黃建

〔摘要〕 近年來(lái)，失獨(dú)家庭救助問(wèn)題日益受到政府和社會(huì)的重視，雖然中央層面尚沒(méi)有統(tǒng)一的制度安排，但各地結(jié)合自身人口特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r先行先試，創(chuàng)新了養(yǎng)老、醫(yī)療救助機(jī)制。不過(guò)，救助中存在的缺陷也是顯而易見(jiàn)的。從制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施來(lái)看，失獨(dú)家庭現(xiàn)有的社會(huì)救助體系殘缺與失衡；從現(xiàn)有社會(huì)支持體系的建設(shè)狀況而言，社會(huì)救助功能的發(fā)揮亟待加強(qiáng)。為此，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)扮演好“第一責(zé)任人”的角色，多措并舉、引導(dǎo)、組織構(gòu)建失獨(dú)家庭救助的“社會(huì)保障網(wǎng)”；構(gòu)建失獨(dú)家庭的社會(huì)支持體系，形成全社會(huì)救助的長(zhǎng)效合作機(jī)制；幫助失獨(dú)家庭建立互助支持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自我?guī)头龊途戎?/p>

〔關(guān)鍵詞〕 失獨(dú)家庭，社會(huì)救助，社會(huì)救助體系，社會(huì)救助功能，互助支持機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕C913.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2013）06-0062-05

計(jì)劃生育政策實(shí)施三十多年來(lái)，減少了四億左右的人口，人口紅利為國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，與此同時(shí)，多年來(lái)該政策運(yùn)行的累積和負(fù)面效應(yīng)亦日漸凸顯，“失獨(dú)家庭”、“失獨(dú)老人”、“失獨(dú)群體”等詞匯逐步走進(jìn)公眾的視野，并引發(fā)了諸多社會(huì)治理難題。本文主要針對(duì)失獨(dú)家庭社會(huì)救助現(xiàn)狀、存在的缺陷及其完善問(wèn)題進(jìn)行探討，從而使失獨(dú)家庭得到有效的幫扶和救助。

一、失獨(dú)家庭的社會(huì)救助現(xiàn)狀

關(guān)于“失獨(dú)家庭”，目前理論界尚無(wú)統(tǒng)一的概念，但通常系指獨(dú)生子女發(fā)生意外、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的家庭?！? 〕失獨(dú)家庭是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)“一胎化”計(jì)劃生育政策推行的產(chǎn)物，獨(dú)生子女的唯一性導(dǎo)致其家庭本質(zhì)上成為風(fēng)險(xiǎn)家庭?！? 〕獨(dú)生子女作為整個(gè)家庭“唯一的希望”和“全部的生活追求”，一旦其遭遇到意外甚至不幸逝世，整個(gè)家庭將面臨著“天崩地裂”的境遇。父母在經(jīng)歷了“失獨(dú)”的人生悲劇之后，只能在抱殘守缺中獨(dú)自承受精神無(wú)依的折磨和生活無(wú)靠的壓力，失子之痛和情感苦楚難以想象。第六次人口普查數(shù)據(jù)和衛(wèi)生部發(fā)布的《2010中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，我國(guó)失獨(dú)家庭已超過(guò)100萬(wàn)并正以每年7.6萬(wàn)個(gè)左右的速度遞增。而人口學(xué)專家、《大國(guó)空巢》作者易富賢根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)推斷：中國(guó)現(xiàn)有的2.18億獨(dú)生子女，會(huì)有1009萬(wàn)人在25歲之前離世。這意味著不用太久之后的中國(guó)，將有1000萬(wàn)家庭成為失獨(dú)家庭。〔3 〕面對(duì)規(guī)模如此龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體，全社會(huì)理應(yīng)給予充分的理解和關(guān)注，通過(guò)深入洞悉其生成背景和現(xiàn)實(shí)困境，多措并舉、重點(diǎn)幫扶，真正為其提供一把能夠遮風(fēng)擋雨的 “保護(hù)之傘。”

