孫琳

摘要：近年來，污水處理行業(yè)逐步轉(zhuǎn)向項目投融資模式以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，投融資模式的多元化促進了我國污水處理行業(yè)市場化競爭機制的形成，同時決策者也更加關(guān)注污水處理項目的有關(guān)風(fēng)險。文章分析了我國污水處理行業(yè)投融資的特點并詳細探討了有關(guān)的投融資策略，最后針對我國污水處理項目面臨的主要風(fēng)險提出了相應(yīng)的控制措施。

關(guān)鍵詞：污水處理行業(yè)；投融資策略；風(fēng)險控制

近年來，我國污水處理需求激增，污水處理行業(yè)投資較大，我國許多城市的污水處理項目建設(shè)沒有完全跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，污水處理行業(yè)在污泥處置、再生水回收利用等環(huán)節(jié)持續(xù)加大投資，資金十分有限的污水處理行業(yè)尚未完全滿足水污染治理的現(xiàn)實要求。因而，許多污水處理行業(yè)開始運用BOT、PPT、TOT等各種模式引入資金及競爭機制，政策上也開始允許污水處理項目資金渠道的多樣化和投資主體的多元化。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出了“誰投資、誰決策、誰收益及誰承擔(dān)風(fēng)險”的投資管理原則，這就說明決策者必須充分重視污水處理項目的投融資并以更高的要求進行項目的風(fēng)險分析與控制。

一、污水處理行業(yè)投融資的特點

一是不同投融資模式及投資主體直接受公共基礎(chǔ)設(shè)施供給方式的影響。我國污水處理行業(yè)的管理主體基本上都是政府，但投資主體卻可能多元化。二是投融資方式有所創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國資本市場的持續(xù)完善，完全依賴銀行貸款或財政投資的污水處理行業(yè)融資方式逐步呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢，資本市場的融資效果日益顯現(xiàn)。三是在選擇投融資客體時充分考慮有別于普通項目的效益特征。污水處理項目具備服務(wù)性和社會性，因而選擇投融資客體時應(yīng)使整體效益大于局部效益、社會效益優(yōu)于經(jīng)濟效益。

二、污水處理行業(yè)投融資的策略分析

1.全面分析成本，科學(xué)制定投資決策

一是針對各個污水處理項目要制定成本費用估算表，切實把握污水處理項目的運營成本使其具有相對優(yōu)勢。二是對項目的財務(wù)投資價值進行深入分析，如項目建成并投運后，按《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》（國家發(fā)改委第42號令）的辦法準(zhǔn)確核算，全面分析日處理污水量、單位運行成本、年實現(xiàn)收入及利潤情況、長期借款及利息償付方式、項目內(nèi)部收益率、投資回收期、投資利潤率、財務(wù)凈現(xiàn)值等指標(biāo)，以確保項目在財務(wù)上具備可行性。三是以社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)為中心，對污水處理項目的環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益進行分析，制定科學(xué)合理的投資決策。通過污水處理項目投資減少水體污染，改善城區(qū)面貌和投資環(huán)境，促進社會發(fā)展，提升人民生活質(zhì)量，可以帶來巨大的間接社會效益，項目投資也有很大的外部收益，促進經(jīng)濟的對外開放和本城區(qū)的繁榮發(fā)展。水污染基本消除后農(nóng)業(yè)將從中受益良多，污水處理項目投資也將產(chǎn)生重要的經(jīng)濟效益。

2.積極擴充資金來源，規(guī)避投融資風(fēng)險

吸引民營資本進入污水處理行業(yè)的投融資模式是實現(xiàn)市場化和多元化的關(guān)鍵，應(yīng)積極擴充資金來源保證污水處理項目的資金需要。早期我國民營資本受到了一定的規(guī)模限制，在污水處理行業(yè)投融資方面一直是國外資本起主導(dǎo)作用。一般而言，吸引外資存在以下風(fēng)險：一是如果我國污水處理基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域由外資主導(dǎo)，將不利于切實保障我國的經(jīng)濟安全和人民生活；二是污水處理基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大量由外資占據(jù)壓縮了我國民營企業(yè)的生存空間，外資較高的技術(shù)和管理水平使國內(nèi)資金的發(fā)展前景堪憂；三是浮動匯率制度在發(fā)達國家的實行使我國所用外資資金承受著一定的匯率風(fēng)險。隨著政府對民營資本規(guī)模增長的鼓勵，投融資決策者開始把目光轉(zhuǎn)向了民營資本，開始意識到內(nèi)資的優(yōu)點及外資的弊端，相比以上外資的有關(guān)風(fēng)險，內(nèi)資的優(yōu)勢也就得以體現(xiàn)。近年來，在政府政策的鼓勵下，我國各大城市的民營資本規(guī)模日益龐大且在積極找尋良好的投資機會，民營資本投入污水處理行業(yè)有利于避免外資抗壓下的盲目投資行為，提升民營企業(yè)的綜合競爭力，同時也有利于污水處理行業(yè)規(guī)避因外資引發(fā)的債務(wù)、匯率等諸多風(fēng)險。污水處理行業(yè)投融資決策不再局限于外資融資，而是外資內(nèi)資并行不悖。

