楊繼繩

如果有人愿意排“世界之最”的話，中國官員的數(shù)量恐怕會(huì)列入“世界之最”。

實(shí)行改革開放以后，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中國進(jìn)行了5次機(jī)構(gòu)改革。每一次都有精簡機(jī)構(gòu)、壓縮冗員的目的，但是，事與愿違，機(jī)構(gòu)越改越臃腫，冗員越壓越膨脹。形成了“膨脹—壓縮—再膨脹”的螺旋式擴(kuò)張。在這種螺旋式擴(kuò)張的鏈條中，后一次擴(kuò)張比前一次擴(kuò)張數(shù)量更大，勢頭更猛；后一次壓縮比前一次壓縮更為困難，更為無力。

■越減越多的干部

從《近30年來黨政機(jī)關(guān)人數(shù)的變化情況》一表列出的黨政系統(tǒng)干部人數(shù)變化的趨勢來看，其膨脹呈加速之勢：1966年到1979年13年間增長46.4%，平均每年增長2.98%；1979年到1989年，10年間增長86.1%，平均每年增長6.41%；1989年到2000年11年間增長了95.3%，平均每年增長7.6%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字，2008年年底，黨政機(jī)關(guān)工作人員共1249.7萬人（其中，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)56.4萬人，國家機(jī)構(gòu)1193.3萬人）。另外還有人民政協(xié)和民主黨派9.3萬人，群眾團(tuán)體23萬人。

每次改革后，政府機(jī)構(gòu)和人員能夠很快回彈，主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的問題，機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能變更，行政人員有很大的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)自己就可以確定，而不需要立法機(jī)關(guān)的約束，沒有外部的約束力量。

1998年的國家機(jī)構(gòu)改革是力度最大的一次，當(dāng)時(shí)宣稱，中央各部委辦直屬局的公務(wù)員從1997年的3.4萬人減少到1.7萬人，國務(wù)院編制人員減少了47.5%。2003年年底，中國公務(wù)員總數(shù)為653.6萬人。實(shí)際上，1998年的改革，把中央部門的一些工作機(jī)構(gòu)由行政編制改為事業(yè)編制，如各部委的信息中心、研究中心等，本來是為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)的機(jī)構(gòu)，多年來一直是行政編制，從1993年以后逐漸劃為事業(yè)編制。所以，在國家黨政機(jī)關(guān)里，除了653.6萬公務(wù)員以外，還有400多萬從事黨政工作的事業(yè)編制的工作人員，他們照樣吃“皇糧”，是“準(zhǔn)公務(wù)員”。1998年改革“精簡”了不少人，但從財(cái)政上看，行政開支并沒有隨人員的減少而減少，反而比原來有較大幅度的增加。

除了與黨政機(jī)關(guān)的工作相關(guān)的事業(yè)單位以外，中國還有大量其他事業(yè)單位，職工人數(shù)多達(dá)2871萬人。

黨政機(jī)關(guān)工作人員和事業(yè)單位人員共4000萬人，這些人需要財(cái)政供養(yǎng)。中共中央黨校教授周天勇按美國聯(lián)邦和地方政府的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國“吃皇糧”的人數(shù)達(dá)7000萬人，18個(gè)老百姓供養(yǎng)一個(gè)官員。

上述數(shù)字還不是中國干部人數(shù)的全部。財(cái)政分灶吃飯以后，地方有了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，他們就用自有資金開支干部，稱為“自定編制”或“自費(fèi)干部”，這些干部不在上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字之內(nèi)。在統(tǒng)計(jì)數(shù)字之外還有“借調(diào)干部”。他們是從企業(yè)借到機(jī)關(guān)工作的，由企業(yè)開工資。2005年9月，我到甘肅省的通渭縣采訪得知，這個(gè)縣的義崗鎮(zhèn)，總?cè)丝?100人，除了有鎮(zhèn)干部82人，另有臨時(shí)工勤人員7人和治安聯(lián)防隊(duì)員3名，這10人不在編制之內(nèi)，但還需要鎮(zhèn)財(cái)政開工資?，F(xiàn)在這個(gè)鎮(zhèn)的工作人員相當(dāng)于人民公社時(shí)期的3.5倍。

值得注意的是，在干部隊(duì)伍的擴(kuò)張中，領(lǐng)導(dǎo)干部的增長速度，超過了一般干部的增長速度。1996年我到湖南省采訪得知，94萬人的安化縣有地市級(jí)干部3人，縣、團(tuán)級(jí)干部100多人，科、局級(jí)干部1500多人，一般干部500多人。當(dāng)?shù)匾晃徽f(xié)委員在我主持的座談會(huì)上說：“干部隊(duì)伍像一盤軍棋，除了挖地雷的幾個(gè)工兵外，全是當(dāng)官的?！庇行﹩挝活I(lǐng)導(dǎo)人數(shù)過多，常為排位子、分物資、坐車子、住房子鬧矛盾。一把手為排列副職的先后順序大傷腦筋。