近年來(lái)，失獨(dú)這一弱勢(shì)群體日益受到政府和社會(huì)的重視，人們亦開(kāi)始重新審視與關(guān)注現(xiàn)有社會(huì)救助體系和幫扶制度。目前對(duì)于失獨(dú)群體的救助，較高層次的法律規(guī)范便是2001年頒布的《中國(guó)人口與計(jì)劃生育條例》第27條之規(guī)定，即獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方政府應(yīng)給予必要的幫助。此外，2007年，我國(guó)還專門(mén)出臺(tái)了一項(xiàng)針對(duì)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭的扶助制度，即《人口計(jì)生委財(cái)政部關(guān)于印發(fā)全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》（國(guó)人口發(fā)〔2007〕78號(hào)），當(dāng)年便在十個(gè)省市試點(diǎn)，并逐步在全國(guó)推行。根據(jù)這一通知，獨(dú)生子女傷殘死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，符合相應(yīng)條件的，由政府給予每人每月不低于80元和100元的扶助金，直至亡故為止，從而為失獨(dú)家庭提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)幫助。而面對(duì)失獨(dú)家庭中的養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理等問(wèn)題愈發(fā)凸顯的現(xiàn)狀，2012年4月國(guó)務(wù)院在《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中明確提出，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老保障工作，積極探索為獨(dú)生子女父母、無(wú)子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和老年護(hù)理補(bǔ)貼。

目前，雖然中央層面尚沒(méi)有統(tǒng)一的制度安排，但各地結(jié)合自身人口特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r先行先試，創(chuàng)新養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)機(jī)制，如北京市計(jì)劃在未來(lái)三年內(nèi)，通過(guò)“暖心計(jì)劃”，每年為每位失獨(dú)父母出資2800元，購(gòu)買(mǎi)涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、意外、人壽、女性安康等險(xiǎn)種在內(nèi)的綜合性保險(xiǎn)；而重慶作為中國(guó)首批特別扶助制度試點(diǎn)市，率先出臺(tái)了“失獨(dú)家庭”特別扶助金制度?！? 〕同時(shí)，一些地區(qū)還加強(qiáng)了對(duì)相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和調(diào)整，在失獨(dú)老人監(jiān)護(hù)人指定、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以及住院醫(yī)療等領(lǐng)域進(jìn)行了有益的探索，消除了失獨(dú)群體獲得養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入障礙。此外，解決失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題，激發(fā)社會(huì)活力、引導(dǎo)社會(huì)組織廣泛參與也是一些地區(qū)的通行做法。在一些地方政府的支持下，社會(huì)相關(guān)人士自發(fā)組成的志愿者隊(duì)伍和心理輔導(dǎo)隊(duì)伍，通過(guò)采取“一對(duì)一”或“多對(duì)一”的形式，為“失獨(dú)家庭”提供老年人家政、生活照料、醫(yī)療陪護(hù)以及心理干預(yù)和心理治療；鼓勵(lì)失獨(dú)家庭再生育，并為其提供各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)和生育指導(dǎo)；協(xié)助失獨(dú)家庭收養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)、過(guò)繼子女，并在辦理手續(xù)時(shí)提供方便等等，在失獨(dú)家庭社會(huì)幫扶體系的構(gòu)建中艱難前行?！? 〕

二、失獨(dú)家庭社會(huì)救助中存在的缺陷

失獨(dú)家庭的傷痛是疊加的、復(fù)合的，而形成原因亦是深刻和復(fù)雜的。尤其是近年來(lái)，伴隨著我國(guó)未備先老、未富先老的老齡化社會(huì)的提前到來(lái)，失獨(dú)家庭經(jīng)濟(jì)困難、精神憂郁、保障缺失等一系列的治理難題更是日益凸顯，極大地拷問(wèn)著當(dāng)前脆弱的社會(huì)救助，并高度影響著社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和公平正義?！? 〕為此，我們必須科學(xué)反思和針對(duì)性地找尋現(xiàn)有失獨(dú)幫扶制度的缺失，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)和體制創(chuàng)新，從而有效解決失獨(dú)群體的各種問(wèn)題。

首先，從制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施來(lái)看，失獨(dú)家庭現(xiàn)有的社會(huì)救助體系殘缺與失衡。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)于失獨(dú)家庭的社會(huì)保障存在著嚴(yán)重缺失和歷史欠債。其主要包括：

