目前，上海市正在研究出臺(tái)《上海市人民建議征集工作和獎(jiǎng)勵(lì)表彰辦法》，這一制度的推行也已受到廣泛的社會(huì)關(guān)注，質(zhì)疑乃至反對(duì)的聲音也開始出現(xiàn)，這對(duì)提高制度構(gòu)建的科學(xué)性、可行性起到推動(dòng)作用。筆者認(rèn)為，征集人民建議集中群眾智慧是政府的義務(wù)，“新兩個(gè)凡是”為征集人民建議提供了政治依據(jù)。征集人民建議制度建設(shè)的政治依據(jù)明確，參與式民主是代議制民主的重要補(bǔ)充，征集人民建議是公民有序政治參與的雙向可控方式。我國(guó)法治政府建設(shè)至今差距不小，落實(shí)“新兩個(gè)凡是”要有制度為基準(zhǔn)、為約束、為保障，人民當(dāng)家做主要有制度不間斷運(yùn)行的保證。因此，本文擬在闡述征集人民建議提高決策水平是政府義務(wù)的同時(shí)，與當(dāng)前學(xué)術(shù)界的不同意見展開討論，待方家指正。

一、征集人民建議集中群眾智慧是政府的義務(wù)

我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定 ：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！?為了保障國(guó)家的“一切權(quán)力屬于人民”得以落實(shí)，《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！?這是國(guó)家根本大法對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員作出的義務(wù)性規(guī)定。通俗地說，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員如果不能做到“傾聽人民的意見和建議”，就是違反憲法。長(zhǎng)期以來，在我國(guó)傳統(tǒng)中，一直存在“官管民”的舊習(xí)，政府忽視行政權(quán)服務(wù)于公民的固有屬性，以群眾的“天然代表者”自居，片面強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的管制和約束。憲法第二十七條的規(guī)定打破了傳統(tǒng)“命令——服從”、“權(quán)利——義務(wù)”的單向管理模式，明確指出一切國(guó)家機(jī)關(guān)都要履行“傾聽人民的意見和建議”的義務(wù)，承擔(dān)對(duì)等的職責(zé)。從應(yīng)然層面說，憲法已經(jīng)對(duì)政府的義務(wù)作出了明確的規(guī)定，促進(jìn)管理型政府盡快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；但是，若從實(shí)然層面考察，國(guó)家機(jī)關(guān)在“傾聽人民的意見和建議”方面還很不自覺，人民群眾在完全不知情的狀態(tài)下“被政府代表”的事例時(shí)常出現(xiàn)。

此外，我國(guó)《憲法》第四十一條還規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！边z憾的是，四十一條規(guī)定的前半句似乎被國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員淡忘，但后半部分恰恰成為了某些政府對(duì)付老百姓的“武器”。至于第四十一條有關(guān)“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”的執(zhí)行，也有許多不盡人意之處。

筆者認(rèn)為，《憲法》第二十七條是從政府義務(wù)方面、第四十一條是從公民權(quán)利方面作出了明確的規(guī)定，為了表述的方便，特將這兩個(gè)方面的規(guī)定簡(jiǎn)稱為政府有“傾聽和接受的義務(wù)”、人民有“批評(píng)和建議的權(quán)利”?！罢鳌本哂小笆铡⑷　⒄?、求、問”的含義，“集”具有“集合、聚集”的含義，“征”與“集”這兩個(gè)字組合時(shí)只是表明主動(dòng)、公開而為的匯集行為。既然傾聽、接受公民的批評(píng)意見是政府的義務(wù)，政府在履行義務(wù)時(shí)為什么不可以主動(dòng)、公開而為呢？有的學(xué)者反對(duì)政府征集人民建議，真不知道他所持的依據(jù)是什么。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家做主，而人民當(dāng)家做主的實(shí)現(xiàn)程度客觀上存在應(yīng)然與實(shí)然之分。在充分肯定我國(guó)人民當(dāng)家做主實(shí)現(xiàn)的程度確有進(jìn)步的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)指出口惠而實(shí)不至等方面的差距也是明顯的。人民當(dāng)家做主不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在憲法和法律的文本規(guī)定上，而且更應(yīng)當(dāng)通過一系列的制度設(shè)計(jì)和程序安排，在實(shí)際上得到落實(shí)。征集人民建議制度的建立是保障廣大人民群眾對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)所享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的具體舉措，是不需要任何事先授權(quán)的。如果一定強(qiáng)調(diào)“政府做任何事情都要有授權(quán)”，那么，筆者要說，《憲法》第二十七條就是明白無疑的義務(wù)規(guī)定。規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”（《憲法》第二十七條），不是政府的“可以為”，而是政府的“必須為”。

