[摘要] 社會管理創(chuàng)新實(shí)踐在內(nèi)涵上與社會建設(shè)的區(qū)別在于,突出了國家、政府的角色擔(dān)當(dāng),強(qiáng)調(diào)社會管理實(shí)踐中要改變原來的傳統(tǒng)社會管理模式,建構(gòu)新的社會管理機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)社會管理的目標(biāo),并以此來促進(jìn)良好社會秩序的形成。而當(dāng)代中國在社會階級、階層的結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)、社會組織的結(jié)構(gòu)、社會生產(chǎn)分配的結(jié)構(gòu)、社會家庭人口的結(jié)構(gòu)變化所帶來的挑戰(zhàn)是社會管理創(chuàng)新的深刻根據(jù)。法治對社會管理創(chuàng)新實(shí)踐具有保障的價值。重視法治當(dāng)然與中國社會推行市場經(jīng)濟(jì)有著內(nèi)在聯(lián)系。法治可以有效克服“物欲化”要素對社會管理創(chuàng)新實(shí)踐帶來的異化。社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的法治建設(shè)涉及如社會的立法、依法行政、法律的救濟(jì)機(jī)制、公民法律意識的培養(yǎng)等。
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,社會管理創(chuàng)新實(shí)踐必然與法治有著內(nèi)在聯(lián)系。但我們有必要深入分析社會管理創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)生的依據(jù),法治在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中的價值及其具體的表現(xiàn)等。
一、社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的內(nèi)涵
新時期在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐內(nèi)涵上學(xué)界有不同的理解。 有學(xué)者把社會管理創(chuàng)新實(shí)踐看作是社會建設(shè)的一個方面,筆者認(rèn)為這其實(shí)是誤解。社會管理和社會建設(shè)這二者雖然有緊密的聯(lián)系,但所指在角度上存在明顯區(qū)別。社會建設(shè)突出社會自身的角色擔(dān)當(dāng),通過社會的發(fā)育、發(fā)展來改善民生事業(yè),涉及如社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)、社會工作隊(duì)伍建設(shè)、志愿者工作、社會基本公共服務(wù)體系建設(shè)等。社會管理則突出國家、政府的角色擔(dān)當(dāng),當(dāng)然在對社會事業(yè)管理過程中還有一些社會組織的加入。社會管理創(chuàng)新實(shí)踐是對各類社會公共事務(wù)所實(shí)施的管理活動進(jìn)行的研究,主張要改變原來的傳統(tǒng)社會管理模式,建構(gòu)新的社會管理機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)社會管理的目標(biāo),促進(jìn)良好的社會秩序的形成。
提出社會管理創(chuàng)新實(shí)踐,當(dāng)然反映了黨和政府對改革開放以來中國社會發(fā)展、變遷所形成的深刻思考,學(xué)界對這個問題已有多方面的討論,但筆者贊成有學(xué)者從社會結(jié)構(gòu)角度做的分析[1],認(rèn)為社會管理深入說明當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型引起的社會結(jié)構(gòu)的變化,才能看到社會管理創(chuàng)新實(shí)踐內(nèi)涵的豐富性,把握住社會管理的傳統(tǒng)方式為何必須要做出調(diào)整,以適應(yīng)社會不斷發(fā)育、進(jìn)步的要求。從社會結(jié)構(gòu)角度做的分析,筆者認(rèn)為其中有必要突出以下一些方面的問題。
其一,社會階級、階層結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。原有的中國社會階級、階層結(jié)構(gòu)比較簡單,在計劃經(jīng)濟(jì)時期集中于公有制或集體所有制兩種所有制條件下,主要由工人階級、農(nóng)民階級、干部和知識分子所組成;而現(xiàn)在已轉(zhuǎn)化成在多種完全不同的所有制條件下,形成極為復(fù)雜多樣的階級階層結(jié)構(gòu),在這個階級階層結(jié)構(gòu)中,人們的利益訴求有時甚至是相互對立或沖突的; 社會階級、階層結(jié)構(gòu)所帶來的變化,反映到人們之間的利益關(guān)系的調(diào)整上如何解決好勞資關(guān)系、不同階級階層關(guān)系、貧富關(guān)系等就成為新形勢下社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要問題。[1]
