摘 要：隨著農(nóng)村學(xué)齡人口的變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，我國先后經(jīng)歷三次較大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整優(yōu)化了教育資源配置，促進了義務(wù)教育均衡發(fā)展；同時，也出現(xiàn)了學(xué)生上學(xué)的距離變遠、費用增加、教師負擔(dān)加重等一系列問題。必須科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村中小學(xué)布局、加大投入向農(nóng)村中小學(xué)傾斜、恢復(fù)必要的教學(xué)點等滿足民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，促進教育均衡發(fā)展，建立優(yōu)質(zhì)教育均等化服務(wù)社會體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；中小學(xué)；布局調(diào)整；教育均衡

中圖分類號：G40 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-010X（2013）11-0010-04

我國第一次較大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整以1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布為標(biāo)志?！读x務(wù)教育法》規(guī)定：縣級以上地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)居住的適齡兒童、少年的數(shù)量和分布狀況等因素，按照國家有關(guān)規(guī)定，制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃。到2000年，15年期間全國中小學(xué)共減少302077個，其中小學(xué)減少271449個。[1]第一次調(diào)整以撤銷或合并薄弱學(xué)校為主，努力提高教學(xué)質(zhì)量。第二次較大規(guī)模的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整以2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》為標(biāo)志。十年來，全國中小學(xué)共減少309026個，其中小學(xué)（含教學(xué)點）減少302107個，減少幅度達52%。[2] 此次調(diào)整以優(yōu)化教育資源配置為原則，努力實現(xiàn)規(guī)模辦學(xué)。第三次中小學(xué)布局調(diào)整以教育部在2010年7月29日發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》為標(biāo)志，在《綱要》中指出：“鞏固義務(wù)教育普及成果。適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展需要，合理規(guī)劃學(xué)校布局，辦好必要的教學(xué)點，方便學(xué)生就近入學(xué)”以及“率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進”等。為優(yōu)化教育資源，提高教育質(zhì)量，各地區(qū)再一次推進農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。這次調(diào)整旨在促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，努力實現(xiàn)教育公平。

然而，在實際調(diào)整過程中，由于部分地方不切實際的做法損害了農(nóng)村受教育者的教育權(quán)益并產(chǎn)生了負面影響，已引起社會的廣泛關(guān)注。不同學(xué)者從不同角度對我國的中小學(xué)布局調(diào)整進行了分析和研究。[3] 2012年9月6日國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（國辦發(fā)[2012]48號），要求農(nóng)村中小學(xué)撤并方案要逐級上報省級人民政府審批。同時，規(guī)定在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并。本文擬分析我國中小學(xué)布局調(diào)整中存在的問題，并提出相關(guān)對策，以促進教育公平，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，優(yōu)化教育資源配置。

一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整存在的問題

（一）上學(xué)路途遠，存在安全隱患

在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中，大量的農(nóng)村中小學(xué)校和教學(xué)點被撤并，導(dǎo)致中小學(xué)生上學(xué)路途遙遠。根據(jù)審計署對全國1185個縣的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整專項審計調(diào)查結(jié)果來看，2006年至2011年，有833個（占70%）縣的學(xué)校平均服務(wù)半徑有所增大，其中：初中、小學(xué)的服務(wù)半徑增幅分別為26%、43%，平均達到8.34公里、4.23公里；特別是西部地區(qū)270個縣的初中、小學(xué)服務(wù)半徑增幅分別為47%、59%，平均達到14.35公里和6.09公里。[4]上學(xué)路途消耗體力大，導(dǎo)致學(xué)習(xí)和在?；顒訒r間相應(yīng)減少。布局調(diào)整使農(nóng)村中小學(xué)的服務(wù)半徑大幅度增加，隨之帶來的就是交通問題，而縣財政在短期內(nèi)無法將標(biāo)準校車配備到位。在審計署調(diào)查的1185個縣中，有288個縣的1702所學(xué)校配置了校車。但是，這些學(xué)校配置的全部9639輛校車中，有70%存在年檢不合格、駕證不相符、無專職管理人員、無逃生錘等安全問題。[5] 還有部分學(xué)生自行包租社會車輛上學(xué)，由于監(jiān)管難度大，這些車輛往往車況差，且超載嚴重，導(dǎo)致交通事故時有發(fā)生，對學(xué)生的人身安全造成極大安全隱患。

