伊小林

通用航空被稱為人類(lèi)交通運(yùn)輸?shù)摹暗谒拇胃锩?，作為中?guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)始終沒(méi)有開(kāi)放發(fā)展的行業(yè)，其前景普遍被社會(huì)各界看好，各家預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)給出來(lái)的預(yù)測(cè)結(jié)果也是非常樂(lè)觀，但其實(shí)，就目前來(lái)看，這是隔了一層玻璃的光明前景。僅拿機(jī)場(chǎng)來(lái)看，作為通航發(fā)展的基石——通用機(jī)場(chǎng)的作用不言而喻，但其發(fā)展現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。

截至目前，我們的中華大地960萬(wàn)平方公里的土地上共有頒證通用機(jī)場(chǎng)43個(gè)，未頒證通用機(jī)場(chǎng)及起降點(diǎn)243個(gè)。

如火如荼、舉步維艱、如日方升、進(jìn)退維谷這些意義相反的詞匯都匯聚到了通用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展建設(shè)上，萬(wàn)分重要的作用與極其落后的發(fā)展現(xiàn)狀形成了強(qiáng)烈的反差，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，有人從中看到了商機(jī)，躍躍欲試，有人在多年的涉獵中心灰意冷。問(wèn)題出在哪里？

標(biāo)準(zhǔn)缺失，概念界定混亂

中國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)缺失嚴(yán)重，例如通用機(jī)場(chǎng)人員配置要求，通用機(jī)場(chǎng)收費(fèi)規(guī)范，等等，幾乎無(wú)據(jù)可依，或者僅在運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理規(guī)范中以“通用機(jī)場(chǎng)參照?qǐng)?zhí)行”一筆帶過(guò)。管理規(guī)章的缺失、空白導(dǎo)致管理效率低下、管理混亂。以運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的要求來(lái)建設(shè)和管理通用機(jī)場(chǎng)，就讓通用機(jī)場(chǎng)從基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備配備、人員崗位設(shè)置、日常運(yùn)行規(guī)范上都不同程度上提高了標(biāo)準(zhǔn)，一方面失去了通用航空靈活、高效的特點(diǎn)，一方面給企業(yè)增加了巨大的成本負(fù)擔(dān)，在高投入、回報(bào)周期長(zhǎng)的行業(yè)規(guī)律下更是雪上加霜。小腳套大鞋，必然走不動(dòng)，走不快，走不穩(wěn)。

至于概念界定問(wèn)題，就拿通用機(jī)場(chǎng)的分類(lèi)來(lái)講，軍方和民航的概念并不統(tǒng)一，甚至在民航系統(tǒng)內(nèi)部，總局與管理局之間、各地區(qū)管理局之間界定和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。以福州竹岐直升機(jī)場(chǎng)為例，華東局（《民航華東地區(qū)通用航空建設(shè)管理程序》）把它叫做：一類(lèi)小型通用機(jī)場(chǎng)，是以是否作為航空公司基地為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的，民航局（《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》）說(shuō)它是二類(lèi)通用機(jī)場(chǎng)，是以載客人數(shù)和月起降架次來(lái)分類(lèi)的，空軍（《臨時(shí)起降點(diǎn)管理暫行辦法》）說(shuō)它是連續(xù)使用的臨時(shí)起降點(diǎn)，相對(duì)應(yīng)的還有短期使用的臨時(shí)起降點(diǎn)的概念，還有地方管理局推出了臨時(shí)起降場(chǎng)的概念。在概念的界定和分類(lèi)上都沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，那么在建設(shè)流程的規(guī)范、設(shè)備人員配備、管理要求上如何清晰明了，井然有序呢？

沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，布局不合理

近幾年，各地通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目開(kāi)展得如火如荼，地方政府總體上是非常支持通用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展的，但是在支持手段和方式上并沒(méi)有明確，具體的標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致了地方政府在審批通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的時(shí)候無(wú)據(jù)可依，很多地方政府抱著多一事不如少一事的態(tài)度，使得企業(yè)工作推進(jìn)困難，也擱置了城市通用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展。另外地方政府對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)尚沒(méi)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)規(guī)模、布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，沒(méi)有因需制宜。私人老板想在哪里建設(shè)機(jī)場(chǎng)，就在哪里建，政府沒(méi)有在大的布局上給予引導(dǎo)和控制，現(xiàn)階段，中國(guó)通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量少，弊端尚沒(méi)有嚴(yán)重顯露，但如果不加遏制，各自為政，布局不平衡，不僅浪費(fèi)了社會(huì)、空域資源，更對(duì)后期市場(chǎng)管理、升級(jí)埋下了隱患。其實(shí)，根據(jù)中國(guó)土地資源緊缺，山地多平地少的實(shí)際情況，適合建設(shè)更多的直升機(jī)場(chǎng)。

通用機(jī)場(chǎng)不“通用”，服務(wù)缺失

我國(guó)現(xiàn)階段已有的通用機(jī)場(chǎng)，多為自建自用，廬山機(jī)場(chǎng)，為廬山旅游而建，華西村機(jī)場(chǎng)也是如此，通用機(jī)場(chǎng)沒(méi)有像運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)一樣有統(tǒng)一發(fā)布的機(jī)場(chǎng)資料，想使用的通航企業(yè)無(wú)從獲得資料，導(dǎo)致調(diào)機(jī)轉(zhuǎn)場(chǎng)時(shí)往往無(wú)奈選擇運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)。