1.對(duì)于失獨(dú)家庭的救助標(biāo)準(zhǔn)偏低且執(zhí)行不到位。盡管法律規(guī)定，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方政府應(yīng)給予必要的幫助。然而，多年來(lái)，所謂“必要的幫助”標(biāo)準(zhǔn)為何？如何掌握？由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)或監(jiān)督？對(duì)此并沒(méi)有明文規(guī)定，政策不明晰、不配套導(dǎo)致其在實(shí)際執(zhí)行中往往隨意性、隨機(jī)性、區(qū)別性較大。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，各地對(duì)“失獨(dú)”父母的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)金額集中在每月每人200元，不僅標(biāo)準(zhǔn)偏低，并且發(fā)放中對(duì)女方設(shè)置了嚴(yán)格的年齡限制（即要求女方年滿49周歲，夫妻雙方才能同時(shí)納入扶助范圍），由于缺乏國(guó)家層面的政策力度，救助效果并不理想?！? 〕而在失獨(dú)群體中有相當(dāng)大數(shù)量是因?yàn)樽优疾∽罱K不治而導(dǎo)致的，之前為給孩子看病、診治，使得一些本不富裕的家庭花光了所有的積蓄甚至于債臺(tái)高筑。子女離世后，整個(gè)家庭長(zhǎng)期陷入因病致貧的困境之中，生活異常窘迫。當(dāng)前的實(shí)際情況是半數(shù)以上的失獨(dú)家庭達(dá)不到當(dāng)?shù)氐钠骄杖胨剑率杖朐?200元以下，20%的失獨(dú)家庭靠低保維持生活?！? 〕無(wú)疑，上述微薄的經(jīng)濟(jì)救助對(duì)于失獨(dú)家庭而言往往僅是“杯水車薪”。盡管2012年9月20日民政部表示失獨(dú)家庭是我國(guó)計(jì)劃生育實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，將重點(diǎn)統(tǒng)籌研究這個(gè)問(wèn)題，并指出應(yīng)該比照現(xiàn)有的“三無(wú)”老人標(biāo)準(zhǔn)給予救助和解決。但關(guān)于失獨(dú)家庭如何入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并獲取補(bǔ)貼、居家養(yǎng)老如何享受政府免費(fèi)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以及獲得相應(yīng)的醫(yī)療救助， 政策卻并未作出細(xì)化和配套規(guī)定。此外，在對(duì)失獨(dú)群體的扶助標(biāo)準(zhǔn)、一次性補(bǔ)助條件、社會(huì)投保以及扶助形式等方面尚未作出細(xì)化和配套規(guī)定，因此落實(shí)仍需假以時(shí)日。

2.相關(guān)政策和制度為失獨(dú)老人的養(yǎng)老和醫(yī)療設(shè)置了重重“門(mén)檻”。以養(yǎng)老為例，目前我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式仍是居家養(yǎng)老，在現(xiàn)有獨(dú)生子女政策中社會(huì)將形成“4-2-1”的養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，而失獨(dú)家庭則將最下方的“1”不幸失去，這便使養(yǎng)老問(wèn)題變得極其尖銳，失獨(dú)者養(yǎng)老唯有更多地依靠社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)來(lái)解決。然而，目前對(duì)于老年公寓接納失獨(dú)老人的政策和制度保障卻嚴(yán)重匱乏，且在有些政策中還對(duì)失獨(dú)老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置了不合理限制。如社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定以沒(méi)有監(jiān)護(hù)人簽字、繳費(fèi)無(wú)人擔(dān)保和醫(yī)療、后事無(wú)人負(fù)責(zé)等理由將失獨(dú)老人拒之門(mén)外。無(wú)獨(dú)有偶，在住院醫(yī)療方面，我國(guó)現(xiàn)行的政策也有在進(jìn)行手術(shù)等醫(yī)療行為時(shí)需經(jīng)親屬簽字的強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致失獨(dú)老人往往面臨著無(wú)人簽字而不能得到及時(shí)救治的客觀障礙以及無(wú)錢(qián)醫(yī)治、術(shù)后無(wú)人照料的現(xiàn)實(shí)窘境。這就導(dǎo)致失獨(dú)群體在承受巨大心理創(chuàng)傷的同時(shí)，還普遍面臨著患病率高和照料資源匱乏的狀況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失獨(dú)群體中有50%的人患有高血壓、心臟病等慢性疾病，患癌癥、癱瘓等重大疾病的占到15%，60%以上的患有抑郁癥，半數(shù)以上甚至曾有過(guò)自殺的傾向，生活狀況令人堪憂?！? 〕