3.拓寬投融資渠道，擴大投融資主體范圍

盡管我國污水處理行業(yè)投融資主體也在逐步呈現(xiàn)多元化的發(fā)展態(tài)勢，但相比西方發(fā)達國家，我國目前投融資主體的多元化尚未完全滿足市場化建設(shè)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)實要求。針對此類現(xiàn)象，政府應(yīng)繼續(xù)從政策上給予投資污水處理行業(yè)的民營資本以支持，為民營資本創(chuàng)造良好的進入條件，除了BOT融資模式，還可以根據(jù)回收期限、投資收益、風(fēng)險評估等方面的資金使用要求，積極引入ABS、TOT、PFI等市場多元化投融資渠道，持續(xù)鼓勵并推動污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的市場化進程。民營資本在各大城市資本中占比日益提高，只要政策到位且制度設(shè)計合理，資本的逐利性會使民營資本很樂意進入污水處理行業(yè)。此外，還可以積極辯證地借鑒發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，全面拓寬污水處理融資模式，擴大融資渠道。

4.健全管理體制，提升運營效率

術(shù)業(yè)有專攻，政府應(yīng)專一地發(fā)揮其在污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理過程中的服務(wù)者、引導(dǎo)員和監(jiān)督人的作用，不缺位管理也不越位身兼數(shù)職，應(yīng)當(dāng)從以下方面進一步建立管理體制。一是持續(xù)推進政企分開和政資分開，強化宏觀調(diào)控，簡化行政審批手續(xù)，將政府管理職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)、市場監(jiān)管、經(jīng)濟與社會調(diào)節(jié)管理方面；二是健全關(guān)系國計民生重大事項的行政管理與協(xié)商決策機制，完善決策評估、技術(shù)咨詢等制度；三是健全法規(guī)建設(shè)，建立執(zhí)法嚴(yán)明、權(quán)責(zé)明晰的執(zhí)法體制；四是健全行政管理監(jiān)管機制，依據(jù)正確的績效標(biāo)準(zhǔn)考核人員的工作績效。

具體到污水處理行業(yè)，政府應(yīng)積極發(fā)揮其在資源市場配置中的導(dǎo)向作用，遵循政府引導(dǎo)、社會參與及市場運作的改革路徑，引進先進污水處理技術(shù)與優(yōu)良管理模式，提升污水處理行業(yè)的運營效率。同時，為民營資本的進入提供便利，通過降低技術(shù)壁壘、完善投資環(huán)境、健全收費制度、監(jiān)管資本運營項目的建設(shè)情況等途徑引導(dǎo)民營資本積極參與到污水處理行業(yè)的市場競爭之中。其中，改革污水處理收費制是污水處理行業(yè)面臨的核心問題之一，應(yīng)當(dāng)合理調(diào)高污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)，真正實現(xiàn)微利保本，科學(xué)制定污水處理收費市場化機制，根據(jù)地區(qū)、性質(zhì)等的不同征收不同的污水處理費用。為避免免費“搭車”現(xiàn)象還要進一步規(guī)范污水處理費用征收渠道，使民營資本進入污水處理行業(yè)的積極性更高。

三、污水處理項目的主要風(fēng)險及其控制措施

1.項目招投標(biāo)風(fēng)險及其控制

目前在多數(shù)情況下，污水處理項目（如BOT模式）都以招標(biāo)方式展開。污水處理項目招投標(biāo)過程中普遍存在三大風(fēng)險：一是組織污水處理項目招標(biāo)時套用設(shè)備招標(biāo)或工程招標(biāo)形式，在選擇特許經(jīng)營項目投資經(jīng)營者時沒有將污水處理項目自身的特點加入在內(nèi)；二是有的企業(yè)為了投中具有穩(wěn)定回報優(yōu)勢的污水處理項目甚至惡意壓低報價，投標(biāo)人資格審查松懈、質(zhì)量良莠不齊降價了招標(biāo)程序的有效性；三是當(dāng)前污水處理價格在部分招投標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)中存在很多的不合理現(xiàn)象，招標(biāo)文件編制水平低下，評標(biāo)過程隨意性高。

