徐祖迎 朱玉芹

〔摘要〕 實踐中，我國鄰避沖突的治理面臨著各種困境，主要表現(xiàn)為信任困境、參與困境和發(fā)展困境。造成困境的根源在于民眾對政府的“高依賴、低信任”，政府的單向管理思維，一般民眾無法對鄰避風(fēng)險作出客觀評價。信息開放和公眾參與是破解這些困境的根本途徑，具體地說就是要求政府進行政策營銷和政策對話，保障民眾參與鄰避項目的補償回饋，專家要堅守獨立性和中立性。

〔關(guān)鍵詞〕 鄰避沖突，鄰避設(shè)施，信息公開，公眾參與

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0067-04

隨著公民環(huán)境意識的高漲和對自身權(quán)益的重視，民眾越來越注重對生活質(zhì)量的追求，因此一些具有污染性和風(fēng)險性的設(shè)施就變得令人厭惡而經(jīng)常成為民眾反對的對象?！斑@類設(shè)施的興建與營運經(jīng)常成為當(dāng)?shù)孛癖娺M行激烈自力救濟之問題焦點” 〔1 〕 （P1 ）。圍繞這類由鄰避設(shè)施而引發(fā)的鄰避沖突一直是個“剪不斷理還亂”的公共問題。本文試圖對我國鄰避沖突的特點及其治理困境進行分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、我國鄰避沖突的治理困境

目前我國鄰避沖突的治理面臨著各種各樣的困境，主要表現(xiàn)為信任困境、參與困境和發(fā)展困境。

（一）信任困境。在鄰避設(shè)施的選址和興建過程中，一個普遍的現(xiàn)象是民眾對地方政府的信任低落，民眾、地方政府以及工廠等利益相關(guān)方之間存在著信任鴻溝，以至于演變?yōu)樾湃卫Ь场Ｔ谵D(zhuǎn)型期的中國，這種信任困境有持續(xù)加深之勢。

首先是政府和廠商對民眾的不信任。政府部門常常抱怨鄰避主義是一種非理性的情緒行為。一方面，一些地方政府認為民眾的鄰避抗?fàn)幨且环N自私自利的行為。在地方政府的眼里，鄰避設(shè)施的興建是基于公共利益的需要，而民眾的鄰避抗?fàn)幮袨闊o疑體現(xiàn)了一種狹隘的個人利益觀念。在某種程度上，政府存在的一個觀念誤區(qū)就是個人利益應(yīng)該服從和讓位于公共利益，因此民眾應(yīng)該積極地支持鄰避設(shè)施的興建，即使他們的利益受到了損害也應(yīng)如此。另一方面，一些地方政府認為民眾的鄰避抗?fàn)幨且环N無賴行徑。有的政府官員片面地認為，民眾的鄰避抗?fàn)帉儆跓o理取鬧行為，其主要目的就是爭取金錢回饋，甚至有相當(dāng)多的抗?fàn)幹皇谴蛑h(huán)保主義幌子，實質(zhì)是勒索環(huán)?；仞伒摹碍h(huán)保流氓”。

其次是民眾對廠商尤其是地方政府的不信任。在鄰避問題上，政府深陷“塔西佗陷阱”，即政府公信力的削弱使得政府無論說的是真話還是假話，民眾都傾向于認為政府在撒謊。由于一些地方政府長期以來對鄰避設(shè)施造成的污染問題的漠視，民眾對于政府和廠商控制污染的承諾和熱情始終無法相信。政府總是力圖使民眾相信，鄰避設(shè)施所造成的污染在技術(shù)的可控范圍之內(nèi)，不會侵害民眾的健康。但是“看到的是惡心、聞著的是惡臭、聽到的是吵鬧”的現(xiàn)實與政府描繪的圖景是一個巨大的反差，這種反差進一步撕裂了民眾和政府的親密關(guān)系，擴大了它們之間的信任差距。

（二）參與困境。這種參與困境首先表現(xiàn)為民眾在鄰避項目的環(huán)境影響評估方面的缺失。環(huán)境影響評估是鄰避沖突化解的實質(zhì)要件，只有在公眾相信鄰避項目不會造成較大的污染或這種污染在技術(shù)的可控范圍之內(nèi)時，才會真心地接受鄰避項目。這就要求在環(huán)境評估中公眾真正地參與，但是現(xiàn)實中大多數(shù)鄰避項目的環(huán)境評估要么抵制公眾的參與，要么就是一種虛假評估即在評估過程中并沒有真正聽取百姓的意見。