3.失獨(dú)家庭社會(huì)救助缺乏完整的制度框架。救助途徑的單一和制度的缺失是目前我國(guó)失獨(dú)群體生活無(wú)助、精神凄苦、心理絕望的重要成因。一方面，國(guó)家尚未從宏觀層面搭建出完整的失獨(dú)救助制度體系，導(dǎo)致無(wú)論是基本生活保障制度抑或是專項(xiàng)扶助制度都存在嚴(yán)重缺失。由于缺乏中央的統(tǒng)籌規(guī)劃和剛性規(guī)制，在養(yǎng)老資源補(bǔ)貼供給、政府提供免費(fèi)服務(wù)、醫(yī)療救助報(bào)銷比例、監(jiān)護(hù)人指定、綜合保險(xiǎn)類別設(shè)置、廉租房申請(qǐng)程序等諸多失獨(dú)群體生存和生活的重要領(lǐng)域，各地往往“靈活”掌握和執(zhí)行，造成標(biāo)準(zhǔn)不一、無(wú)序發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。另一方面，關(guān)于精神救助和情感關(guān)愛(ài)的制度缺失。在中國(guó)的傳統(tǒng)家庭觀念之中，孩子不僅是血脈的延續(xù)，更是精神的寄托。失去孩子便意味著情感失去依托，整個(gè)精神世界崩塌，這種哀怨和創(chuàng)傷之痛遠(yuǎn)比老無(wú)所養(yǎng)影響更深、持續(xù)更久。因此，失獨(dú)群體對(duì)社會(huì)溫暖和情感慰藉便異?？释?。沒(méi)有心靈救助，他們便無(wú)法從痛苦中解脫，真正回歸社會(huì)。作為身心受創(chuàng)最重的群體，失獨(dú)母親在承受著失子之巨痛的同時(shí)，還要面臨生育困難和生活艱辛，甚至是婚姻家庭破裂的危險(xiǎn)。然而，反觀現(xiàn)有制度，社會(huì)精神贍養(yǎng)的體系和長(zhǎng)效化的感情關(guān)愛(ài)機(jī)制嚴(yán)重缺失，彌補(bǔ)失獨(dú)家庭情感悲傷的制度（包括孤兒收養(yǎng)、生育檢查、優(yōu)生保健等制度）未能有效跟進(jìn)，導(dǎo)致失獨(dú)群體難以得到有效的心理疏導(dǎo)和情感關(guān)懷。

其次，從現(xiàn)有社會(huì)支持體系的建設(shè)狀況而言，社會(huì)救助功能的發(fā)揮亟待加強(qiáng)。社會(huì)力量的廣泛介入和積極參與是失獨(dú)家庭重構(gòu)的重要外部條件， 其能為失獨(dú)群體提供物質(zhì)和精神的種種幫助。為此， 就必須積極開(kāi)發(fā)社會(huì)資源， 打造政府和社會(huì)合作共治、 共同扶助的格局。而目前我國(guó)在失獨(dú)群體的社會(huì)管理中， 由于缺乏統(tǒng)一、 規(guī)范的指導(dǎo)框架和建設(shè)體系， 不同的社會(huì)力量沒(méi)有明確的角色定位和職能分工， 各社會(huì)群體往往處于各自為政和無(wú)序探索的發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中， 無(wú)法對(duì)失獨(dú)群體訴求形成高效、 高質(zhì)的回應(yīng)合力。并且一些地區(qū)的社區(qū)組織、 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、 社工組織、 慈善組織等還未能充分認(rèn)識(shí)到失獨(dú)群體幫扶的社會(huì)意義， 對(duì)于失獨(dú)家庭的生活困難、 身體狀況以及心靈隱痛等存在著漠視和觀望的態(tài)度， 工作方式缺乏主動(dòng)和創(chuàng)新。 同時(shí)，缺乏對(duì)失獨(dú)家庭數(shù)量、 年齡分布、 經(jīng)濟(jì)狀況、 特殊困難等基本信息的掌握和研究， 難以為失獨(dú)群體實(shí)現(xiàn)組織化的維權(quán)和充分的利益表達(dá)， 亦無(wú)法為失獨(dú)家庭提供分層次和個(gè)性化的服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容。此外， 現(xiàn)有社會(huì)力量中，服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平和素質(zhì)參差不齊， 缺乏科學(xué)方法、 溝通技巧和心理疏導(dǎo)的訓(xùn)練， 在服務(wù)中手段單一、 內(nèi)容枯燥， 難以有效幫助失獨(dú)者排解內(nèi)心的苦楚，從而樹(shù)立起健康的生活態(tài)度。

