朱燕錦　陳滿祖　竇博儀

摘要：近年來，媒體不斷曝光殯葬行業(yè)的壟斷暴利，殯葬行業(yè)價(jià)格暴利已經(jīng)榮升中國十大暴利行業(yè)的前三位。國家實(shí)行殯葬改革，基本殯葬費(fèi)用的免除政策是實(shí)現(xiàn)殯葬的“平民化”的重要手段。本文研究內(nèi)容包括當(dāng)前殯葬費(fèi)用負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀與問題分析，基本殯葬費(fèi)財(cái)政支出總額預(yù)測，基本殯葬費(fèi)資金籌集方式研究，基本殯葬費(fèi)的撥付方式和運(yùn)營監(jiān)管研究。成果是設(shè)計(jì)一套從殯葬資金籌集、資金使用、到資金監(jiān)督體制完整的基本殯葬費(fèi)免除政策。

關(guān)鍵詞：基本殯葬費(fèi)；殯葬改革政策；財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)

中圖分類號(hào)：G71 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）15-0217-02

1.引言

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，墓園價(jià)格持續(xù)增長，很多地區(qū)都出現(xiàn)了天價(jià)墓地，有些地方墓地竟然達(dá)到每平方米萬元以上。老百姓為此背上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，“墓奴”由此而生。老百姓不僅要做“房奴”，還要做“墓奴”，可以說，“死不起人”已經(jīng)成為老百姓繼讀不起書、看不起病、買不起房之后的另一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)。這就引起嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，引發(fā)新的社會(huì)不公平因素。天賦人權(quán)，生老病死是人的基本權(quán)利，殯葬上應(yīng)該人權(quán)平等，殯葬費(fèi)高低不同，是對人權(quán)的一種踐踏?；練浽岱?wù)以及服務(wù)設(shè)備應(yīng)由政府承擔(dān)，政府有義務(wù)承擔(dān)社會(huì)職能，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)長治久安，因此探索一套由政府承擔(dān)的基本殯葬費(fèi)免除政策勢在必行。

2.目前殯葬制度存在的主要問題

（一）國家殯葬體制不完善

公共事業(yè)是指以社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步為前提，以實(shí)現(xiàn)公眾整體利益為目的，直接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)或協(xié)調(diào)各個(gè)方面利益關(guān)系的組織、部門和公共企業(yè)。其具有公益性特點(diǎn)?；練浽釋儆谏鐣?huì)保障的有機(jī)組成部分，是政府保障公民基本的權(quán)利的主要方式，政府應(yīng)該是殯葬服務(wù)的主體，應(yīng)該提供能滿足公民基本殯葬需求的服務(wù)。而且對于由殯葬市場提供的各種殯葬服務(wù)，政府也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，健全殯葬法律法規(guī)，保障公民的基本殯葬權(quán)益。

（二）國家殯葬機(jī)制運(yùn)作不規(guī)范

社會(huì)保障是指國家通過立法對國民收入進(jìn)行再分配，對由于生老病死等災(zāi)難發(fā)生而使生存出現(xiàn)困難的社會(huì)成員，給予一定的物資幫助，以保障其基本的生活水平。天賦人權(quán)，生老病死是人的基本權(quán)利，殯葬上應(yīng)該人權(quán)平等，殯葬費(fèi)高低不同，是對人權(quán)的一種踐踏，所以應(yīng)該將殯葬這一關(guān)系民生的問題應(yīng)該納入到社會(huì)保障體系當(dāng)中，并給予財(cái)政上的支持補(bǔ)貼，形成一個(gè)完整的殯葬機(jī)制。當(dāng)前，政府中并沒有形成一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的殯葬管理機(jī)制，層級混亂，沒有統(tǒng)一管理，也沒有財(cái)政上的固定支持。

3.基本殯葬費(fèi)免除制度的模型設(shè)計(jì)

基本殯葬費(fèi)免除制度模型包括政策設(shè)計(jì)、政策實(shí)施、政策組織落實(shí)、資金監(jiān)管使用和政策績效，具體指基本殯葬費(fèi)財(cái)政支出總額預(yù)測，基本殯葬費(fèi)資金籌集方式研究，基本殯葬費(fèi)撥付方式和運(yùn)營監(jiān)管研究。

政策設(shè)計(jì)主要是研究基本財(cái)政收入能否滿足基本殯葬費(fèi)免除資金需求的可行性分析。具體為通過對全國人口總量、全國平均死亡率、全國平均火化率、全國平均基本殯葬費(fèi)用各自變量的預(yù)測，推算出全國基本殯葬費(fèi)用總額預(yù)測值，得出實(shí)施此項(xiàng)政策后的財(cái)政支出，國家財(cái)政是完全可以承擔(dān)的。

政策實(shí)施主要是基本殯葬費(fèi)資金籌集方式研究。確定基本殯葬飛免除政策的財(cái)政支付，中央與地方政府分別承擔(dān)。支付比例為中央財(cái)政支付70%，地方財(cái)政支付30%。