（二）上學(xué)費用增加

布局調(diào)整后，學(xué)生上學(xué)路途遙遠，不得不住校，給學(xué)生家長造成了很大的壓力。對學(xué)生家長的問卷調(diào)查顯示，寄宿生的平均住宿費用為111.584元/學(xué)期，交通費平均支出為27.794元/月，生活費平均支出為198.786元/月。如果按每年在校十個月計算，與布局調(diào)整前的就近入學(xué)相比，一個寄宿生家庭每年將新增教育支出近2500元。[6]而且，越是交通不便地區(qū)的學(xué)生寄宿比例越高，相應(yīng)的直接教育開支也越多。同時，家庭經(jīng)濟越困難的學(xué)生，其家庭相對教育支出也越高，加重了學(xué)生家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。

（三）學(xué)生輟學(xué)率增大

在全國范圍開展的中小學(xué)布局調(diào)整中，中小學(xué)校和教學(xué)點撤并數(shù)量多、減幅大。2000～2006年，全國小學(xué)共撤并21萬所，小學(xué)教學(xué)點撤并了一半。其中，西部地區(qū)小學(xué)及教學(xué)點分別減少6.6萬所和3.9萬個，其減幅相當(dāng)于在校生減幅的3倍。[7]農(nóng)村邊遠山區(qū)大規(guī)模撤點并校，客觀上造成了部分學(xué)生上學(xué)難、上學(xué)遠的問題，甚至導(dǎo)致這些地區(qū)學(xué)生輟學(xué)率遠高于其他地區(qū)。在審計署重點核實的52個縣1155所學(xué)校，輟學(xué)人數(shù)由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍。[8]

（四）教師負擔(dān)增加

由于部分地方中小學(xué)的盲目合并，使得有些中心小學(xué)不僅沒有因為合并而實現(xiàn)教育質(zhì)量的提升，反而因為學(xué)生人數(shù)陡然增加，住宿和后勤配套無法及時到位。不少合并后的中心小學(xué)班額都在70人以上，有的甚至達到百人。[9] 某縣68%合并后的中心小學(xué)班額都在60人以上，某鎮(zhèn)的小學(xué)由17所減為11所后，每班的學(xué)生人數(shù)由原來的40多人上升到70人左右；10所鄉(xiāng)中的班容量平均多達80人。各校的普遍做法是加大班主任或任課教師的工作量，令其承擔(dān)起管理學(xué)生生活和保障學(xué)生人身安全的重要責(zé)任。老師除了教學(xué)，還要照顧住宿生的全面生活起居，極大地加重了教師的負擔(dān)。

（五）學(xué)校教育隱性功能消失

在農(nóng)村，學(xué)校是文化集中的地方，是義務(wù)教育、學(xué)前教育、成人繼續(xù)教育的陣地，又是農(nóng)村社區(qū)的文化、教育和娛樂活動中心。教育培養(yǎng)了能夠傳遞價值觀、生活方式的社會人，社會人在傳遞價值觀、生活方式的過程中又實現(xiàn)了教育。[10]2011年教師節(jié)，溫家寶總理在河北省興隆縣六道河中學(xué)與教師座談時指出：“要提高我國整體教育水平，必須加強農(nóng)村教育這個薄弱環(huán)節(jié)。學(xué)校是鄉(xiāng)村的中心，而教師是學(xué)校和鄉(xiāng)村的靈魂，鄉(xiāng)村教育對啟迪民智必不可少?！盵11]農(nóng)村中小學(xué)校的撤并，使得這些原本就偏遠的地方成為教育的荒漠，失去了孩童朗朗的讀書聲，小山村成為了被教育與文化遺忘的角落，其作為文化、科技、培訓(xùn)中心也相應(yīng)消失，這不利于我國新農(nóng)村的建設(shè)。

二、中小學(xué)布局調(diào)整的相關(guān)對策

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對教育的要求也在不斷變化，中小學(xué)布局政策也必然會發(fā)生相應(yīng)改變。農(nóng)村中小學(xué)布局是否合理，不僅關(guān)系到教育資源的合理配置，而且直接涉及到廣大農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生、家長和教師的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村教育能否可持續(xù)發(fā)展。在其實施過程中，政府特別是教育主管部門起著至關(guān)重要的作用。教育主管部門是布局調(diào)整政策的制定者，是學(xué)校各項經(jīng)費的核撥者，也是對學(xué)校實施各項管理措施的督導(dǎo)者。因此，必須采取切實可行的措施，解決農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中出現(xiàn)的問題，確保農(nóng)村中小學(xué)生享受基本教育的權(quán)利，促進教育公平，努力實現(xiàn)我國優(yōu)質(zhì)教育均等化服務(wù)社會體系的建立。