上述領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字還不包括“相當(dāng)于×級(jí)干部”和“享受×級(jí)干部待遇”的人數(shù)。

■“因神設(shè)廟”

官員太多的直接原因是機(jī)構(gòu)的裂變。機(jī)構(gòu)多了，官員自然就多了。而機(jī)構(gòu)裂變的原因之一，又是官員太多，“因神設(shè)廟”的情況是比較普遍的。

機(jī)構(gòu)重疊，職能相似，同類的工作分幾個(gè)部門管，有名有利的工作都說是屬自己的管轄范圍，費(fèi)力不討好的工作都推給別的部門。有些縣里，管農(nóng)業(yè)的有農(nóng)經(jīng)委、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)業(yè)區(qū)劃辦、農(nóng)村能源辦、多種經(jīng)營辦、棉花辦、煙葉辦多家職能交叉的機(jī)構(gòu)。縣農(nóng)業(yè)局內(nèi)設(shè)置的機(jī)構(gòu)又和其他部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重疊。例如，農(nóng)業(yè)局有多種經(jīng)營股，縣政府又設(shè)有多種經(jīng)營辦公室，這些職能相同的部門經(jīng)常扯皮，基層單位面對多家意見不一致的“婆婆”左右為難，叫苦不迭。

為了解決職能相似、級(jí)別相同的部門之間的扯皮問題，又不得不在這些部門之上再設(shè)一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，使官員進(jìn)一步增多。

機(jī)構(gòu)多、官員多，為基層增加了很多麻煩。辦一件事跑幾十個(gè)部門、蓋幾十個(gè)圖章成了常規(guī)。再加上機(jī)構(gòu)之間的扯皮、推諉，很多事情難以辦成。高一級(jí)的首長為了辦成一件事，不得不擺脫常規(guī)工作程序，親自“拍板定案”。既然有首長“親自拍板”這條路子，基層單位就千方百計(jì)地找關(guān)系、走后門，直接請首長“批示”。這樣，就形成了一種惡性循環(huán)：事情越難辦就越找關(guān)系；越找關(guān)系工作程序就越混亂，事情就越難辦。

■“制造”工作

既然直接找首長成了辦成事情的有效途徑，那么，和首長有特殊關(guān)系的人就可以派上特殊用場了。官員多了，是否比過去清閑了？不見得。官員一多，他們相互之間“制造”了很多工作。在一件事由一個(gè)部門干的時(shí)候，就不必下文件、開會(huì)?，F(xiàn)在一件事情由若干個(gè)單位干，相互之間的文件就多了起來，會(huì)議也就多了。據(jù)某市不完全統(tǒng)計(jì)，僅1997年1月至6月，召開的有市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參加的會(huì)議達(dá)400多次，出席會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)1000多人次。20個(gè)部委和臨時(shí)機(jī)構(gòu)印發(fā)的內(nèi)刊、簡報(bào)、信息資料總計(jì)超過100種，最多的部門達(dá)6種。某省抽樣調(diào)查表明，省地縣領(lǐng)導(dǎo)干部，每年有1/3時(shí)間“泡”在會(huì)海里，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)每天收到的文件資料也非常多。一個(gè)單位的副職越多，這個(gè)單位的職能就越分散，每一個(gè)副職都不能做主。于是，上級(jí)開會(huì)要決定事情就得指名第一把手參加。但是，第一把手沒有“分身法”，他只好多設(shè)副職，代他去開會(huì)。參加會(huì)議的人做不了主，回來后還要開會(huì)傳達(dá)、研究，再向上級(jí)打報(bào)告。

人員太多，就需要一批人為機(jī)構(gòu)本身服務(wù)。據(jù)估計(jì)，各機(jī)關(guān)自我服務(wù)的人員占1/3以上。90年代以來，有些事業(yè)單位還要自己賺錢養(yǎng)自己，一些單位有三部分人：一是執(zhí)行這個(gè)單位所承擔(dān)的社會(huì)職能的人；二是后勤保障人員；三是經(jīng)營人員，靠他們賺錢養(yǎng)活前兩部分人。由于賺錢最重要，經(jīng)營人員的隊(duì)伍很龐大，真正承擔(dān)社會(huì)職能的人不到1/3。

機(jī)構(gòu)重疊、文牘如山，基層情況經(jīng)過層層篩選、加工以后，傳到上層后大部分失真或過時(shí)。于是一些有事業(yè)心的領(lǐng)導(dǎo)人就深入基層、直接調(diào)查研究，檢查工作。但是，省里干部下去，地市干部陪同，到了縣里，縣級(jí)干部也跟著陪同，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上頭來的人已經(jīng)陣容很龐大了。一個(gè)干部下去，像滾雪球一樣，陪同的人越來越多，他被陪同的人包圍起來了，哪里能接觸群眾？上面的部門多，今天來這個(gè)，明天來那個(gè)，都需要陪同，都需要匯報(bào)，都得盛情接待，鬧得基層叫苦不迭。

（摘自《中國當(dāng)代社會(huì)階層分析》，有較大刪節(jié)）