另外，鄰避設(shè)施的選址和回饋等決策方面也存在公民參與缺失。目前我國的鄰避設(shè)施在選址過程中大多仍然遵循“‘決定- 宣布- 辯護的模式，在這種模式之下，初期依靠專家封閉決策，很少與公民進行互動。當(dāng)宣布這種決策時，特別強調(diào)民眾要具有公共精神，做一個‘友好鄰居。如果這種決策受到居民的質(zhì)疑，政府則會聚焦于決策的論證和辯護” 〔2 〕 （P6-7 ）。在我國現(xiàn)階段，這種由精英和專家進行評估，然后再告知或說服民眾，有些甚至以公權(quán)力強迫民眾接受的決策模式已經(jīng)失靈。對于一些民眾來說，鄰避沖突更多表現(xiàn)為一種情緒性反映，他們不能接受的僅僅是在決定自己命運和前途決策上的失語和無力狀態(tài)。

這種參與困境也表現(xiàn)為中立第三方的缺失。如前所述，民眾與政府和廠商之間的信任鴻溝是造成鄰避沖突的重要原因，因此引入一些具有較強的專業(yè)性、較高的公信力以及與沖突雙方利害關(guān)系的獨立第三方的介入，是修補民眾與政府和廠商之間信任關(guān)系的重要途徑。當(dāng)?shù)胤秸蔀闆_突的一方時，往往缺失一個中立的第三方居間調(diào)解，并為其提供一個緩和沖突的對話渠道。

（三）發(fā)展困境。這種困境主要是指在短時期內(nèi)無法實現(xiàn)兩者效益最大化，不得不以犧牲某一方利益為代價來追求另一方利益的最大化。我國在很長時期的發(fā)展過程中，始終以經(jīng)濟發(fā)展掛帥的方式去處理各種社會問題，這就導(dǎo)致各地對經(jīng)濟增長和公眾高漲的環(huán)保意識之間產(chǎn)生了激烈碰撞。在我國經(jīng)濟增長的模式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變之前，這種由鄰避項目開發(fā)而引起的鄰避沖突就會頻繁發(fā)生。如我國環(huán)保局副局長潘岳就說過：“近年來出臺了一些環(huán)保相關(guān)法律，為什么暴露出來的環(huán)境問題還是那么觸目驚心，關(guān)鍵的問題是經(jīng)濟增長方式?jīng)]有得到改變。無論出臺什么政策，到下面都會被‘太極拳擋回來，無論多大的曝光，公眾多大的抗議，只要有地方扛著就行”。

這種經(jīng)濟增長模式背后隱藏著地方政府的政績沖動。在以經(jīng)濟增長為主要任期考核指標(biāo)的壓力型行政體制下，GDP 和稅收財源的增長成為地方官員的優(yōu)先選擇，從而導(dǎo)致他們?nèi)菀撞扇≈卦鲩L、輕環(huán)保的污染保護主義行為，并與追求利潤的企業(yè)家結(jié)成利益同盟。因此，作為理性的“經(jīng)濟人”，政府有追求經(jīng)濟增長的沖動和動力，并且積極地為鄰避項目的通過而保駕護航。“現(xiàn)在一些地方接到大項目后都是一把手掛帥，成立工作組，環(huán)保、國土、水利，各司其職去中央拿批文，誰拿不到找誰負責(zé)。在這個體制下，環(huán)保部門做的工作不是如何與公眾一起保護環(huán)境，而是千方百計幫助項目主體拿到批文，其實已經(jīng)站在了環(huán)保的對立面”。同時大多數(shù)的鄰避項目又是經(jīng)濟社會發(fā)展所必須的，如何在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間取得一個平衡點，這是對轉(zhuǎn)型期中國地方政府智慧的嚴峻考驗。