其二,城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)?,F(xiàn)代化的過程是一個工業(yè)化的過程,它必定對中國原來的鄉(xiāng)村生活帶來巨大沖擊。經(jīng)過30多年的發(fā)展,我們可以看到現(xiàn)在中國有兩億多農(nóng)民已離開了自己所熟悉的土地,農(nóng)民這個階層形成一股龐大的流動人口涌入城市開始了對他們來說全新的城市生活,城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。這種結(jié)構(gòu)性變化對如何處理好城鄉(xiāng)關(guān)系、解決好城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展成為新形勢下社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要問題。
其三,社會組織結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。原來的社會組織相對比較簡單,人們都被統(tǒng)一于行政系統(tǒng)中成為“單位人”,國家權(quán)力和眾多分散的社會成員由行政化的單位組織起來,單位不僅是生產(chǎn)單位,同時是生活單位,職工的生老病死、衣食住行、文化娛樂乃至子女入托上學(xué)、家庭鄰里糾紛等等,都由單位統(tǒng)一安排、管理。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了政府行政職能的轉(zhuǎn)換,它由過去對社會生活領(lǐng)域的大包大攬,轉(zhuǎn)為主要以社會公共權(quán)力持有者的身份,通過法規(guī)和政策來調(diào)整或干預(yù)社會生活。隨著社會的發(fā)育,大量的社會組織得到發(fā)展并在社會上有所擔(dān)當(dāng)。這種社會組織結(jié)構(gòu)變化對如何處理好政府在解決社會民生問題的角色及其政府與社會組織的關(guān)系等,成為新形勢下社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要問題。[2]
其四,社會生產(chǎn)、分配結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。改革開放30 多年,我國從一個單一所有制轉(zhuǎn)化為多種所有制并存,由計劃經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟(jì)模式,收入分配由過去高度單一化、均等化轉(zhuǎn)變成多樣化、差別化,這種社會生產(chǎn)、分配結(jié)構(gòu)的變化,在現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展中出現(xiàn)了如收入差距的過于擴(kuò)大、嚴(yán)重的一些分配不公現(xiàn)象,并且還與在某些地方的權(quán)力腐敗相聯(lián)系等,如何調(diào)整好社會生產(chǎn)、分配結(jié)構(gòu)變化帶來的問題,使不同所有制企業(yè)得到良好發(fā)展,建立起公平合理的收入分配秩序等,成為新形勢下社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要問題。[3]
其五,社會家庭結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。原有的社會家庭往往人口眾多,家庭成員大都在一個大宅院中生活,社會的變遷加速了家庭小型化的發(fā)展;同時,我國人口老齡化快速發(fā)展,過去本來可以由家庭和代際幫助解決的如養(yǎng)老、單親撫養(yǎng)、心理障礙、殘疾、代際沖突等問題,都轉(zhuǎn)到社會中成為社會問題,而原來行政所可以擔(dān)當(dāng)?shù)南到y(tǒng)現(xiàn)在已不復(fù)存在,如何適應(yīng)社會的這個變化成為新形勢下社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要問題。[4]
當(dāng)然社會結(jié)構(gòu)上的這些變化都與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著內(nèi)在聯(lián)系,面對這些變化,原來在計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的社會管理模式已不再適應(yīng)。而社會管理涉及的問題多數(shù)是與就業(yè)、收入分配、社會保障、教育、醫(yī)療、住房、公共交通等民生問題有關(guān),屬于不同于一般商品供給的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)問題。要通過一系列的社會管理體制改革,建立與社會主義民主政治和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會管理體制、機(jī)制,形成政府有效調(diào)控、市場合理競爭、社會有序治理的局面,平衡好社會不同利益要求,構(gòu)建和諧、包容、有序的社會。
二、法治在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的價值
