位，具有管理能力農民工可以進入管理通道。消除就業(yè)歧視是農民工實現職業(yè)發(fā)展的前提，工作崗位分派不應依據身份而應取決于崗位勝任力。農民工不是體力勞動的代名詞，職業(yè)發(fā)展權利不單是市民權利，也是農民工權利，農民工通過職業(yè)晉升加速資本積累，才能提高市民化能力。

四、結論與政策建議

我國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現了偏離城鎮(zhèn)化現象，如農民工以土地換戶籍，但沒有成為享有城鎮(zhèn)居民待遇的真正市民，城鎮(zhèn)人口與就業(yè)吸納能力不強，遭受不公正待遇又難以融入城鎮(zhèn)社會的農民工出現回流趨勢，導致發(fā)達地區(qū)“民工荒”。城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道的偏離使我國城鎮(zhèn)化呈現出虛擬性、不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化難題的破解需要發(fā)揮市場主導和政府引導相結合的作用機制，引導城鎮(zhèn)化發(fā)展方式從外延式快速城鎮(zhèn)化向提高城鎮(zhèn)產業(yè)聚集水平，提高人口與就業(yè)吸納能力，增強城鎮(zhèn)內生發(fā)展能力的內斂式城鎮(zhèn)化轉型。城鎮(zhèn)化轉型的核心是以農民工整體融入城鎮(zhèn)公共服務和公共福利體系為主要特征的農民工市民化。農民工已具有市民化的前驅力和潛在后推力，市民化轉型需要發(fā)揮內外驅力機制、社會成本分擔機制和農地轉讓權及其收益權分配機制的協(xié)同作用。國家應將農地轉讓權分配給農民，讓農民自主決定農地流轉方式，以保護農民土地財產權利及其收益權利，激發(fā)農民工市民化的內生動力，降低農民工市民化的社會成本。為促進農民工市民化，推進城鎮(zhèn)化內斂式轉型，提出如下政策建議。

1. 分步驟實施農民工市民化過程，促進城鎮(zhèn)化內斂式轉型

城鎮(zhèn)化發(fā)展應采用市場主導和政府引導相結合的方式。農民工市民化應基于城鎮(zhèn)產業(yè)需求和政府戰(zhàn)略規(guī)劃，因地制宜，分步驟實施農民工市民化工程。第一， 進一步放寬城市準入門檻。對于地級城市，應加大戶籍制度改革力度，放寬城市準入門檻，吸納所需技能的農民工就業(yè)定居。對于直轄市和計劃單列市等可以根據城市具體承載能力有選擇地分批吸納農民工落戶定居。第二， 直轄市等要放寬高技能農民工家屬投奔落戶，并賦予其同城公共服務和福利待遇等。第三， 降低農民工子女城市入學門檻，允許尚未在城市落戶的農民工子女能夠進入城市公辦學校就讀。

2. 實行頂層設計與改革試點相結合，探索多元化城鎮(zhèn)發(fā)展道路

由于龐大的農村人口而“城市供給不足”以及城鎮(zhèn)居于城鄉(xiāng)之間、工農之間連接點的特點，特別是在城鄉(xiāng)二元化背景下，制度的限制及福利的巨大落差使發(fā)展小城鎮(zhèn)成為一種客觀的必然選擇。因缺乏總體規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展出現遍地開花，城鎮(zhèn)功能不全和資源浪費等弊病。為此，城鎮(zhèn)化需要從現代化戰(zhàn)略和布局出發(fā)，在試點實驗基礎上，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化相關問題，做好頂層設計、科學布局，走自上而下和自下而上相結合的城鎮(zhèn)化道路。

3. 制度安排應保障農民工各項權益，實現同城同權

農民工和市民只有對城市發(fā)展貢獻的差別而沒有身份差別。農民工市民化后就業(yè)方式和生活方式與原居居民無異，新市民與原市民應該在各種公共服務和福利方面應完全對等。但應然與實然不同，受各種傳統(tǒng)因素影響，即使農民工戶籍轉型，也難以享受到原城市居民福利。城鎮(zhèn)出現新的二元社會，這需要通過制度約束，依靠政策法律保障農民工市民權益。一要盡快出臺工資條例，實現同工同酬。工資條例醞釀多年仍未出臺，農民工與城市居民同工不同酬現象普遍存在，造成勞動貢獻與勞動收入的不對等。二要保證農民工勞動權益，實現體面就業(yè)。實現農民工體面生存是城鄉(xiāng)社會融合的必然要求。用人單位除按時足額繳納“五險一金”外，還要保障農民工職業(yè)安全保護和休假休息權益，尤其女工的懷孕、生育和哺乳期間的權益保護。政府應嚴格監(jiān)督檢查企業(yè)非自愿加班行為，對嚴重侵犯農民工勞動權益的行為可以采用經濟、行政甚至刑事處罰手段。三要實現城市居民公共服務和城市福利均等化。

4. 將農村職業(yè)教育納入國家義務范圍，普遍提高農村勞動力職業(yè)技能水平

農村繼9年義務教育后應繼續(xù)實行義務后教育，即職業(yè)義務教育。一是將初中畢業(yè)未升學人員納入“9+2”職業(yè)義務教育范疇，通過法律強制其參加免費的農村中等職業(yè)教育。二是將40歲以下農村未轉移勞動力納入國家免費培訓范圍，讓每一個勞動力掌握一門以上實用技能，可以是現代農業(yè)先進技術，也可以是非農生產技術技能。三是法律規(guī)定企業(yè)承擔職工培訓義務。企業(yè)有義務定期為職工提供職業(yè)培訓，不具有培訓條件的企業(yè)可以由國家教育部門委托有資質的專業(yè)培訓單位集中培訓，企業(yè)繳納培訓稅。

5. 建立和完善農民工工資正常增長機制，提高農民工市民化能力

一是盡快制定勞動工資條例，法律保障農民工與城市居民同工同酬。二是建立農民工工資正常增長機制。各地根據當地經濟發(fā)展水平定期提高農民工最低工資標準，建立農民工工資正常增長機制，讓農民工同樣享受城市發(fā)展成果。三是建立農民工補償性工資標準，提高農民工惡劣勞動條件的補償水平。

6.重塑城鎮(zhèn)文明，促進城鎮(zhèn)社會融合發(fā)展

戶籍制度改革和勞動力市場建立，農村勞動力得以自由流動轉移就業(yè)。城鄉(xiāng)二元結構弱化，但城鎮(zhèn)形成了新的多元結構。城鎮(zhèn)單一化文明受到來自不同地域不同文化的新居民沖擊，城鎮(zhèn)需要構建融合性的城鎮(zhèn)文化。第一，城鎮(zhèn)政府的福利性政策應一視同仁，而不應區(qū)別對待，讓新舊居民間不存在優(yōu)越感的差別。第二，政府公共就業(yè)政策要均等地覆蓋到新舊居民，消除就業(yè)服務差別。政府政策引導企業(yè)消除用工歧視，實現新舊居民同工同酬和勞動權益的對等。第三，構建融合的社區(qū)文化。社區(qū)管理部門應吸納新居民積極參與社區(qū)社團組織、娛樂文化活動等，讓新舊居民在協(xié)作和交流中實現多元文化的碰撞和融合。