二、鄰避沖突治理困境的成因

如上所述，我國鄰避沖突的治理出現(xiàn)了信任困境、參與困境和發(fā)展困境，其成因主要表現(xiàn)在以下三方面：

（一）民眾對政府的“高依賴、低信任”。受到“父愛主義”①的影響，我國目前的社會環(huán)境呈現(xiàn)出政府行政主導(dǎo)的格局，民眾對政府有著較高的依賴性。因此，“在出現(xiàn)沖突時，沖突各方都不得不依賴政府出面解決，這種對政府的‘無選擇依賴導(dǎo)致了人們對政府過高的甚至是苛刻的期望，使政府行政機關(guān)承受著極大的壓力” 〔3 〕。當(dāng)民眾和開發(fā)商發(fā)生沖突時，他們寄希望于政府能夠出面幫助他們解決問題。但同時，我國的政府公信力深陷“塔西佗陷阱”，特別是當(dāng)政府被認為和開發(fā)商有某種利益糾葛時，更是如此。民眾一方面希望借助政府的力量來解決問題，同時他們又認為政府本身就是問題的麻煩制造者，這就導(dǎo)致了政府的信任危機。因此，鄰避沖突的產(chǎn)生是和政治生態(tài)密切相關(guān)的，只有提升政府公信力，提高民眾對政府的認同和支持，才能最大程度地降低鄰避沖突行為。

（二）政府的單向管理思維。在有關(guān)鄰避設(shè)施的興建過程中，政府之所以采取“突然襲擊式”的方式作出決策，排斥民眾的參與，主要是和政府長期形成的單向管理思維有關(guān)，即全能型政府思維?！暗胤秸趯Υ彵茉O(shè)施的問題上，習(xí)慣性采取突襲式的建設(shè)方式，從決定項目到宣布實施及至最后迎接各方辯護幾乎成為一以貫之的管理程序，決策過程避免公眾的監(jiān)督，更談不上公眾的參與。” 〔4 〕在一些地方政府看來，民眾具有狹隘性和保守性，只會關(guān)注眼前的利益。因此，如果讓公民參與鄰避設(shè)施興建的各個過程，極有可能會出現(xiàn)各種爭吵和扯皮現(xiàn)象，分散的個人很難形成統(tǒng)一的意志，從而影響到鄰避設(shè)施的興建。因此，在他們看來，為了提高工作效率，政府就有必要“為民作主”，從而形成一種“木已成舟”的格局。正是政府這種單向的管理思維，導(dǎo)致了他們往往排斥公民的參與。但是這種單向的“自上而下”的管理思維往往是和公民高漲的“自下而上”的參與熱情截然對立的。唯有改變這種自上而下的單向管理思維，學(xué)會和民眾的雙向溝通，才能建立一個永續(xù)、正義的社會。

（三）一般民眾無法對鄰避風(fēng)險作出客觀評價。民眾對鄰避設(shè)施的抵制往往是源于他們對風(fēng)險的認知，就風(fēng)險本身而言，存在著技術(shù)風(fēng)險和感知風(fēng)險。在很多情況下，民眾感知到的風(fēng)險會和實際風(fēng)險有很大出入，而這卻是影響他們對鄰避設(shè)施態(tài)度的根本因素。在一些專家和政府官員看來，鄰避風(fēng)險的評估是一種技術(shù)性很強的工作，需要專門的人才通過既定的程序進行評估。只有專家的技術(shù)風(fēng)險評估才會為決策的科學(xué)性和設(shè)施建設(shè)的權(quán)威性提供保障，而一般民眾不僅無法對鄰避風(fēng)險作出客觀評價，有時反而會演變?yōu)閬y摻和與瞎起哄，從而會影響到嚴肅的科學(xué)風(fēng)險評估。因此，在一些政府官員看來，“在這種以技術(shù)為核心的規(guī)劃程序鏈中，公眾參與在技術(shù)上既沒有合理性，也不具備必要性。公眾只是作為規(guī)劃的客體而存在，其主觀能動力也僅被限于規(guī)劃師制定的規(guī)劃方案” 〔5 〕。

三、破解鄰避沖突治理困境的思路

很多國家和地區(qū)的實踐證明，技術(shù)緩解和環(huán)?；仞伿菧p緩和化解鄰避沖突的兩種重要工具。這兩種工具能否有效地發(fā)揮作用，取決于公眾能否真正地參與其中。現(xiàn)階段知情權(quán)和參與權(quán)的缺失正是我國鄰避沖突陷入治理困境的最重要根源，可以從信息公開和公眾參與入手化解上述三大困境的根本出路。因此，下列各項策略尤其值得考慮和嘗試。