但在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中,我們要體現(xiàn)法治在其中的價值??梢哉f,這是黨的十八大報告提出的重要觀點(diǎn)。黨的十八大報告在構(gòu)建中國特色社會主義管理體系問題上提出,社會管理創(chuàng)新實(shí)踐必須以法治作為保障[1]。我們國家是在經(jīng)歷了很長的人治歷程后,在世紀(jì)之交鄭重地選擇了法治。中國共產(chǎn)黨十五大報告指出:“依法治國, 就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下, 依照憲法和法律規(guī)定, 通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會事務(wù),保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。”中國共產(chǎn)黨十七大報告進(jìn)一步指出:“堅持依法治國基本方略, 樹立社會主義法治理念,實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化?!敝袊伯a(chǎn)黨十八大報告又指出:“全面推進(jìn)依法治國。法治是治國理政的基本方式?!睆摹氨WC國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行”到“實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化”,再到“全面推進(jìn)依法治國”,反映法治建設(shè)的目標(biāo)與要求的愈加明確與深入,我們必須要以法治的精神統(tǒng)帥社會管理創(chuàng)新實(shí)踐, 用法治的眼光審視社會管理創(chuàng)新實(shí)踐,用法治的方式解決社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的難題。
重視法治當(dāng)然與中國社會現(xiàn)在推行市場經(jīng)濟(jì)有著內(nèi)在聯(lián)系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,法治對社會管理創(chuàng)新實(shí)踐具有基礎(chǔ)性意義。對市場經(jīng)濟(jì)有這樣的概括即法制經(jīng)濟(jì),這是很深刻的。市場經(jīng)濟(jì)的活動當(dāng)然會影響、制約社會政治、文化和社會建設(shè)等活動。一般說,市場經(jīng)濟(jì)是一種開放的經(jīng)濟(jì),在市場經(jīng)濟(jì)活動中每一個當(dāng)事人都充分認(rèn)識到自己的獨(dú)立存在及價值,他們都是不同的利益主體,都有自身獨(dú)立的要求,人們之所以要進(jìn)行市場交換,因?yàn)樗麄兌颊J(rèn)識到自己本身并沒有能力生產(chǎn)出自己所需要所有的物質(zhì)生產(chǎn)資料,同時又沒有權(quán)力命令他人無償?shù)靥峁┻@方面的幫助,因此就有了與他人進(jìn)行交換的需求。市場上利益主體進(jìn)行交換,雙方都以主體的身份出現(xiàn),而為了保證這種經(jīng)濟(jì)活動的正常運(yùn)行,就需要法律來予以保障。市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府不再有能力對經(jīng)濟(jì)活動大包大攬,政府如果既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員,就會使整個經(jīng)濟(jì)秩序陷入混亂。而社會管理創(chuàng)新實(shí)踐要深深受到市場經(jīng)濟(jì)活動特點(diǎn)對它的影響。社會管理創(chuàng)新實(shí)踐主要涉及國家、政府的角色承當(dāng)。改革開放三十多年,中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了長足的進(jìn)步,從最初的商品交換到擴(kuò)大的市場經(jīng)濟(jì),都不斷要求政府要依法行政,無論在就業(yè)、收入分配、社會保障、教育、醫(yī)療、住房、公共交通等民生問題等社會基本公共管理等方面,都應(yīng)當(dāng)把依法行政內(nèi)涵于其中,使社會管理創(chuàng)新體現(xiàn)出公正、和諧的品質(zhì)。
但事物往往具有復(fù)雜性。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對法治具有內(nèi)在的需求,但同時其內(nèi)涵的‘物欲化要素使人們可能對自身利益做不正當(dāng)?shù)脑忈尪夥ㄖ蔚募s束,這就進(jìn)一步提出社會管理創(chuàng)新實(shí)踐對法治的呼喚。所謂物欲化,就其傾向而言實(shí)質(zhì)是對物質(zhì)的過分崇拜、過分迷戀的現(xiàn)象。它把人從自由自在的生命主體淪為崇尚享樂,沒有情趣和理想,均為消費(fèi)與欲望所支配或滿足的工具。而這種現(xiàn)象使得某些人或組織為一己的利益不擇手段,這是我們在市場經(jīng)濟(jì)條件下推進(jìn)社會管理創(chuàng)新實(shí)踐會面臨的深刻的矛盾。[2]