三、失獨(dú)家庭社會(huì)救助的策略選擇

面對(duì)失獨(dú)家庭持續(xù)增加而帶來(lái)的種種社會(huì)管理難題，結(jié)合當(dāng)前失獨(dú)家庭生活窘迫、養(yǎng)老困難、心靈孤寂的多元成因，我們認(rèn)為唯有政府、社會(huì)、個(gè)人多方力量協(xié)同配合、合作共治，方能為其提供有效制度保護(hù)和精神贍養(yǎng)，進(jìn)而讓社會(huì)關(guān)愛(ài)的陽(yáng)光照耀到每個(gè)不幸的失獨(dú)家庭。

（一）政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)扮演好“第一責(zé)任人”的角色，多措并舉，引導(dǎo)、組織構(gòu)建失獨(dú)家庭救助的“社會(huì)保障網(wǎng)”。首先，民政、人口等政府管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)失獨(dú)家庭的關(guān)愛(ài)和照顧，有所擔(dān)當(dāng)，明確在失獨(dú)問(wèn)題中國(guó)家所擔(dān)負(fù)的不可推卸的補(bǔ)償責(zé)任。失獨(dú)家庭是“一胎化”人口計(jì)生政策長(zhǎng)期推行的產(chǎn)物，失獨(dú)者是為了國(guó)家的改革大局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)和犧牲的社會(huì)群體。為此，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)身處地地體察和分析失獨(dú)家庭的現(xiàn)實(shí)困難和心靈創(chuàng)傷，出臺(tái)供養(yǎng)失獨(dú)家庭的各種制度和政策，加大對(duì)失獨(dú)群體的資源傾斜和支持。主動(dòng)引導(dǎo)、營(yíng)造全社會(huì)關(guān)愛(ài)和幫扶失獨(dú)家庭的和諧氛圍，讓失獨(dú)者有尊嚴(yán)和體面的生活。這既是政府的責(zé)任使然，更是對(duì)失獨(dú)群體忠誠(chéng)和遵照國(guó)家政策所作貢獻(xiàn)的有力補(bǔ)償，唯有此方能體現(xiàn)出政府的責(zé)任和社會(huì)的公平、正義。