（一）科學(xué)地規(guī)劃中小學(xué)布局

布局調(diào)整政策，不是一個靜止的、單方面執(zhí)行的過程，而是一個動態(tài)的、需要各方協(xié)調(diào)進行的過程。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是為了優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，促進農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)、健康地發(fā)展，直接關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益。我國于2010年發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，在貫徹落實《綱要》時各級政府也制定了地方教育發(fā)展規(guī)劃綱要，不同程度地提到中小學(xué)布局調(diào)整。然而，實際調(diào)整過程中的一些不切實際做法，損害了農(nóng)村中小學(xué)生受教育的權(quán)益，已產(chǎn)生了負面影響。

當(dāng)前我國正處于人口變動時期，人口增長的速度和城鄉(xiāng)人口分布較以往已有很大的不同。因此，準確預(yù)測學(xué)齡人口變動趨勢是科學(xué)制定農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃的前提。而充分尊重撤并學(xué)校的師生的意愿，聽取當(dāng)?shù)厝罕姟⒏鹘缛耸?、教育專家尤其是利益相關(guān)人的意見，則是科學(xué)、合理調(diào)整中小學(xué)布局的基礎(chǔ)?？h級教育主管部門要將農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)規(guī)劃、國土、人事、教育、人口、人社、財政等部門，綜合人口空間分布、地理交通條件、校舍建筑規(guī)模質(zhì)量、學(xué)校服務(wù)半徑、教師編制結(jié)構(gòu)、財政支出預(yù)算、群眾承受能力等各項因素，對縣域中小學(xué)布局進行整體規(guī)劃設(shè)計。要進行深入的社會調(diào)研，廣泛征求教師、學(xué)校管理者、學(xué)生、家長、學(xué)校所在地行政機構(gòu)、人大代表、教育專家、學(xué)者等意見，綜合各方面的意見和建議，從縣域的角度去設(shè)計中小學(xué)布局。對必要的教學(xué)點予以保留，最大限度地滿足農(nóng)村邊遠山區(qū)及交通不便地區(qū)學(xué)生就近入學(xué)的需求。

（二）加大財政投入

自農(nóng)村實行“稅費改革”以來，義務(wù)教育的財政投入責(zé)任已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府移交給縣級政府，而不少縣級財政薄弱，承擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)費投入有較大難度。2012年，溫家寶總理在政府工作報告中，首次提到將教育經(jīng)費投入占GDP的4%，這是多年來最大的教育經(jīng)費預(yù)算。教育經(jīng)費的投入還應(yīng)區(qū)別對待，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可采取地區(qū)配套的投入方式，對中西部經(jīng)濟欠發(fā)達縣域應(yīng)加大對現(xiàn)有中小學(xué)校舍、師資、設(shè)備的投入，促進薄弱學(xué)校的快速發(fā)展。省級政府也應(yīng)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)重點投入，向安居工程、“六個一”工程重點投入。縣級政府應(yīng)將上級教育經(jīng)費?？顚Ｓ茫瑫r，向農(nóng)村中小學(xué)重點投入。在保證各級政府經(jīng)費投入的同時，應(yīng)廣泛吸收社會民間資金的注入。鼓勵社會各界捐資辦學(xué)，支持國內(nèi)外慈善機構(gòu)團體、友好人士投資辦學(xué)、合作辦學(xué)和捐資助學(xué)。

（三）財政投入適當(dāng)向農(nóng)村中小學(xué)傾斜

現(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費是縣教育主管部門按全縣在校學(xué)生數(shù)平均分配的方法下?lián)艿摹１砻嫔峡?，農(nóng)村中小學(xué)與城鎮(zhèn)中小學(xué)獲得同樣的教育經(jīng)費，但實際上并不相同。城鎮(zhèn)學(xué)校因地理位置的原因，有的有大量的門面房出租，有可觀的教育經(jīng)費贊助，有無形的擇校費。同時，農(nóng)村中小學(xué)在教育資源配備、固定資產(chǎn)投入、教學(xué)科研氛圍等方面無法與城鎮(zhèn)中小學(xué)相比。因此，應(yīng)改變教育經(jīng)費單純按在校學(xué)生平均分配的方法，應(yīng)盡可能向交通不便的地區(qū)、湖區(qū)和貧困地區(qū)傾斜。在制定義務(wù)教育學(xué)?；緭芸顦?biāo)準的基礎(chǔ)上，對于邊遠地區(qū)規(guī)模較小的學(xué)?；蚪虒W(xué)點，應(yīng)設(shè)立最低標(biāo)準，給予教學(xué)維持經(jīng)費的基本保障。同時，在教學(xué)設(shè)備購置、校園教室建設(shè)、體育設(shè)施添置等，都應(yīng)加大對薄弱學(xué)校、欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的支持力度。