政策組織落實(shí)主要是基本殯葬費(fèi)撥付方式研究，設(shè)計(jì)基本殯葬費(fèi)報(bào)銷程序，專款專用。持基礎(chǔ)殯葬服務(wù)單到殯葬基礎(chǔ)服務(wù)部門開據(jù)報(bào)銷發(fā)票，持票據(jù)到民政部門報(bào)銷。最后登記、審核，報(bào)上級部門備案。資金監(jiān)管使用主要靠強(qiáng)化資金使用監(jiān)管制度，杜絕私自挪用資金行為；建立工作聯(lián)系制度，協(xié)調(diào)部門合作關(guān)系；適當(dāng)開展自我監(jiān)管，雙管齊下共抓殯葬；加大管理宣傳度，擴(kuò)大群眾參與度；促進(jìn)《殯葬管理法》出臺(tái)，建立殯葬管理法制化。政策績效是實(shí)現(xiàn)政府為基本殯葬服務(wù)買單，實(shí)現(xiàn)基本殯葬均等化、平民化，提高火化率、擴(kuò)大火化區(qū)，促進(jìn)殯葬改革的穩(wěn)健發(fā)展和政府職能的順利轉(zhuǎn)變。

4.基本殯葬費(fèi)財(cái)政支出總額預(yù)測

實(shí)行基本殯葬費(fèi)用免除政策是實(shí)現(xiàn)殯葬公共服務(wù)體系公益性的必然要求，它符合我國殯葬改革“惠民殯葬、公益殯葬、綠色殯葬、陽光殯葬、人文殯葬”的理念，是實(shí)現(xiàn)基本殯葬服務(wù)平民化的必然途徑。而政府提供社會(huì)服務(wù)需求一定的財(cái)政預(yù)算，以下對全國范圍內(nèi)實(shí)行免除基本殯葬費(fèi)用政策所需財(cái)政支出進(jìn)行的預(yù)測。全國基本殯葬費(fèi)用可用以下表達(dá)式計(jì)算：

Z=P·I·T·N

式中Z為全國基本殯葬費(fèi)用總額

P全國人口總量

I全國平均死亡率

T全國平均火化率

N全國平均基本殯葬費(fèi)用

通過對全國人口總量、全國平均死亡率、全國平均火化率、全國平均基本殯葬費(fèi)用各自變量的預(yù)測，就可以推算出全國基本殯葬費(fèi)用總額預(yù)測值。

4.1人口預(yù)測

人口預(yù)測分析研究相對成熟，如王廣州系統(tǒng)仿真結(jié)構(gòu)功能模型、宋健人口發(fā)展方程等，根據(jù)簡便可行原則，本文將采用門可佩等《2008年-2050年中國人口預(yù)測研究》中的預(yù)測值。其研究中以2002年-2007年的人口基本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過建立離散灰色增量模型（GID）和新處值灰色增量模型（GIN），預(yù)測的精度符合灰色系統(tǒng)理論的一級精度要求，并且其2010年人口預(yù)測值與2010年第六次全國人口普查結(jié)果人口相差不大。因此，本文將引用其研究結(jié)果2015年-2050年人口預(yù)測值為基準(zhǔn)。

4.2死亡率火化率的預(yù)測

死亡率及火化率相對穩(wěn)定，可采用定性預(yù)測的方法進(jìn)行預(yù)測。隨著社會(huì)文明的進(jìn)步，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人均壽命普遍提高，在正常生活環(huán)境下，死亡率相對穩(wěn)定，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)整理得出我國2000年-2005年平均死亡率為6.4%0左右，而隨著根據(jù)老齡化發(fā)展趨勢：2010年-2030年老齡化時(shí)代的快速期、2030-年2050年老齡化的急速加速期，因此預(yù)測2013年-2030年死亡率為7.4‰，2030年-2050年以后死亡率將上升到8.0‰。

火化率是死亡人總數(shù)轉(zhuǎn)化火葬數(shù)的一個(gè)重要衡量指標(biāo)，是預(yù)測全國基本殯葬費(fèi)用總額的關(guān)鍵因子。隨著社會(huì)文明的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展低碳綠色環(huán)保的觀念深入人心，以及殯葬改革的不斷推進(jìn)，全國平均火化率將穩(wěn)中有升。我國火化區(qū)火化率基本保持在95%以上，影響全國平均火化率主要是土葬區(qū)的改革，因此我國平均火化率未來預(yù)測可分為兩階段，第一階段2013年至2020年火葬區(qū)的擴(kuò)張，預(yù)測全國平均火化率將在55%左右；第二階段2020年以后火葬區(qū)的全國覆蓋，平均火化率將達(dá)70%左右。