二、“新兩個(gè)凡是”為征集人民建議提供了政治依據(jù)

黨的十八大報(bào)告提出 “新兩個(gè)凡是”振聾發(fā)聵：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正”。當(dāng) “新兩個(gè)凡是”被網(wǎng)民稱為“把人民舉過頭頂”，“無疑是2012年最動(dòng)聽的‘中國(guó)好聲音”時(shí)，我們既要看到 “新兩個(gè)凡是”順民意、得民心、符合民主法制建設(shè)的大勢(shì)，更要清醒地認(rèn)識(shí)到“新兩個(gè)凡是”的落實(shí)任重道遠(yuǎn)，還會(huì)遭遇種種曲折。

（一）征集人民建議制度建設(shè)的政治依據(jù)明確

十八大報(bào)告指出：“發(fā)展的目的是為了人民，改革的目的也是為了人民”，就政府而言堅(jiān)持人民主體地位不能“說說而已”，必須從發(fā)揮人民主人翁精神、更好保障人民權(quán)益、更好保證人民當(dāng)家做主等方面予以落實(shí)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，現(xiàn)在某些政府、部分黨員干部存在嚴(yán)重脫離群眾的現(xiàn)象，精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)日益加劇，而政府及其工作人員也有種種怨氣?！靶聝蓚€(gè)凡是”進(jìn)一步關(guān)注和強(qiáng)調(diào)了民生與民權(quán)，這正是對(duì)執(zhí)政黨新時(shí)期“民本”執(zhí)政的具體要求和現(xiàn)實(shí)反映，也是重建魚水相依的官民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)官民共治的不二選擇。“新兩個(gè)凡是”的提出，為“以人為本”提供了新詮釋，對(duì)科學(xué)發(fā)展提出了的更新要求，是征集人民建議制度建設(shè)的政治依據(jù)。特別應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)指出的是，“新兩個(gè)凡是”同時(shí)關(guān)注“民生”與“民主”，并不是單純地講改善民生，而是以不容置疑的口吻從正面明確“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，而后又從反面規(guī)定“凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正”。前半句充分體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的尊重，后半句明確體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的保護(hù)，正是從執(zhí)政黨和政府應(yīng)當(dāng)如何踐行“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”作出了具體要求。征集人民建議是進(jìn)一步暢通民意表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)民眾有序參與政治的良策。政府征集人民建議的制度建設(shè)的目的在于，使傾聽人民群眾意見建議成為各級(jí)政府決策程序中的“規(guī)定動(dòng)作”，讓更多老百姓成為政府決策不可或缺的“智囊團(tuán)”。征集人民建議能否成為撬動(dòng)公民有序參與的“杠桿”，關(guān)鍵看人民的正確建議能否得到落實(shí)，政府各職能部門能否真正實(shí)現(xiàn)理念更新和職能轉(zhuǎn)變。

中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的成就有目共睹，同時(shí)，執(zhí)政瑕疵的積累也是不小的量。目前，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力面臨社會(huì)矛盾多發(fā)、干群關(guān)系緊張、群體利益訴求多元、反腐敗形勢(shì)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。毫無疑問的是，以執(zhí)政黨為主要力量構(gòu)成的各級(jí)政府，能不能重新取得人民的信任、重建良好的官民關(guān)系，也是生死攸關(guān)的考驗(yàn)。筆者贊同溫家寶總理用“人亡政息”吁請(qǐng)全黨全國(guó)高度重視腐敗問題，而腐敗問題說到底就是自身走向了人民的對(duì)立面。在漢語(yǔ)的使用習(xí)慣中“凡是”是絕對(duì)化的提法，但筆者要說的是：矯枉必須過正。當(dāng)前官場(chǎng)盛行“上有政策、下有對(duì)策”，“鉆空子”規(guī)避責(zé)任的做法無奇不有。為此，“涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正”必須絕對(duì)化，必須成為各級(jí)政府決策過程中不可逾越的必經(jīng)程序，違反“新兩個(gè)凡是”者必須被追究責(zé)任。當(dāng)下，某些政府還在以“集體決策”的名義逃避違規(guī)決策的責(zé)任。從落實(shí)“新兩個(gè)凡是”的角度看，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化作出具體的防范性規(guī)定。