針對以上項目招投標(biāo)風(fēng)險，本文提出相應(yīng)的風(fēng)險控制措施。第一，積極引入法人招標(biāo)新模式，進一步規(guī)范招投標(biāo)程序與方式。第二，評價標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)文件須合理設(shè)定，資格預(yù)審須嚴(yán)肅進行，這對正確選擇投標(biāo)人至關(guān)重要。要將商務(wù)招標(biāo)與技術(shù)招標(biāo)分類分組進行。第三，政府應(yīng)強化對污水處理項目招投標(biāo)工作的監(jiān)督管理，使其不折不扣地按規(guī)定的程序組織開展，完善有關(guān)法規(guī)，在招投標(biāo)管理中融入項目融資事項，促進公開、公平、公正招投標(biāo)競爭環(huán)境的形成。

2.項目融資風(fēng)險及其控制

中小型民營環(huán)保企業(yè)等水務(wù)投資組織的融資難度較大，其污水處理融資結(jié)構(gòu)欠合理，以商業(yè)銀行為主的周期較短且利率較高的間接融資是其最主要的融資渠道，與污水處理項目周期較長、收益偏低的特征不匹配。民營企業(yè)無法從商業(yè)銀行得到較高的授信額度，能夠投入污水處理項目融資中的額度則更是少之又少。此外，直接融資渠道運作不順暢、融資成本居高不下、權(quán)益融資與債務(wù)融資條件過高等問題直接制約著污水處理行業(yè)的發(fā)展。

針對以上項目融資風(fēng)險，本文提出以下風(fēng)險控制措施。第一，政府應(yīng)提供相應(yīng)的政策支持，鼓勵商業(yè)銀行等金融機構(gòu)為污水處理項目進行融資。隨著國際金融機構(gòu)的本土化及國內(nèi)銀行的國際化，國內(nèi)銀行日益重視和推廣項目融資這種投融資模式，污水處理項目融資風(fēng)險也會有所下降。第二，盡管地方政府開始逐步依托社會資本來促進污水處理行業(yè)的運轉(zhuǎn)，政策性資金在污水處理行業(yè)價格體系內(nèi)仍然承擔(dān)著重要的融資責(zé)任，這是由于債券、股票等市場門檻很高或不能為污水處理行業(yè)提供穩(wěn)定的資金支持。第三，積極拓寬其他可能的融資渠道。日前中國保監(jiān)會頒布了《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目試點管理辦法》，盡管有關(guān)業(yè)務(wù)流程尚處于試點階段，但這使污水處理項目資源來源于特定保險資金成為可能。

3.管網(wǎng)配套風(fēng)險及其控制

20世紀(jì)90年代，由于地方政府資金短缺，使其沒能及時完成與污水處理廠相配套的污水管網(wǎng)建設(shè)，直接導(dǎo)致了污水處理廠的高負荷或不正常運轉(zhuǎn)。21世紀(jì)以來，污水管網(wǎng)和處理廠的發(fā)展速度均較快，但前者建設(shè)能力弱于后者，使污水處理項目應(yīng)有的環(huán)境與社會效益有所降低。應(yīng)該說，建設(shè)與維護資金短缺是非盈利性污水管網(wǎng)配套建設(shè)速度慢的主因。

針對該問題本文亦提出幾點風(fēng)險控制措施。一是按照“誰污染，誰治理” 的污水處理原則，適當(dāng)提高居民污水處理費率并從法律制度上對征收給予保障；二是地方政府應(yīng)努力盤活和開發(fā)市政現(xiàn)有的公用存量資產(chǎn)，通過TOT等模式將污水處理項目市場化，多方籌集污水管網(wǎng)建設(shè)資金；三是巧用國內(nèi)外政策性金融機構(gòu)的流域污染治理、城市環(huán)境綜合整治等性質(zhì)的項目貸款。

4.政策變更風(fēng)險及其控制

現(xiàn)有法規(guī)體系的不健全很可能帶來所謂的政策變更風(fēng)險，特別是當(dāng)?shù)胤秸兄Z與中央政府有關(guān)政策相違背時，污水處理項目就將面臨較大的風(fēng)險。例如20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的固定回報問題，當(dāng)時各級地方政府為吸引外資給出了不切實際的固定回報率，給企業(yè)和政府帶來了巨額債務(wù)。針對此類風(fēng)險，必須健全污水處理有關(guān)法律法規(guī)，減少規(guī)定的爭議性，盡可能將所有問題預(yù)先考慮在內(nèi)，預(yù)防因政策變更所帶來的風(fēng)險。

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（作者單位：常州市排水管理處）