江蘇省在2012年11月出臺了《關(guān)于深入推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的意見》，實施學(xué)校提升工程，加大對農(nóng)村學(xué)校和辦學(xué)點的扶持力度，強化校舍場地、儀器設(shè)備、師資隊伍等方面的建設(shè)，同時，切實提高農(nóng)村教師待遇。

（四）加強縣域內(nèi)教師流動

教師是學(xué)校教育工作的主力，是實現(xiàn)區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素。在我國中小學(xué)教職工配備標(biāo)準中，城市初中是1∶13，而農(nóng)村初中是1∶18，城市小學(xué)是1∶19，而農(nóng)村小學(xué)是1∶23，可見農(nóng)村中小學(xué)教師在配備標(biāo)準上就比城市中小學(xué)少。加之城市在生活便利、個人發(fā)展空間、子女教育等問題上的優(yōu)勢，導(dǎo)致更多的教師愿意到城市中小學(xué)任教。城鎮(zhèn)中小學(xué)在校園環(huán)境、專用教室和辦公用房配備、教學(xué)儀器設(shè)備的購置、經(jīng)費投入和教師的學(xué)歷、職稱、教學(xué)與科研能力及學(xué)校的整體氛圍都優(yōu)越于農(nóng)村中小學(xué)。為促進教育均衡發(fā)展，提升農(nóng)村中小學(xué)教育水平，應(yīng)加強教師流動，讓更多的優(yōu)秀教師到農(nóng)村中小學(xué)任教。城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村中小學(xué)任教不僅僅是個人教學(xué)方法的展現(xiàn)，更多是鎮(zhèn)市學(xué)校教學(xué)理念的傳輸。同樣，農(nóng)村教師在城鎮(zhèn)學(xué)校進行交流，不僅促進教師個人教學(xué)能力的提升，更能增強城鎮(zhèn)學(xué)校教學(xué)、科研氛圍的輻射效應(yīng)。

（五）學(xué)校、教學(xué)點的恢復(fù)與新增

中小學(xué)布局調(diào)整是一個動態(tài)的過程，是一個科學(xué)合理的建設(shè)過程。在布局調(diào)整過程中，并不是一味地撤并。由于學(xué)齡人口的減少、城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響，一些農(nóng)村中小學(xué)校的撤并是必然的。但在新城區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，特別是當(dāng)今城市向外擴張的過程中，應(yīng)及時根據(jù)居住人口密度規(guī)劃設(shè)立新的中小學(xué)。同時，對山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)及部分反應(yīng)比較大、撤并不當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，確需恢復(fù)的學(xué)校或教學(xué)點，應(yīng)及時予以恢復(fù)，并選派優(yōu)秀教師支教任教，鼓勵大學(xué)生到農(nóng)村去支教。配足配齊教學(xué)設(shè)備和體育設(shè)施，滿足人民對基礎(chǔ)教育的基本需求。

（六）閑置校舍的合理利用

在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中，大量的農(nóng)村中小學(xué)被撤并。撤并后的農(nóng)村中小學(xué)的校舍部分被拍賣處置，處置經(jīng)費作為新學(xué)校建設(shè)經(jīng)費；還有部分農(nóng)村校舍被閑置。從經(jīng)費的來源來看，農(nóng)村中小學(xué)的建設(shè)主要依靠征收教育附加費，因此，農(nóng)村中小學(xué)作為集體資產(chǎn)，其所有權(quán)應(yīng)屬于相應(yīng)的集體。在農(nóng)村，發(fā)展學(xué)前教育是對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的一個拓展。使農(nóng)村兒童享受早期教育，既能確保教育公平，又有助于培育鄉(xiāng)村文化。發(fā)展“聯(lián)村學(xué)前教育”的模式，選擇學(xué)前兒童較多的村，將空置的村小學(xué)改造為幼兒園，招聘幼兒教師任教，既避免因布局調(diào)整造成校舍空置的浪費，也使農(nóng)村基礎(chǔ)教育結(jié)構(gòu)更加完善[12]。閑置的農(nóng)村中學(xué)還可以舉辦函授學(xué)校和成人職業(yè)培訓(xùn)，充分發(fā)揮職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的作用，這對新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)有著很大的促進作用。

中小學(xué)布局調(diào)整是一項龐大而又復(fù)雜的工程，其主導(dǎo)權(quán)在各級政府。在為人民辦教育、教育優(yōu)先發(fā)展的指導(dǎo)思想下，各級政府應(yīng)加大投入，促進教育現(xiàn)代化、教育資源均衡化發(fā)展，從而促進教育教學(xué)質(zhì)量的提高，辦好人民滿意的教育。

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