我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)制度是代議制的一種形式，與西方國(guó)家的議會(huì)制有本質(zhì)的不同，它是一種新型的代議制。進(jìn)一步擴(kuò)大人民民主，是堅(jiān)持和完善我國(guó)根本政治制度和基本政治制度的必備前提。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！痹诖h制民主不斷完善的同時(shí)，憲法所規(guī)定的“通過各種途徑和形式”不應(yīng)當(dāng)被忽略。政府從被動(dòng)地“還歷史舊賬”逐步向主動(dòng)地征集民意轉(zhuǎn)變，既可以防止正常的社會(huì)秩序受沖擊，也可以通過人民的參與和監(jiān)督防止政府偏離法治軌道。

人民當(dāng)家做主，必須通過具體的民主形式表現(xiàn)出來；缺乏具體形式的民主，只能是一種抽象、虛幻的民主。有學(xué)者認(rèn)為：“現(xiàn)代民主法治社會(huì)，人民是國(guó)家的主人，人民隨時(shí)有權(quán)監(jiān)督政府，根本不需要政府發(fā)布征集人民建議的通知。中國(guó)現(xiàn)在要做的是將社會(huì)管理權(quán)回歸社會(huì)，更多地實(shí)現(xiàn)人民的自我管理。”筆者并不簡(jiǎn)單地反對(duì)“實(shí)現(xiàn)人民的自我管理”，但同時(shí)認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，政府的職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變而不能弱化。所謂轉(zhuǎn)變政府職能，是指政府由“替民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｕ先嗣癞?dāng)家做主”。隨著社會(huì)的發(fā)展，人民不斷增長(zhǎng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)需求是不可能通過“自我管理”得到滿足的，政府科學(xué)決策和正確實(shí)施決策的職能作用不能削弱。社會(huì)管理政府是第一責(zé)任人，不能在“社會(huì)管理權(quán)回歸社會(huì)”的名義下搞無政府主義或者民粹主義。政府征集人民建議的初期是可能有“發(fā)通知”等類似做法的，隨著制度運(yùn)轉(zhuǎn)的成熟“發(fā)通知”自然可以省略。關(guān)鍵的問題不是要不要發(fā)征集人民建議的通知，而是政府決策要不要征集人民建議，要不要傾聽群眾意見。俞可平教授指出：“公民參與是民主政治的基本要素，沒有廣泛的公民參與，就談不上官民共治。有序的和有效的公民參與，需要相應(yīng)的制度保障，需要有足夠的合法渠道。隨著公民物質(zhì)生活水平的迅速提高，其公共參與的需求日益增多。與公民政治參與的需求相比，我們的制度建設(shè)明顯滯后，參與渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善官民共治的制度框架，讓更多的公民通過合法的方式有序地參與公共生活的管理?！盵1]