其次，各級(jí)政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)做好主導(dǎo)和引領(lǐng)工作，創(chuàng)新思路，建立、健全現(xiàn)有的失獨(dú)家庭社會(huì)救助體系。其中的重點(diǎn)包括：其一，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)從整體上摸清失獨(dú)家庭的整體數(shù)量、結(jié)構(gòu)、現(xiàn)實(shí)困境、核心訴求等基本信息，宏觀地、全景地對(duì)失獨(dú)家庭的核心要素進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)，建立失獨(dú)家庭數(shù)據(jù)庫(kù)，并將其定期在社會(huì)和民眾間發(fā)布、公示，實(shí)現(xiàn)信息的交互，打造動(dòng)態(tài)化的信息分析機(jī)制、政策制定調(diào)整機(jī)制、訴求回應(yīng)機(jī)制，從而為尋找問(wèn)題解決的突破口和反饋制度執(zhí)行的效果提供依據(jù)。其二，科學(xué)總結(jié)和探討各地失獨(dú)家庭幫扶的工作經(jīng)驗(yàn)，充分利用民政部及衛(wèi)生、計(jì)生管理部門(mén)的組織網(wǎng)絡(luò)，出臺(tái)國(guó)家層面失獨(dú)群體的社會(huì)救助制度與政策體系。失獨(dú)群體所承受的傷痛和困難是多方面的，因此便要求政府必須把救助工作本身當(dāng)作一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”來(lái)完成，其間涉及經(jīng)濟(jì)扶助、醫(yī)療救助、生活照料和心靈慰藉等多個(gè)領(lǐng)域，必須打好政策的“組合拳”。一方面，通過(guò)建立政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門(mén)協(xié)同的機(jī)制，全方位、科學(xué)地謀劃出符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的失獨(dú)家庭救助制度體系。其中重點(diǎn)涵蓋：基本生活保障制度（含最低生活保障制度、臨時(shí)救助制度、重大災(zāi)害保障制度等）、專項(xiàng)救助制度（包括醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育、法律等救助制度）以及引導(dǎo)和幫助建立社會(huì)互助制度（含社會(huì)幫扶制度、配套優(yōu)化制度及社會(huì)捐贈(zèng)、收養(yǎng)制度等），從而優(yōu)化服務(wù)資源的配置，為失獨(dú)家庭建立兜底的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，針對(duì)不同地域發(fā)展?fàn)顩r和訴求差異，在幫扶重點(diǎn)制度的設(shè)計(jì)上，力爭(zhēng)做到有所區(qū)別、有的放矢。如對(duì)城市失獨(dú)群體主要以心理、醫(yī)療和就業(yè)為扶助重點(diǎn)，幫助他們擺脫心靈孤獨(dú)并重新融入社會(huì)；而對(duì)于農(nóng)村失獨(dú)家庭則應(yīng)以保障其生活基本需求為焦點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)的幫扶配套。即在保證其基本生活要求的同時(shí)，同步提升其生活的信心?！?0 〕此外，民政部門(mén)和地方政府還應(yīng)緊緊把握失獨(dú)家庭救助的需求類型，在經(jīng)濟(jì)救助、生活救助和心靈救助三方面“做足文章”。即在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，廣泛獲取失獨(dú)者實(shí)際生活困難的信息，并從制度上設(shè)立救助失獨(dú)家庭的國(guó)家基金，由財(cái)政出資并接受社會(huì)的捐贈(zèng)，從歷年的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)累積中提取一部分作為原始基金，?？顚Ｓ?，給予失獨(dú)者相應(yīng)的物質(zhì)幫助；創(chuàng)新扶助形式，通過(guò)增加為失獨(dú)者購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)，提高社會(huì)保障報(bào)銷比例等方式提高他們的醫(yī)療補(bǔ)助水平；〔11 〕支持建立心理關(guān)懷和精神撫慰機(jī)制，設(shè)立專門(mén)的心理咨詢機(jī)構(gòu)，組織心理干預(yù)專家和培養(yǎng)心理調(diào)適人員，對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行專門(mén)、悉心的心理輔導(dǎo)，幫助其走出自我封閉、自我悲痛的陰影。另一方面，政府管理部門(mén)還應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)環(huán)境的變化對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行及時(shí)改革和修正。主要包括救助標(biāo)準(zhǔn)的重新調(diào)整以及扶助門(mén)檻限制的及時(shí)取消等。針對(duì)目前國(guó)家對(duì)失獨(dú)家庭補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低的客觀事實(shí)，應(yīng)當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，綜合考察國(guó)家的財(cái)政收入狀況、各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及上一年度的消費(fèi)物價(jià)指數(shù)，動(dòng)態(tài)化地制定扶助標(biāo)準(zhǔn)，并確保扶助金及時(shí)、足額發(fā)放到位；取消在扶助金領(lǐng)取時(shí)不合理的條件限制，保證失獨(dú)家庭切實(shí)獲得特殊的照顧和安心生活。與此同時(shí)，針對(duì)目前失獨(dú)老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和進(jìn)行醫(yī)療救治中對(duì)監(jiān)護(hù)條件的限制，政府可設(shè)置特定的部門(mén)為其提供群體服務(wù)，并為其提供法律依據(jù)和政策支援。為失獨(dú)老人設(shè)立專門(mén)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和敬老院，并從法律和制度上明確機(jī)構(gòu)的定位、管理的主體以及運(yùn)行機(jī)制，消解失獨(dú)者進(jìn)入敬老院監(jiān)護(hù)人缺位的現(xiàn)實(shí)困境，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)處理失獨(dú)老人的養(yǎng)老、治病以及身后財(cái)產(chǎn)處理等事項(xiàng)。對(duì)醫(yī)療簽字等問(wèn)題應(yīng)與醫(yī)院協(xié)商，充分考慮失獨(dú)群體的特殊性，修正政策，確保失獨(dú)老人生病后能得到及時(shí)有效的診治。此外，還要對(duì)現(xiàn)行的收養(yǎng)制度進(jìn)行改革，鼓勵(lì)失獨(dú)家庭優(yōu)先收養(yǎng)孤兒。對(duì)于失獨(dú)群體中有能力也有意愿的再養(yǎng)家庭應(yīng)給予政策上的支持。通過(guò)設(shè)置失獨(dú)家庭撫養(yǎng)孤兒的特殊津貼以及建立失獨(dú)家庭管理部門(mén)與兒童福利院的信息互通機(jī)制等舉措，實(shí)現(xiàn)失獨(dú)家庭的重建和失獨(dú)者的家庭復(fù)歸。