（一）政府要進行積極的政策營銷和政策對話。民眾的鄰避抗?fàn)幹苯觼碓从趯︵彵茼椖康牟涣私庖约皩︼L(fēng)險不確定性的擔(dān)憂，只有最大程度地保障公民“知”的權(quán)利，才能降低民眾對鄰避項目的擔(dān)憂和恐懼，這就要求政府對風(fēng)險群體進行積極的政策營銷和政策對話。這種政策營銷就是通過把鄰避項目的各種資訊包括收益和風(fēng)險等告知民眾，從而獲得民眾支持。有的學(xué)者指出：“只有運用社會營銷觀點來推行公共政策，才能讓大眾與政府共同重視環(huán)保政策。因此，我們要發(fā)展以利害關(guān)系人為基礎(chǔ)的政策過程” 〔6 〕。這種策略只有根據(jù)風(fēng)險團體的結(jié)構(gòu)特征進行營銷，才能實現(xiàn)政策營銷和政策對話的可能。在鄰避項目上，政府總是依據(jù)“最小阻力”原則選擇那些最無力抵抗、所需賠償也可能最低的地區(qū)，因此鄰避沖突的受害者往往是一些偏離市區(qū)、受教育程度較低的社會弱勢群體。這一特性意味著，政策營銷要走進基層，以基層群眾喜聞樂見的方式出現(xiàn)，而不應(yīng)該太過于依賴官方的書面資料。過去多起鄰避沖突的爆發(fā)都源于政府政策營銷的失敗，政府往往把鄰避項目的立項和環(huán)評等環(huán)節(jié)僅僅通過政府網(wǎng)站或者其他民眾不是十分關(guān)注的方式進行公告，民眾可能對鄰避項目依然一無所知。因此，為了增強政策營銷的能力，政府應(yīng)該采取多種方式和途徑發(fā)布信息，不僅要通過電視、報紙、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等媒介進行信息公開，還要充分利用社區(qū)的公告欄等社區(qū)公共空間進行公示，甚至政府還應(yīng)該利用各種社區(qū)資源組織民眾進行面對面的溝通。

（二）保障民眾參與鄰避項目的補償回饋。目前，我國大規(guī)模的鄰避抗?fàn)幊尸F(xiàn)出這樣一種模式：政府宣布項目的啟動- 民眾抗議- 沖突升級- 政府妥協(xié)-項目停建，這種鄰避抗?fàn)幏绞皆谀撤N程度上對于民眾和廠商來說都是一種“雙輸”的結(jié)局。鄰避項目由于成本和收益的高度非對稱性，自然會受到項目所在地區(qū)民眾的反對，最終能夠平息民眾憤怒的措施除了鄰避項目的停建之外，一個切實可行的辦法就是鄰避項目廠商的環(huán)?；仞?，即讓令人討厭的鄰避項目看起來不那么令人討厭。

鄰避項目的補償回饋需要民眾的參與，這主要基于以下幾個理由：第一，民眾參與可以保障這種補償回饋反映民眾的真實需求；第二，民眾參與可以提升鄰避項目的被接受度；第三，民眾參與有助于構(gòu)建民眾和廠商溝通和對話的平臺，增強民眾和廠商的信任關(guān)系；第四，民眾參與可以減輕政府負擔(dān)，使政府作為中立的第三方居間進行調(diào)解，避免因補償回饋的不透明而成為抗議的對象。

為了保證民眾參與鄰避項目的環(huán)?；仞?，臺灣地區(qū)曾經(jīng)積極地推行環(huán)保協(xié)議書制度。這種制度要求民眾和廠商之間簽訂環(huán)保協(xié)議書，就環(huán)?；仞伒膬?nèi)容、方式和年限等都作出了具體規(guī)定。這種制度“希望透過社會各界的監(jiān)督力量，由政府機關(guān)當(dāng)公證人，由工廠居民簽訂‘不污染后院的君子協(xié)議書”，目前這種制度已經(jīng)在臺灣宜蘭與臺南市有了相當(dāng)多的成功案例。雖然我國大陸目前實施環(huán)保協(xié)議制度尚存在一定的障礙，但是臺灣地區(qū)注重民眾參與鄰避項目補償回饋的理念值得肯定和學(xué)習(xí)。