在人類歷史上,商品經(jīng)濟(jì)及其文化較之自然經(jīng)濟(jì)極大地促進(jìn)了人的發(fā)展,因而具有偉大的歷史進(jìn)步作用。與自然經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)主要是生產(chǎn)使用價值不同,商品經(jīng)濟(jì)或市場經(jīng)濟(jì)主要是交換價值的生產(chǎn),獲利成為其經(jīng)濟(jì)活動的基本動力。馬克思深刻地揭示了商品生產(chǎn)的動力機(jī)制:“勞動的目的不是為了特殊產(chǎn)品,即同個人的特殊需要發(fā)生特殊關(guān)系的產(chǎn)品,而是為了貨幣,即一般形式的財富,[3]交換價值之所以在再生產(chǎn)過程內(nèi)部結(jié)構(gòu)中具有實(shí)在的根本意義,因?yàn)橹挥性趯?shí)現(xiàn)交換中,資本才能達(dá)到自我增值的目的。而交換關(guān)系總是表現(xiàn)為某種“物”即貨幣,貨幣是同商品并存的一種普遍起作用的社會存在形式,這樣也就產(chǎn)生了人與人關(guān)系的“物化”即人的獨(dú)立性是借助于貨幣這種“物”來實(shí)現(xiàn)或表現(xiàn)。人類的生產(chǎn)這時出現(xiàn)二重性格。一方面,由于市場經(jīng)濟(jì)有效地發(fā)揮和調(diào)動了人們主體的積極性,所創(chuàng)造的巨大物質(zhì)財富為人類個性自由發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的條件,人類開始有了越來越多的時間可以從事科學(xué),藝術(shù)、文化等精神活動。另一方面則形成了人對物的依賴代替了人對人的依賴。雖然在歷史上這種關(guān)系打破了以血緣為紐帶的人身依附關(guān)系,造就了人的獨(dú)立性,但它是以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性,人表現(xiàn)為完全屈從于貨幣的權(quán)利。這就成為物欲化形成的根據(jù)。就是說,市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資本的生產(chǎn),雖然為人的自由發(fā)展提供了物質(zhì)手段和條件,但市場上資本的生產(chǎn)方式的目的又有其對立的一面,即它不是從對人的發(fā)展的意義上,而是從資本增值的角度來衡量的。商品經(jīng)濟(jì)原則滲透到社會生活的一切方面,并力圖按照商品的形象來改造整個世界。一切人都依賴商品而生活,或者說,在一定程度上,一切人都成為商品,形成一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治或“政治強(qiáng)制”。物欲化成為社會市場經(jīng)濟(jì)最為本質(zhì)的內(nèi)容之一。物欲化影響到社會管理創(chuàng)新實(shí)踐,就有可能使社會管理權(quán)力運(yùn)行商品化,創(chuàng)新實(shí)踐者的獨(dú)立、自由、主體性變?yōu)檫^分張揚(yáng)的人欲,權(quán)力與權(quán)力進(jìn)行交換,根本改變創(chuàng)新實(shí)踐以民為本的本質(zhì)。正是在這個意義上,強(qiáng)調(diào)法治在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的保障作用的價值就凸顯了出來。
三、社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的法治建設(shè)涉及的主要內(nèi)容
法治當(dāng)然是通過具體的法律實(shí)施表現(xiàn)出來。法治涉及法律規(guī)則、法律原則的應(yīng)用,最為重要的是體現(xiàn)公平、正義等精神。這種法治精神與人治相對立,確立法律至上的權(quán)威性。現(xiàn)代社會管理錯綜復(fù)雜,千頭萬緒,涉及如社區(qū)管理、社會組織管理、社會基本公共服務(wù)建設(shè)的管理等,突出國家、政府在其中的角色擔(dān)當(dāng),把法治貫穿于社會管理創(chuàng)新實(shí)踐所涉及的內(nèi)容十分的豐富,也有學(xué)者在這個方面做了一些有益的探討[1],筆者認(rèn)為有必要特別注意以下一些方面。
首先,是完善社會立法問題。全面加強(qiáng)和完善社會領(lǐng)域的立法是推進(jìn)社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要前提。自黨的十一屆三中全會以來經(jīng)過30 多年的努力,中國特色社會主義法律體系初步形成,我們在社會領(lǐng)域的立法也取得不少積極的成果,如《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等一批涉及社會管理的基本法律法規(guī)頒布實(shí)施, 為調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序、促進(jìn)社會和諧發(fā)展提供了重要保障。但必須看到社會建設(shè)的內(nèi)容十分豐富,我們重視社會立法的時間并不長,還有很多領(lǐng)域沒有展開,另隨著社會管理創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)展,我們還要重視從發(fā)展社會主義民主政治、保障公民權(quán)利、促進(jìn)社會全面進(jìn)步等角度的立法工作,切實(shí)把社會管理創(chuàng)新實(shí)踐納入法治化的軌道。而社會立法的內(nèi)容都與民眾的生活息息相關(guān),在立法實(shí)踐上也要進(jìn)行創(chuàng)新,要加強(qiáng)立法前的調(diào)研和立法后的評估,要確立良法之治的觀點(diǎn)。