（二）參與式民主是代議制民主的重要補(bǔ)充

“十八大”報(bào)告以不容置疑的堅(jiān)定語(yǔ)氣提出“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正”?！靶聝蓚€(gè)凡是”讓人耳目一新，在深感激動(dòng)之后必須深思的問題是誰(shuí)來落實(shí)“新兩個(gè)凡是”。從整體而言，執(zhí)政黨、參政黨、各級(jí)人大、政府、政協(xié)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)組織都應(yīng)當(dāng)為“新兩個(gè)凡是”的落實(shí)各負(fù)其責(zé)，鑒于政府幾乎所有的活動(dòng)都與群眾利益密切相關(guān)，落實(shí)“新兩個(gè)凡是”任務(wù)最重的還是各級(jí)政府。有學(xué)者認(rèn)為，“征集人民建議作為參與民主的重要形式，把人民參與置于政府的主導(dǎo)之下，政府想讓人民參與才能參與，想不讓人民參與人民就不能參與，顯然違背人民主權(quán)和法治政府的理念。”需要說明的是，要求政府征集人民建議的目的是限制政府的權(quán)力，征集人民建議的制度建設(shè)并不是作出“政府想讓人民參與才能參與，想不讓人民參與人民就不能參與”的規(guī)定，而是具體地落實(shí)“新兩個(gè)凡是”?？梢钥隙ǖ卣f，征集人民建議的制度建設(shè)正是為了防止“政府想讓人民參與才能參與，想不讓人民參與人民就不能參與”的怪胎出現(xiàn)。為了防止某種“怪胎”出現(xiàn)，干脆連防范該“怪胎”的制度也要滅殺，這樣的邏輯怎么能夠成立呢？中國(guó)的民主法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)，絕不是大呼一聲“把一切權(quán)力交給人民”就能萬(wàn)事大吉的。根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，中國(guó)的民主法制建設(shè)一定是通過漸進(jìn)的積累才能達(dá)到質(zhì)的飛躍，突變只是奢望。有學(xué)者反對(duì)“把人民參與置于政府的主導(dǎo)之下”并不令人奇怪，也許持此種意見的學(xué)者是為了防止政府“作秀”。而客觀現(xiàn)實(shí)是民主法治建設(shè)需要是公民的有序政治參與，有序政治參與必定存在主導(dǎo)力量。政府為完成公眾的委托總是要決策的，征集人民建議是強(qiáng)制政府傾聽群眾的意見和建議，為什么不可以“把人民參與置于政府的主導(dǎo)之下”呢？總不見得要搞無政府主義的人民參與吧？以“十八大”報(bào)告提出的“四個(gè)加快形成”為例，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”都與群眾利益密切相關(guān)。以上四個(gè)方面的工作任務(wù)都必須由政府組織完成。筆者需要追問的是：其一，公民有序政治參與是否需要主導(dǎo)的力量？其二，在我國(guó)現(xiàn)有的民主制度框架內(nèi)，如果讓政府充當(dāng)人民有序政治參與的主導(dǎo)力量，是否可以迫使人民政府更好地體現(xiàn)其人民性？其三，如果政府不適宜成為公民有序政治參與的主導(dǎo)力量，那么，該由什么力量充當(dāng)此任？

筆者倡導(dǎo)開展征集人民建議制度建設(shè)研究，并不是主張否定我國(guó)現(xiàn)行的代議制民主，而是認(rèn)為：我國(guó)的人民代表大會(huì)制度確有亟待完善之處，在完善人民代表大會(huì)制度的同時(shí)，參與制的民主作為代議制民主的重要補(bǔ)充，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫桨l(fā)展。我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！北M管憲法并沒有一一列出人民可以通過哪些具體途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)等，但是，憲法已經(jīng)明白無疑地表明“通過各種途徑和形式” 管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)都是合法合理的。正如姜明安教授所說：“在全球化和信息化日益發(fā)展，為公眾直接參與‘公務(wù)帶來、創(chuàng)造和提供了越來越多、越來越大的必要性、必然性和可能性以后，現(xiàn)代民主國(guó)家實(shí)行的就不再是純粹的代表制民主或僅以公眾參與作為補(bǔ)充的代表制民主，參與制民主的比重將越來越大，地位將越來越重要?！盵1]已有的實(shí)踐已經(jīng)證明，征集人民建議是參與式民主中有序性、穩(wěn)定性、有效性比較顯著的運(yùn)作方式。通過政府職能部門征集人民建議，無論對(duì)征集人、建議人、辦理建議人而言都是低成本的。一般而言，政府總是希望民意順暢表達(dá)的，但是，政府官員也會(huì)或多或少存在“民主是個(gè)麻煩東西”的陳舊觀念，往往以自己的好惡、親疏來決定提供民主的程度。征集人民建議的制度建設(shè)將從根本限制政府權(quán)力的擴(kuò)張，迫使各級(jí)政府把傾聽群眾意見作為決策的“規(guī)定動(dòng)作”，從源頭上對(duì)政府的行為起到規(guī)范作用。