（三）尊重科學(xué)，專家應(yīng)堅守獨立性和中立性。公眾參與不僅意味著與鄰避項目有利益關(guān)系的民眾應(yīng)該全程參與，專家也應(yīng)該本著科學(xué)態(tài)度和專業(yè)主義精神參與其中。首先，專家參與意味著專家要承擔(dān)專業(yè)咨詢者和科普推廣者的角色。在現(xiàn)實生活中，民眾的鄰避抗?fàn)幒袜彵軟_突主要源于民眾對鄰避項目的恐懼心理。近年來，民眾抵制PX 項目的鄰避抗?fàn)庯L(fēng)

起云涌且取得了一定的成功。談到PX項目，人們是聞之色變，唯恐避之不及。但是，對于PX 的風(fēng)險和危害，人們卻知之甚少。《新京報》“京報調(diào)查”的結(jié)果顯示：“對于PX 項目，表示‘不了解的受訪者占33.7%，僅有12.2%的受訪者‘很了解，值得注意的是，超過半數(shù)（54.1%）的受眾對PX 項目的認知‘略知道一些，只是聽別人說有環(huán)境風(fēng)險?！?〔7 〕這時，專家應(yīng)該主動站出來，承擔(dān)專業(yè)咨詢者和科普推廣者的角色。專家不僅僅要客觀地對鄰避項目進行介紹和描述，還要科學(xué)地評估鄰避項目的風(fēng)險程度。只有如此，民眾才會理性地決定是否參與鄰避抗?fàn)帯?/p>

其次，要求參與的專家具有獨立性和中立性。專家本來因其專業(yè)主義精神受到人們的尊重，但是目前我國專家的獨立性和中立性正在受到各種挑戰(zhàn)。在鄰避項目的選址和興建過程中，相當(dāng)多的民眾認為政府和廠商已經(jīng)形成了一種利益聯(lián)盟，共同欺騙民眾。鄰避設(shè)施的環(huán)評需要相當(dāng)精深的專業(yè)知識，而普通民眾由于知識和信息的不對稱，在環(huán)評過程中缺乏相應(yīng)的話語權(quán)，這就為政府的幕后操縱提供了充足的空間。如今專家的獨立性受到了挑戰(zhàn)，而非專業(yè)人士趁虛而入，在媒體上充當(dāng)專家的情況時有發(fā)生。而社會流傳的對建設(shè)設(shè)施污染程度的描述，存在著部分夸大和不科學(xué)的宣傳。這導(dǎo)致公眾普遍不信任客觀的專家言論，質(zhì)疑科研成果。這樣下去，嚴謹?shù)目茖W(xué)判斷就失去了沖突仲裁的功能，環(huán)境爭議將成為一場胡攪蠻纏的混戰(zhàn)，環(huán)境沖突也就容易升級為大規(guī)模的社會沖突。因此，專家應(yīng)該堅守其獨立性和中立性，這樣既能夠為政府的環(huán)境決策提供專業(yè)咨詢，又能為公民爭取合理權(quán)益提供科學(xué)依據(jù)，使環(huán)境爭議回歸科學(xué)和理性 〔8 〕。

注 釋：

①父愛主義（paternalism）又稱家長主義，它來自拉丁語pater，意思是指像父親那樣行為，或?qū)Υ讼窦议L對待孩子一樣。當(dāng)然，這里是指具有責(zé)任心和愛心的父親或家長。它是匈牙利經(jīng)濟學(xué)家亞諾什·科爾內(nèi)提出的理論，學(xué)界在使用父愛主義概念的時候，存在著諸多分化和歧義，有的將任何帶有“善意”的法律行為都歸結(jié)為父愛主義，有的將帶有“善意”和“強制”規(guī)定的法律都歸結(jié)為父愛主義式。

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〔7〕高明勇.調(diào)查稱過半受眾僅聽說PX 有風(fēng)險不知情導(dǎo)致恐慌〔EB/OL〕. 正義網(wǎng)，2012-11-03 .

〔8〕Xufeng Zhu. Rebuilding Government Credibility in Chinese Environment Resident Activism〔J〕. Environment Science & Technology，2012（46）.