其次,是依法行政、推動社會自身建設(shè)的問題。社會的轉(zhuǎn)型給行政執(zhí)法工作帶來很大的挑戰(zhàn),但政府始終是推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的主導(dǎo)性力量。政府必須要適應(yīng)形勢要求,依法向社會提供公共服務(wù), 依法對社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理,依法調(diào)解社會事務(wù)中的相關(guān)矛盾等。但社會管理創(chuàng)新實(shí)踐上突出的是政府如何依法進(jìn)行社會管理創(chuàng)新,轉(zhuǎn)變原有的管理模式,創(chuàng)設(shè)社會依法自我管理的模式,積極培育社會組織的發(fā)展等。國務(wù)院于2004 年3月提出《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,2010 年10 月又提出《關(guān)于法治政府建設(shè)的意見》,要求行政執(zhí)法過程中解決好行政執(zhí)法主體、權(quán)限、程序以及流程圖等,各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格規(guī)范、公正執(zhí)法, 實(shí)行政務(wù)公開, 強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)。行政執(zhí)法的目的在于著力保障和改善民生,解決好就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、保障性住房等方面的問題。群眾越是關(guān)心的,說明事情越是重要,積極改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式,做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。在社會管理、服務(wù)中切實(shí)維護(hù)社會公平、正義。
再次,法律的救濟(jì)機(jī)制問題。社會管理創(chuàng)新實(shí)踐涉及人民群眾切身有關(guān)的多方面利益,司法部門在遇到糾紛時必須堅持司法為民、服務(wù)為先的原則。司法要為社會管理創(chuàng)新實(shí)踐機(jī)制的科學(xué)運(yùn)行、社會管理主體依法履行職責(zé)提供法律保障。但社會管理創(chuàng)新實(shí)踐對司法部門來說也存在要探索新機(jī)制的問題。在一定意義上說,司法的過程,即是化解社會矛盾、維護(hù)社會正常的秩序、促進(jìn)社會公正的過程。司法機(jī)關(guān)的運(yùn)行不應(yīng)當(dāng)是孤立的,而應(yīng)當(dāng)積極與我國人民調(diào)解制度建立起有效的體系,培育社會自身的糾紛解決力量。“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的原則、司法與大調(diào)解相配套的糾紛解決機(jī)制創(chuàng)設(shè)、司法公開制度的推行等,都是社會管理創(chuàng)新實(shí)踐在司法領(lǐng)域的反映。另要深化司法改革,維護(hù)司法公正,保證司法廉潔,充分發(fā)揮司法在懲治犯罪、監(jiān)督公權(quán)、教育民眾、預(yù)防違法犯罪等方面的職能作用等,這也是社會管理創(chuàng)新實(shí)踐在司法建設(shè)上的有效嘗試,有利于不斷提升司法服務(wù)社會管理的能力和水平。
最后,法律實(shí)施中法律意識的培養(yǎng)。推進(jìn)社會管理創(chuàng)新,一個重要的基礎(chǔ)就是培養(yǎng)公眾的法律意識。通過30多年改革開放的發(fā)展和法制的建設(shè),我們國家以高速度的方式完成了西方發(fā)達(dá)國家用上百年時間所走完的發(fā)展歷程,但其實(shí)這種進(jìn)步主要反映在法制的顯型系統(tǒng)中,這種高速度的發(fā)展不可能使中國法制的隱型系統(tǒng)也跟上這個變化。[2]而加強(qiáng)法制宣傳,弘揚(yáng)法治的精神,培養(yǎng)公民崇尚法治、維護(hù)法治的權(quán)威,是要通過動員組織民眾依法理性有序地參與社會管理和公共服務(wù),習(xí)慣于按照法律程序、利用法律手段,理性去表達(dá)利益訴求,維護(hù)自身合法權(quán)益的實(shí)踐來解決的。社會管理創(chuàng)新實(shí)踐要體現(xiàn)法治精神,民眾法律意識的增強(qiáng)也是重要的方面。當(dāng)然這是一個長期的建設(shè)工程。
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