我國(guó)的人民代表大會(huì)和政治協(xié)商制度已經(jīng)在推進(jìn)民主制度建設(shè)方面發(fā)揮了重要功能。一方面這些有益制度自身需要與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展完善，另一方面又需要符合現(xiàn)代科技發(fā)展的新制度發(fā)揮作用。馬克思說“批判的武器當(dāng)然不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀，但是理論一經(jīng)掌握群眾，也會(huì)變成物質(zhì)力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本。但人的根本就是人本身?！盵2]“人的根本就是人本身”告訴我們，人大代表、政協(xié)委員也是有血有肉、活生生的人，一方面其應(yīng)當(dāng)盡最大可能盡職盡責(zé)地代表民意，但是，由于種種原因，在我國(guó)確實(shí)存在“人民群眾難以找到人大代表”的情形。如果承認(rèn)智慧在民間，公眾參與是現(xiàn)代民主的重要形式，就應(yīng)當(dāng)開辟和暢通渠道，使得人民群眾的建議意見能夠進(jìn)入決策層。特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，已經(jīng)使得博客、微博、電子郵件、公共論壇成為民意直接表達(dá)的便捷工具，許多事情已經(jīng)不可能歷經(jīng)層層轉(zhuǎn)送，等到一定時(shí)間再進(jìn)入人民代表大會(huì)討論了。政府作為公共服務(wù)職能最為齊全、公共服務(wù)力量最為集中的機(jī)構(gòu)，如果坐等網(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)的發(fā)酵，最后等來的也許就是社會(huì)秩序的混亂。當(dāng)今社會(huì)，已經(jīng)是人人都成為可以發(fā)稿的“記者”，互聯(lián)網(wǎng)是“封鎖”不了的，“一手遮天”式的執(zhí)政必定失敗。人民群眾有怨氣、有意見、有建議并不可怕，可怕的是民意表達(dá)的渠道不暢或者不把人民批評(píng)、意見、建議“當(dāng)回事”。假設(shè)某個(gè)政府的某項(xiàng)決策損害了人民群眾的根本利益，當(dāng)下可以選擇的民主路徑有四：一是向執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反映情況，要求執(zhí)政黨予以干預(yù)；二是啟動(dòng)人民代表大會(huì)的調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、撤銷等相關(guān)程序；三是利用網(wǎng)絡(luò)的傳播功能發(fā)布信息，或者請(qǐng)傳統(tǒng)媒體發(fā)布文字、視頻，直接向公眾作出披露；四是通過讓人民群眾的意見建議順暢表達(dá)，督促政府和相關(guān)部門及時(shí)改進(jìn)并作出制度性的安排。無疑，這四條路徑都是可以根據(jù)實(shí)際情況選用的，但是，大量、常用的還是監(jiān)督政府改進(jìn)工作。

面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，政府主動(dòng)征集人民群眾的意見建議已經(jīng)成為政府取得民眾信任的最佳途徑。言論自由是民主制度的關(guān)鍵，言論自由不僅具有發(fā)現(xiàn)真理、捍衛(wèi)真理的功能，而且能夠迫使政府官員容忍和接受批評(píng)，以確保政府官員對(duì)人民負(fù)責(zé)，是人民得以影響政府決策的途徑。參與式民主的運(yùn)行成本低廉，互動(dòng)形式多樣，具有便民、直接、有序、快捷的特點(diǎn)，“公眾參與對(duì)于保障行政機(jī)關(guān)依法、公正行使職權(quán)，防止濫權(quán)和腐敗，對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，防止侵權(quán)和歧視，對(duì)于推進(jìn)公民自治，培育公民社會(huì)有著特殊重要的意義?！盵3]政府何樂而不為？學(xué)者又何必反對(duì)征集人民建議呢？為保護(hù)言論自由，必須區(qū)分兩種不同類型的表達(dá)，一是事實(shí)表達(dá)，即任何人說存在某種事實(shí)就必須對(duì)該事實(shí)的存在負(fù)責(zé)，不能允許捏造、虛構(gòu)事實(shí)；二是觀點(diǎn)表達(dá)，任何人都可以持有自己的觀點(diǎn)，且不能因?yàn)槌钟心撤N觀點(diǎn)而受到不公正待遇。即便是錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，只要其沒有破壞性、腐蝕性的行動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)允許其持有。政府受人民的委托提供公共服務(wù)，其所有決策（除國(guó)防、外交等少數(shù)部分之外）都與群眾利益直接相關(guān)。為此，政府不僅要注意把分散、隨機(jī)表達(dá)的群眾意見集中起來，而且應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地專題征集人民群眾對(duì)具體決策的建議。