4.3全國平均基本殯葬費(fèi)用預(yù)測

基本殯葬服務(wù)實(shí)行政府定價(jià)，具體由各省級民政部提出價(jià)格方案，經(jīng)過物價(jià)部門審批、民眾聽證審議后，確定具體價(jià)格方案。但全國各地區(qū)發(fā)展不平衡，各地具體實(shí)行的基本殯葬費(fèi)免除價(jià)格存在一定差異。根據(jù)民政部2010年4月份對全國范圍內(nèi)近百家殯儀館基本殯葬收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查顯示，全國基本殯葬費(fèi)用平均為975元。將975元擬作全國平均基本殯葬費(fèi)用，在此預(yù)測中不考慮時(shí)間價(jià)值，即不計(jì)算利率。將以上各項(xiàng)因子指標(biāo)預(yù)測值相乘，便可得到2015年-2050年全國基本殯葬費(fèi)用總額預(yù)測值，2015年581941.5萬元，2020年591908.76萬元，2035年843884.73萬元，2050年861478.77萬元。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，廣大人民的民生問題急迫解決，政府財(cái)政收入是實(shí)現(xiàn)政府職能的基本保障，更是關(guān)系到社會(huì)公共服務(wù)，社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的決定因素。根據(jù)國家財(cái)政部《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)分析，國家財(cái)政收入的及其增長速度，得出實(shí)施此項(xiàng)政策后的財(cái)政支出，國家財(cái)政是完全可以承擔(dān)的。

5.基本殯葬費(fèi)資金籌集方式研究

實(shí)行基本殯葬費(fèi)免除政策，是一項(xiàng)具有重大意義的舉措，是保障基本民生，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)“民心工程”。貫徹好這一政策關(guān)鍵在于基本殯葬費(fèi)資金充足，以下研究基本殯葬費(fèi)資金籌集方式的資金籌集方式。

根據(jù)預(yù)測的全國總基本殯葬費(fèi)用額，如果單一由中央或地方財(cái)政承擔(dān)的話，都是比較有困難的。目前國家尚未將基本殯葬費(fèi)作為一項(xiàng)財(cái)政支出單列，但其屬于國家一般公共支出，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)年鑒得到2010年中央對一般公共支出的總額為837.42億，陜西對一般公共支出的總額為283.29億，中央與地方比例約為百分之30，根據(jù)這一比例與西安的情況，可以確定基本殯葬費(fèi)免除政策的財(cái)政支付方式，中央與地方政府分別承擔(dān)。支付比例為中央財(cái)政支付70%，地方財(cái)政支付30%。

6.基本殯葬費(fèi)撥付方式研究

研究國家所減免的基本殯葬費(fèi)下發(fā)流程，由國家及各市、區(qū)財(cái)政部門統(tǒng)一撥付，設(shè)計(jì)基本殯葬費(fèi)報(bào)銷程序，專款專用。設(shè)計(jì)基本殯葬費(fèi)報(bào)銷程序主要是為了實(shí)現(xiàn)基本殯葬費(fèi)的報(bào)銷功能?；練浽岱?wù)免費(fèi)對象覆蓋了全國實(shí)有人口，包括在死亡、遺體實(shí)行火化的居民和在異地死亡且遺體實(shí)行火化的居民。民政局殯葬處根據(jù)機(jī)打發(fā)票票額在975元內(nèi)發(fā)放基本殯葬費(fèi)。

7.基本殯葬費(fèi)運(yùn)營監(jiān)管研究

7.1強(qiáng)化資金使用監(jiān)管制度杜絕私自挪用資金行為

基本殯葬費(fèi)在財(cái)政撥款中，通過審核建立專屬撥款項(xiàng)目，加強(qiáng)政策指導(dǎo)和資金投入，實(shí)行專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ?。在加大監(jiān)督力度的同時(shí)，積極協(xié)調(diào)配合各級民政救助，財(cái)政等部門，采取定期、不定期或明察暗訪的檢查方式，對資金管理使用情況進(jìn)行跟蹤檢查，堅(jiān)決杜絕違反使用專項(xiàng)資金行為。

7.2建立工作聯(lián)系制度協(xié)調(diào)部門合作關(guān)系

由民政部和縣級以上人民政府民政部門作為殯葬工作的主管部門，會(huì)同工商行政管理等部門共同進(jìn)行殯葬市場監(jiān)管的“政監(jiān)合一”的復(fù)合型運(yùn)作體制，在保證權(quán)力公平，公正行使的同時(shí)，也直接決定了殯葬工作多部門交叉管理，出現(xiàn)政出多門，職能重疊的弊端，進(jìn)而降低行政效率，增加管理成本。

8.結(jié)論

總之，我國殯葬公共服務(wù)體系發(fā)展不健全，面臨著多種困難。為了解決這一社會(huì)問題，本文重點(diǎn)研究基本殯葬費(fèi)財(cái)政預(yù)測、資金籌集、資金下發(fā)和監(jiān)管，以政策制定、政策執(zhí)行、監(jiān)督管理為主線，設(shè)計(jì)一套切實(shí)可行的基本殯葬費(fèi)免除政策。加強(qiáng)政策的監(jiān)管，解決老百姓殯葬難這一關(guān)乎民生的重大問題。