羅謨諾

中國(guó)的公共財(cái)政從概念到制度實(shí)踐都有一個(gè)“移植”的過程。從實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的四大價(jià)值目標(biāo)--體現(xiàn)公共性、保障公平性、實(shí)踐公益性和實(shí)現(xiàn)法治性--來看，中國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)必將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過程，而要保證公共財(cái)政運(yùn)行過程的規(guī)范性和正確性，有效的監(jiān)督和控制就顯得尤為重要。

地方政府財(cái)政預(yù)算與人大審查監(jiān)督制度概述

（一）政府預(yù)算的含義

政府預(yù)算是政府按照一定的法律程序編制的年度財(cái)政收支計(jì)劃，它是政府組織和規(guī)范財(cái)政收支活動(dòng)的重要工具，在當(dāng)代社會(huì)，它還是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的重要杠桿。

政府預(yù)算首先在形式上表現(xiàn)為年度財(cái)政收支計(jì)劃，它反應(yīng)了政府財(cái)政收入和支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。其具體形式是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政預(yù)算年度內(nèi)的各項(xiàng)收入與支出進(jìn)行分類，并列入各種表格中，通過這種方式可以反映具體時(shí)間內(nèi)政府財(cái)政的來源和支出的明細(xì)。

（二）人大審查監(jiān)督制度

政府財(cái)政花的是納稅人的錢。因此，政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，其預(yù)算支出必須服務(wù)于整個(gè)社會(huì)的需求，以滿足公眾的需要為目的，這是預(yù)算最基本的要求與原則。為了使國(guó)家財(cái)政取之于民用之于民，盡可能地減輕人民的負(fù)擔(dān)，使政府財(cái)政征收的各種稅收皆基于人民的意志，并且得到合理有效的使用，保證其只能用于公共需要，就必然要對(duì)政府的分配和使用財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督與制約，通過政治、法律程序以確保政府收入和支出不偏離納稅人的利益，防范由于政府權(quán)力的擴(kuò)張而侵犯公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，控制權(quán)由全體公民一同行使是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。為了對(duì)政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，必須通過合法的政治過程決定一個(gè)控制系統(tǒng)，并且通過人民的授權(quán)，委托此控制系統(tǒng)對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約。通過民主集中制的原則，可以有效發(fā)揮集體的智慧，減少?zèng)Q策失誤，并使國(guó)家決策最大限度地體現(xiàn)人民的意志。

地方人大預(yù)算審查監(jiān)督制度存在的主要問題

（一）預(yù)算審查走形式

1.審查環(huán)節(jié)上的滯后性

在實(shí)際監(jiān)督中，審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算的幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，存在著法律規(guī)定原則與實(shí)際操作脫節(jié)的現(xiàn)象。由于預(yù)算收入水平對(duì)下一年的預(yù)算安排具有決定意義，而預(yù)算收入要到12月31日才能出最后的結(jié)論，故完成編制預(yù)算的最后環(huán)節(jié)肯定要在1月1日以后了。我國(guó)法律對(duì)地方人代會(huì)的召開并沒有固定的時(shí)間安排，各級(jí)、各地人代會(huì)召開時(shí)間先后不一，這從客觀上限制了預(yù)算的法律約束力。

2.審查過程的游離性

在預(yù)算編制中，地方人大常委會(huì)的下屬工作機(jī)構(gòu)——財(cái)經(jīng)工委相關(guān)工作人員與政府財(cái)政局加強(qiáng)溝通聯(lián)系，了解情況，但從實(shí)踐來看，這些情況以總盤子為主，以分析執(zhí)行中的成績(jī)和困難為主，原則性很強(qiáng)，較為粗放，對(duì)初審預(yù)算的指導(dǎo)意義不是很強(qiáng)。

3.審查項(xiàng)目的模糊性

對(duì)預(yù)算的審議，重點(diǎn)和主體應(yīng)該是預(yù)算草案的具體安排，預(yù)算報(bào)告只是對(duì)預(yù)算草案的進(jìn)一步說明。但在實(shí)際審議中，人大代表都著重看預(yù)算報(bào)告的審議，對(duì)草案表審查不到位。主要原因是草案表編制過于籠統(tǒng)，大多數(shù)代表看不明白。

（二）決算報(bào)告審議走過場(chǎng)

1.審查主體的局限性

對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)督，這是法律要求，但是日常監(jiān)督的主體來看，主要是人大常委會(huì)下設(shè)的財(cái)經(jīng)工委，但一般下設(shè)的財(cái)經(jīng)工委人員過少，他們除了承擔(dān)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督任務(wù)之外，還有發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)條線工作需要履行人大常委會(huì)的職責(zé)，工作任務(wù)相當(dāng)重，很多東西無(wú)法顧及。所以，財(cái)政監(jiān)督工作只能作為階段性重點(diǎn)，集中在年尾預(yù)算編制、年度決算、預(yù)算調(diào)整時(shí)，真正的日常監(jiān)督只能通過文來文往的形式來實(shí)施。

按照現(xiàn)行的干部管理體制，組織部門在選配人大財(cái)經(jīng)工委負(fù)責(zé)人時(shí)，為了增強(qiáng)財(cái)經(jīng)工委的吸引力，將行政關(guān)系留在原單位作為優(yōu)惠條件。

2.業(yè)務(wù)能力與財(cái)政監(jiān)督要求有距離

現(xiàn)在地方人大財(cái)經(jīng)工委工作人員大多是非財(cái)政部門轉(zhuǎn)崗而來，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，無(wú)法對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行權(quán)威解讀與分析，并提出合理化的建議。

完善地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的對(duì)策

（一）財(cái)政管理權(quán)與使用權(quán)分離

人大代表人民行使對(duì)財(cái)政資金的公開透明的管理權(quán)，也是人民主權(quán)的一個(gè)體現(xiàn)。政府單純行使財(cái)政使用權(quán)，使財(cái)政資金的使用方向、過程和效果更易得到有效的監(jiān)督和控制，既可以減少政府開支的隨意性，又可以提高財(cái)政資金使用效益。

（二）審計(jì)部門納入人大體系

在公共財(cái)政監(jiān)督體制的改革方面，應(yīng)考慮使審計(jì)部門對(duì)人大負(fù)責(zé)，從而將其納入人大的體系之內(nèi)。理論界早已有了這個(gè)強(qiáng)有力的聲音，它不但彌補(bǔ)了人大財(cái)政監(jiān)督缺乏專家與技術(shù)人員的困境，還使審計(jì)部門從政府的擺布和干擾中解放出來，從而實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性和客觀性。

（三）加速人大電子化建設(shè)

目前，電子政務(wù)已經(jīng)成為世界發(fā)展的趨勢(shì)，加強(qiáng)電子政務(wù)的建設(shè)正是順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)。作為中國(guó)電子政務(wù)的一個(gè)重要組成部分——電子人大，應(yīng)在立法、監(jiān)督以及重大問題的決策方面起到積極作用，并在新一輪政治體制改革中促進(jìn)人大制度改革，提升人大權(quán)威，更好地發(fā)揮人大作用。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）