（三）征集人民建議是公民有序政治參與的雙向可控方式

政治參與，是指普通公民通過各種合法途徑影響政府公共決策與公共管理的行為。在當(dāng)代，公民政治參與的形式有投票、選舉、表達(dá)意見、提出建議、協(xié)商、對(duì)話、辯論等多種方式，在網(wǎng)絡(luò)空間寫博客、發(fā)微博、發(fā)郵件、上傳或者轉(zhuǎn)發(fā)音視頻、參加論壇討論都屬于表達(dá)權(quán)的行使。在社會(huì)主義條件下，一方面人民享有的民主總是不斷擴(kuò)大的，另一方面公民的政治參與必須有序。深化政治體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要探索社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)形式，擴(kuò)大公民有序政治參與?？梢哉f，我國(guó)在擴(kuò)大公民有序政治參與方面是既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)的。2012年6月29日，四川什邡市政府宣布鉬銅項(xiàng)目開工建設(shè)，這一決定引起當(dāng)?shù)厥忻竦牟粷M。6月30日到7月2日，部分學(xué)生和市民就鉬銅項(xiàng)目接連上訪并示威，最終導(dǎo)致了警民沖突的發(fā)生。沖突發(fā)生后，什邡官方就鉬銅項(xiàng)目三次表態(tài)，并最終決定今后在什邡不再建設(shè)鉬銅項(xiàng)目。[1]從表面上看，什邡政府最終取消鉬銅建設(shè)項(xiàng)目是順應(yīng)民意的，但是，根本的問題在于該項(xiàng)目上馬的決策并沒有事先聽取群眾的意見。當(dāng)未經(jīng)民主程序的決策被群眾知曉，群眾以“上街”的方式聚集展現(xiàn)力量之時(shí)，什邡政府官員又曾三次表態(tài)，先是說“停止施工”見事態(tài)未能平息，又表態(tài)“停止項(xiàng)目建設(shè)”，而后又進(jìn)一步退讓表示“今后不再建設(shè)鉬銅項(xiàng)目”。這三次表態(tài)，最終切合了市民要求只是表面現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，無論如何也不能把諸如此類的表態(tài)視為法治政府建設(shè)的成果。隱藏在“不鬧就上”背后的，是政府無視人民當(dāng)家做主的地位，決策根本不聽取群眾的意見， “一鬧就撤” 留下的后遺癥是政府決策的存廢取決于群眾“鬧”與“不鬧”以及“鬧”的程度。

從什邡事件可以發(fā)現(xiàn)有兩種截然不同的公眾參與方式：一種是政府在決策前，主動(dòng)傾聽群眾的意見，讓群眾用平心靜氣的方式把心里話說出來；另一種是群眾以游行示威甚至破壞性的行為表達(dá)不滿，迫使政府收回成命。顯而易見，政府傾聽意見、征集建議是低成本、低對(duì)抗、高效益、少有后遺癥的最佳參與選擇，其主要的缺點(diǎn)是延緩決策的過程。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，延緩決策過程的這一缺點(diǎn)也許正是督促政府貫徹科學(xué)發(fā)展觀的輔助性條件。我國(guó)早就應(yīng)當(dāng)少一點(diǎn)不切實(shí)際的“大干快上”了，政府認(rèn)真傾聽不同意見，客觀上就能引導(dǎo)群眾意見以溫和的方式表達(dá)意見。雖然群眾選擇游行示威等激烈的方式表達(dá)意愿，也是政治參與的方式之一，但不言而喻的是，公眾用激烈方式表達(dá)意愿的成本之大、風(fēng)險(xiǎn)之大。可以肯定地說，無論人民群眾還是政府部門都希望能夠以溫和的方式表達(dá)意愿，而人民表達(dá)意愿方式的選擇往往取決于政府的行為。在民意表達(dá)、政府態(tài)度、民意表達(dá)方式三者之間，具有以下對(duì)應(yīng)關(guān)系：政府傾聽民聲——人民溫和表達(dá)；政府欺瞞群眾——人民激烈表達(dá)；政府無視民怨——人民暴力表達(dá)。如果政府瞞著群眾“拍腦袋”決策，群眾就失去了以溫和方式表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)。一旦群眾上街游行示威，政府懼怕民間的怨恨情緒膨脹爆炸，匆忙撤銷已經(jīng)確定的決策盡管可以取得事態(tài)的暫時(shí)平息，但留下的后遺癥也是長(zhǎng)久難以消除的。如果政府在民怨沸騰之時(shí)依然拒不糾正自身的錯(cuò)誤，甚至以“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”為由實(shí)施暴力鎮(zhèn)壓，無疑就是把自己送上絕路?！安霍[就上，一鬧就撤”的做法所造成的心理暗示是，只要把事情鬧大，政府就會(huì)退縮。這個(gè)教訓(xùn)是深刻的。