目前，各通用機(jī)場(chǎng)之間幾乎沒(méi)有對(duì)飛的航線，各機(jī)場(chǎng)僅作為培訓(xùn)、農(nóng)林噴灑、電力巡線等固定通航作業(yè)的基地。眾所周知，通用航空最大的價(jià)值是交通價(jià)值，但如果將一個(gè)個(gè)機(jī)場(chǎng)孤立起來(lái)，無(wú)法形成點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、常態(tài)化的飛行，那其交通價(jià)值就難以充分體現(xiàn)。

沒(méi)有扶持政策，運(yùn)營(yíng)虧損嚴(yán)重

2012年12月，民航局頒布了《通用航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》，文件只是明確對(duì)通航企業(yè)飛行作業(yè)的補(bǔ)貼，對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，運(yùn)營(yíng)方面補(bǔ)貼只字未提；2008年民航總局、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法的通知》，也只針對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)。每年民航局發(fā)布的民航安全能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金也明確申請(qǐng)范圍不包含通用機(jī)場(chǎng)?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)管理沒(méi)有任何形式的資金補(bǔ)貼，之前提到的通用機(jī)場(chǎng)管理規(guī)范缺失，參照運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，在這里就體現(xiàn)出嚴(yán)重的弊端來(lái)了。通用機(jī)場(chǎng)的設(shè)備、人員的高標(biāo)準(zhǔn)配備為后期運(yùn)營(yíng)造成了嚴(yán)重的成本壓力，一個(gè)通用機(jī)場(chǎng)投入少則上千萬(wàn)，多則數(shù)億。建成后每年的直接運(yùn)行費(fèi)用（不含機(jī)場(chǎng)折舊）也至少要百萬(wàn)以上。這么大的投入，而現(xiàn)階段通航市場(chǎng)尚未開(kāi)放，業(yè)務(wù)量十分有限，導(dǎo)致了通用機(jī)場(chǎng)企業(yè)虧損非常嚴(yán)重，難以維系。這樣的現(xiàn)狀也使得一些投資者望而卻步，或者變成了打著機(jī)場(chǎng)投資幌子圈地的投機(jī)者。道路艱難困苦，促使我們思考，中國(guó)通用機(jī)場(chǎng)發(fā)展道路，究竟該怎么走，應(yīng)該從哪些方面著手，完成政策落地，完成市場(chǎng)破冰，從而推動(dòng)通用機(jī)場(chǎng)健康快速地發(fā)展。我認(rèn)為，關(guān)鍵是要做好頂層設(shè)計(jì)。

通用機(jī)場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)就是用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等各方面、各層次、各要素來(lái)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我們呼吁國(guó)家層面能夠站在全局的高度做好頂層設(shè)計(jì)，首先要統(tǒng)一概念界定、完善管理標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋通用機(jī)場(chǎng)分類(lèi)、報(bào)批程序、建設(shè)要求、人員設(shè)備配備、運(yùn)行管理、收費(fèi)等一系列內(nèi)容的規(guī)章制定；同時(shí)在一定程度上下放審批權(quán)力，簡(jiǎn)化管理流程，結(jié)合通用機(jī)場(chǎng)的特點(diǎn)，做區(qū)別于運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的一套使用的程序和標(biāo)準(zhǔn)。其次，通用機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，有公益性的屬性，國(guó)家和地方政府要在機(jī)場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同階段給予資金補(bǔ)貼，支持和鼓勵(lì)民間資本投資通用機(jī)場(chǎng)。地方政府也要發(fā)揮更加積極主動(dòng)的作用，將通航發(fā)展、通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)納入到政府應(yīng)急救援體系、立體交通體系來(lái)綜合規(guī)劃發(fā)展。在通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)化布局和分期網(wǎng)絡(luò)化實(shí)施的進(jìn)程中，地方政府一定要做好區(qū)域內(nèi)的布點(diǎn)規(guī)劃工作，利用宏觀調(diào)控手段，引導(dǎo)市場(chǎng)行為，以避免布局不合理、惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況的發(fā)生。

通用航空這個(gè)行業(yè)的性質(zhì)決定了政府應(yīng)成為行業(yè)發(fā)展的助推器，政策對(duì)于市場(chǎng)的作用力十分強(qiáng)大，美國(guó)70到90年代的通航發(fā)展潮起潮落就是政策影響最有力的案例證明。嚴(yán)格的飛機(jī)引進(jìn)托管規(guī)定下終端市場(chǎng)如何打開(kāi)？全行業(yè)虧損下怎樣吸引民間資本投資建設(shè)機(jī)場(chǎng)？社會(huì)將目光齊齊投向了低空改革與開(kāi)放，好像低空一開(kāi)放通航就可以蓬勃發(fā)展，但是，試想今天低空開(kāi)放，我們做好準(zhǔn)備了么？我們拿什么去規(guī)范蓬勃的市場(chǎng)，引導(dǎo)市場(chǎng)有序、良性、可持續(xù)的發(fā)展？

筆者呼吁國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，正是想利用頂層設(shè)計(jì)的核心理念決定性、整體關(guān)聯(lián)性來(lái)統(tǒng)一規(guī)范通用機(jī)場(chǎng)乃至通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國(guó)通用航空市場(chǎng)孕育已進(jìn)入一定階段，政策的支持與否將是未來(lái)通用機(jī)場(chǎng)乃至整個(gè)通航發(fā)展的決定因素。