再次，各級(jí)政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化失獨(dú)家庭的社會(huì)管理，組織和激發(fā)社會(huì)的活力，群策群力，攻克難題。各政府主管部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化與社會(huì)組織的通力合作，積極培育一批致力服務(wù)于失獨(dú)家庭的社會(huì)組織和專業(yè)化隊(duì)伍，努力把社會(huì)力量導(dǎo)入到失獨(dú)家庭的幫扶和救助的軌道之中，為社會(huì)力量介入和服務(wù)失獨(dú)群體營(yíng)造良好、寬松的制度環(huán)境。扶持相應(yīng)的社會(huì)組織，逐步放寬社會(huì)組織的登記管理?xiàng)l件，對(duì)于條件成熟的組織予以登記注冊(cè)或采取備案等形式促進(jìn)其發(fā)展；出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施，建立失獨(dú)服務(wù)組織的孵化、培育基地，創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式推動(dòng)失獨(dú)幫扶社會(huì)組織又好又快的發(fā)展；大力發(fā)展和重視社區(qū)的工作，為其投入和供給更多的資源，增強(qiáng)社區(qū)凝聚、感召的家園功能，切實(shí)為失獨(dú)群體提供歸屬感和心理支持，并以此為依托編織社會(huì)養(yǎng)老體系“保護(hù)網(wǎng)”。

（二）構(gòu)建失獨(dú)家庭的社會(huì)支持體系，形成全社會(huì)救助的長(zhǎng)效合作機(jī)制。失獨(dú)家庭需要政府自上而下的制度設(shè)計(jì)以及社會(huì)力量自下而上活力發(fā)揮的雙向互動(dòng)方能最終走出困境。社會(huì)支持體系的構(gòu)建能夠集中失獨(dú)群體利益訴求，形成組織化的利益表達(dá)，為失獨(dú)家庭爭(zhēng)取資源、物質(zhì)和機(jī)會(huì)，解決失獨(dú)家庭的生活和經(jīng)濟(jì)難題。針對(duì)目前各地在社會(huì)支持體系構(gòu)建中由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)框架和層次安排，往往表現(xiàn)得較為零散和隨意，一定程度上阻礙了社會(huì)支持系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮的狀況，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)失獨(dú)家庭的現(xiàn)狀和構(gòu)成特點(diǎn)，全景謀劃社會(huì)支持體系的層次結(jié)構(gòu)，并根據(jù)不同社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)將其依此分為社區(qū)應(yīng)急支持網(wǎng)絡(luò)、初級(jí)群體支持網(wǎng)絡(luò)以及志愿者支持網(wǎng)絡(luò)。〔12 〕社區(qū)基于自身的地域優(yōu)勢(shì)往往對(duì)失獨(dú)家庭的生存和生活狀況更為熟悉和了解，理應(yīng)廣泛地發(fā)揮其特有的服務(wù)和照料優(yōu)勢(shì)，對(duì)失獨(dú)群體伸出援助之手，消解其突發(fā)和危急之狀況，為其提供心理歸屬和情感安慰。通過(guò)建立長(zhǎng)效化的溝通和幫扶機(jī)制，及時(shí)了解和掌握失獨(dú)家庭的生活和心理動(dòng)態(tài)，營(yíng)造社區(qū)關(guān)愛(ài)和幫扶失獨(dú)老人的和諧氛圍；通過(guò)定期開(kāi)展心理關(guān)懷，排解其心理障礙和哀怨情緒，引導(dǎo)其重新回歸社會(huì)；通過(guò)常態(tài)化開(kāi)展健康關(guān)懷，為失獨(dú)者建立健康檔案，并上門(mén)進(jìn)行健康情況的調(diào)查，為失獨(dú)家庭提供適時(shí)的醫(yī)療服務(wù)，保證其成員能夠病有所醫(yī)；通過(guò)開(kāi)展生活關(guān)懷，及時(shí)獲取失獨(dú)家庭的訴求，將空巢和失獨(dú)母親列為重點(diǎn)幫扶對(duì)象，做好日常生活照料，并呼吁社會(huì)上更多的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)以及志愿者的參與，為其爭(zhēng)取各種政策優(yōu)惠和津貼補(bǔ)助等，切實(shí)解決失獨(dú)者的生活困難，從而整合社會(huì)力量應(yīng)對(duì)失獨(dú)家庭的各種危機(jī)?！?3 〕而作為初級(jí)群體支持網(wǎng)絡(luò)則主要通過(guò)失獨(dú)家庭與關(guān)系緊密的親戚、朋友和鄰里的廣泛接觸和良性互動(dòng)，解決其心理和安全的需求。被世俗歧視和遭受人性的冷漠是失獨(dú)群體孤獨(dú)痛苦的重要根源，為此輿論切勿將失獨(dú)家庭標(biāo)簽化和邊緣化，而應(yīng)當(dāng)正面宣傳失獨(dú)群體為社會(huì)發(fā)展作出的巨大貢獻(xiàn)和犧牲。倡導(dǎo)、鼓勵(lì)與失獨(dú)家庭關(guān)系密切的人更多地為其投入關(guān)愛(ài)和溫暖，幫助其走出生活的陰影，通過(guò)感情聯(lián)絡(luò)、生活協(xié)助以及情感溝通打開(kāi)其心結(jié)。而志愿者支持網(wǎng)絡(luò)則強(qiáng)調(diào)最廣泛社會(huì)力量的參與和合作，致力于發(fā)展和培育不同服務(wù)內(nèi)容的社會(huì)組織和支援團(tuán)隊(duì)，滿足失獨(dú)家庭包括養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、生活救助、教育、心理干預(yù)等多元需求，構(gòu)建失獨(dú)家庭公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。為此，社會(huì)要加大對(duì)失獨(dú)家庭服務(wù)隊(duì)伍的培養(yǎng)，通過(guò)與政府主管部門(mén)的協(xié)調(diào)，科學(xué)設(shè)立與失獨(dú)家庭相匹配的服務(wù)崗位，出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策以吸引高層次管理、護(hù)理和心理調(diào)適人員，引導(dǎo)和鼓勵(lì)志愿者和社會(huì)工作者廣泛參與到失獨(dú)救助的社會(huì)活動(dòng)之中，持續(xù)提高從業(yè)人員的服務(wù)技能和服務(wù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化和專業(yè)化。