近年來，限制公權(quán)力的理論已經(jīng)在我國(guó)廣泛傳播，但是，限制公權(quán)力運(yùn)行的制度建設(shè)卻比較薄弱，特別是政府“替民做主”的做法尚未得到有效遏制。征集人民建議是從源頭上限制公權(quán)力運(yùn)作的具體制度設(shè)計(jì)，只要制度設(shè)計(jì)的體系嚴(yán)密，征集人民建議將成為政府決策的“規(guī)定動(dòng)作”且不可逾越。特別是，征集人民建議是公民有序政治參與的雙向可控方式，可以從根本上推動(dòng)政府?dāng)[脫“不鬧就上，一鬧就撤”的決策怪圈，以傾聽民意、凝聚民心、匯集民智的實(shí)際行動(dòng)減少官民沖突，實(shí)現(xiàn)官民共治。

三、落實(shí)“新兩個(gè)凡是”要有制度保障

未來，我國(guó)社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)是進(jìn)一步凝聚建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的共識(shí)，改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，以務(wù)實(shí)的方式推進(jìn)法治政府建設(shè)，重建社會(huì)信任。具體地說，征集人民建議的制度建設(shè)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的有力抓手，是為落實(shí)“新兩個(gè)凡是”提供保障。

（一）我國(guó)法治政府建設(shè)至今差距不小

國(guó)務(wù)院于2004年頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了用十年時(shí)間打造法治政府的目標(biāo)任務(wù)。也就是說，到2014年我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)。按照2010年10月10日國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》加強(qiáng)法治政府建設(shè)的總體要求是：當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真落實(shí)依法治國(guó)基本方略，進(jìn)一步加大《綱要》實(shí)施力度，以建設(shè)法治政府為奮斗目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。該文件在“堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策”中要求：規(guī)范行政決策程序；完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究。而從近年來我國(guó)屢屢出現(xiàn)的什邡、啟東等地的群體性事件看，政府決策卻陷入了“不鬧就上，一鬧就撤”的怪圈，暗示了只要鬧到“影響維穩(wěn)”的程度，政府既定的決策也會(huì)退縮，造成了政府公信力的急劇下降。

也許人們要問，政府官員為什么寧可在群情激憤時(shí)敗退，卻不愿意事先聽取民意呢？這正是法治政府建設(shè)首先要解決的如何當(dāng)“公仆”問題。換句話說，當(dāng)下政府官員自稱“公仆”已經(jīng)習(xí)以為常，卻始終未能解決好如何當(dāng)“公仆”的問題。這個(gè)問題不解決，法治政府的建設(shè)就永遠(yuǎn)只是承諾。這是因?yàn)椋骸肮駞⑴c是民主政治的基本要素，沒有廣泛的公民參與，就談不上官民共治。有序的和有效的公民參與，需要相應(yīng)的制度保障，需要有足夠的合法渠道。隨著公民物質(zhì)生活水平的迅速提高，其公共參與的需求日益增多。與公民政治參與的需求相比，我們的制度建設(shè)明顯滯后，參與渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善官民共治的制度框架，讓更多的公民通過合法的方式有序地參與公共生活的管理?！盵1]

（二）落實(shí)“新兩個(gè)凡是”要有制度為基準(zhǔn)、為約束、為保障

人大代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民群眾的確可以通過人大代表表達(dá)和行使自己的意志。但是，人大代表目前在代表群眾意志的及時(shí)性、全面性、便捷性等方面還有許多不盡人意之處。近年來，我國(guó)圍繞公民有序政治參與制度的建立，已經(jīng)進(jìn)行了不少實(shí)踐，網(wǎng)絡(luò)問政、電視問政、政府信息預(yù)公開等都各有千秋。群眾擔(dān)憂的是“問政于民”淪為作秀的工具，變成“想問就問”、“問問而已”的裝飾材料。筆者同意俞可平教授的觀點(diǎn)：“這些年來，包括政治學(xué)界在內(nèi)的中國(guó)知識(shí)界越來越重視并倡導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理或官民共治。這絕不是知識(shí)分子的標(biāo)新立異，也不是他們不懂中國(guó)國(guó)情，更不是敵對(duì)勢(shì)力‘西化‘分化的結(jié)果，不是西方的‘陷阱，不是所謂的‘雜音和‘噪音。恰恰相反，這是中國(guó)知識(shí)分子為推動(dòng)社會(huì)政治進(jìn)步所承擔(dān)的歷史責(zé)任?！盵2]

政府并不因?yàn)榫哂小叭嗣瘛边@個(gè)定語(yǔ)就能夠充分體現(xiàn)人民性，政府為人民謀利益的人民性必須依靠法治來保障?！皢栒诿瘛辈粦?yīng)當(dāng)是對(duì)外的宣示，而應(yīng)當(dāng)是政府恪守的機(jī)制，征集人民建議就是問政于民的具體化、規(guī)范化、制度化。根據(jù)十八大報(bào)告提出的“新兩個(gè)凡是”精神，征集人民建議的應(yīng)當(dāng)從信訪機(jī)構(gòu)的職能工作擴(kuò)展為政府各部門的決策必經(jīng)程序，形成“公布決策意向——征集人民建議——公開討論——匯總各方意見”的決策前法定工作模式?？梢灶A(yù)期，這一工作模式形成后，如果政府跳過其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)“代表人民”決策，群眾就可以提出權(quán)利救濟(jì)的訴求。當(dāng)然，其中的艱辛曲折一定不會(huì)少，但是，“傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”的憲法要求就有了制度基準(zhǔn)、制度約束、制度保障。

（三）人民當(dāng)家做主要有制度不間斷運(yùn)行的保證

確保人民真正當(dāng)家做主，是社會(huì)主義政治體制改革，推進(jìn)我國(guó)政治文明建設(shè)的一個(gè)重大課題。由于政府是管理領(lǐng)域最寬廣、關(guān)乎民生最緊密的公權(quán)力行使者，法治政府的建設(shè)就是為了確保人民當(dāng)家做主?！皠?chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”并不是僅僅對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的要求，政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”主要體現(xiàn)為從“替民做主”、“為民做主”轉(zhuǎn)向人民群眾當(dāng)家做主，并形成機(jī)制常態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，人民代表大會(huì)制度要進(jìn)一步完善，參與制民主要有突破性的進(jìn)展。征集人民建議只要公開而為就能加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，平衡好各方面的利益。政府可以不按多數(shù)人的意見抉擇，但必須給人民有力的解釋。否則，會(huì)失去人們信任，可能失去執(zhí)政機(jī)會(huì)。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先要改革和完善黨委和政府的決策機(jī)制，用制度約束“說了就算”的人。

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展本身就是民主的產(chǎn)物，科學(xué)技術(shù)的普及必然要求更為民主的生活方式。有了互聯(lián)網(wǎng)，就必然要允許人們?cè)诨ヂ?lián)網(wǎng)上講話?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的普及應(yīng)用已經(jīng)改變了傳統(tǒng)信息傳播、人際動(dòng)員的方式，形成了人人都可以向全世界的任何地點(diǎn)發(fā)布信息、對(duì)全世界的任何問題發(fā)表意見的局面。人民政府更應(yīng)當(dāng)從善如流，主動(dòng)地把分散的群眾呼聲、群眾智慧集中起來，改進(jìn)自身的工作?；ヂ?lián)網(wǎng)既便于人們的意見表達(dá)，又能夠在瞬間聚匯分散的力量。當(dāng)局部的問題、部分人的不滿、某一個(gè)小的糾紛引起網(wǎng)民關(guān)注之后，瞬間就可能發(fā)酵成為無數(shù)人評(píng)論的熱點(diǎn)，甚至引發(fā)群體性的事件。有學(xué)者提出，當(dāng)前在我國(guó)應(yīng)當(dāng)努力為人民“四權(quán)”的實(shí)現(xiàn)提供保障，而不應(yīng)該建立征集人民建議制度。應(yīng)當(dāng)說，這里存在誤解?，F(xiàn)實(shí)的國(guó)情是，人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)要有制度加以保障，而保障“四權(quán)”的制度必須是具體的、可操作的。當(dāng)前“四權(quán)”保障的瓶頸是想不想、敢不敢、能不能為“四權(quán)”的實(shí)現(xiàn)提供明晰、具體、不可逾越的制度體系。否則的話，“四權(quán)”的虛置最終將導(dǎo)致人亡政息。民主不是政府對(duì)民眾的恩賜，而是政府的安身立命之本。征集人民建議既是對(duì)公權(quán)力的源頭限制，也是防止專斷和民粹主義的雙向制度保證。

（湯嘯天：上海政法學(xué)院編審，上海市法學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)）