（三）幫助失獨(dú)家庭建立互助支持機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自我?guī)头龊途戎?。政府的制度設(shè)計(jì)、政策傾斜以及社會(huì)力量的廣泛參與和深度介入，對(duì)于失獨(dú)家庭而言都是外因條件，而真正從心靈的苦難中走出最終還需要失獨(dú)家庭成員的自我努力和自我救助。民政部門(mén)、衛(wèi)計(jì)部門(mén)、地方政府以及社會(huì)力量應(yīng)當(dāng)積極行動(dòng)、創(chuàng)新管理，幫助失獨(dú)家庭建立起與外界的交互聯(lián)系，特別是幫助失獨(dú)群體之間搭建長(zhǎng)效化的溝通、交流渠道，以協(xié)助其開(kāi)展各種相互安慰、互助取暖的活動(dòng)，防止他們陷入自我封閉和邊緣化的惡性循環(huán)之中。目前，一些地區(qū)的失獨(dú)老人已通過(guò)“抱團(tuán)取暖”、“自我救贖”、“互助會(huì)”等方式實(shí)現(xiàn)了情感和思念的交流，相同的經(jīng)歷和悲痛讓他們能夠互相慰藉和勉勵(lì)，從而一同穿越苦難，走向陽(yáng)光?！?4 〕同時(shí)，失獨(dú)老人還可在政府和社會(huì)力量的幫助下，充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)的作用，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搭建相互幫扶和情感溝通聯(lián)絡(luò)的實(shí)時(shí)平臺(tái)，借助網(wǎng)絡(luò)組織各種活動(dòng)，互通有無(wú)；寄托哀思、困難互助、感情交流，從而共克時(shí)艱。此外，失獨(dú)老人還應(yīng)在社會(huì)的幫助和鼓勵(lì)下勇敢地走出去，主動(dòng)和社會(huì)其他群體進(jìn)行聯(lián)系和交流，通過(guò)參與相應(yīng)的社會(huì)工作和志愿服務(wù)，加強(qiáng)與相關(guān)社會(huì)弱勢(shì)群體的互動(dòng)，從而在獲得感情共鳴和塑造積極生活態(tài)度中驅(qū)散心靈的“陰霾”。

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