“人民建議”是人民管理社會(huì)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)的基本方式，也是憲法賦予人民的基本權(quán)利。為了保證人民有效地管理社會(huì)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)，并保障人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，各個(gè)民主國(guó)家都會(huì)以不同方式建立征集“人民建議”的制度。征集人民建議制度，即有目的地征求、收集充分代表人民群眾意愿的建設(shè)性意見，并把這一征集人民建議的工作形成規(guī)則體系。征集人民建議制度的設(shè)置必須民主、科學(xué)、合理，并卓有成效地運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣才能使中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度更為健全和完善，從而保證人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

一、征集人民建議是國(guó)家民意機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的專門活動(dòng)，其活動(dòng)必須在民主制度的框架內(nèi)進(jìn)行

征集人民建議制度是國(guó)家的一項(xiàng)重要制度，因?yàn)樵谝粋€(gè)民主國(guó)家內(nèi)，民意是頭等重要的事情，誰(shuí)掌握了民意，誰(shuí)就掌握了國(guó)家行動(dòng)的方向和力量。因此，征集人民建議制度必須在民主制度的框架內(nèi)進(jìn)行，即由國(guó)家法定的民意機(jī)關(guān)，通過(guò)法定的程序進(jìn)行。這要求征集人民建議的主體必須合格，必須有憲法和法律的授權(quán)；同時(shí)必須要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序，從而形成“人民建議”；否則不可能產(chǎn)生和形成人民建議，比如隨便一個(gè)機(jī)構(gòu)或團(tuán)體，收集100個(gè)人，或1000個(gè)人，甚至1萬(wàn)個(gè)人對(duì)某件事情的意見，都不可能形成人民建議，原因是主體不合格，程序不法定。因此，非經(jīng)合格的主體和法律程序不可能產(chǎn)生人民建議。

我國(guó)現(xiàn)行制度的民意機(jī)關(guān)就是人民代表大會(huì)和人民政治協(xié)商會(huì)議；征集人民建議的方式是議案、提案、建議案、調(diào)研報(bào)告、意見、批評(píng)和建議等。

我國(guó)現(xiàn)行憲法第七十二條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序分別提出屬于全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。”

《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十八條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表五人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案?！?第十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表向本級(jí)人民代表大會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。”

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第二條規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！薄皡⒄h政是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見和建議?！?/p>

我國(guó)現(xiàn)行憲法和憲法性文件，如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》等賦予人民代表大會(huì)和人民政協(xié)通過(guò)議案和提案等方式征集人民建議，但沒(méi)有賦予政府征集人民建議的權(quán)力。

二、政府不能征集人民建議

國(guó)家機(jī)關(guān)就其構(gòu)成和分工來(lái)說(shuō)，有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)等；各國(guó)家機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合、互相監(jiān)督和互相制約。其中代表國(guó)家和人民的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)；國(guó)家行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。掌握民意、征集人民建議的工作，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由代表國(guó)家和人民的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和其授權(quán)的組織來(lái)做，而不能由其他國(guó)家機(jī)關(guān)和組織來(lái)做；更不能由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)做，因?yàn)閲?guó)家行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)不可能通過(guò)征集人民建議去掌握民意，從而掌握國(guó)家的行動(dòng)方向和力量。否則，在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置上就會(huì)重復(fù)，國(guó)家權(quán)力行使時(shí)就會(huì)沖突和矛盾。只有代表國(guó)家和人民的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)征集人民建議，從而確定國(guó)家的大政方針，制定國(guó)家的法律和政策，并對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督。正如黨的十八大政治報(bào)告指出的那樣：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！盵1]

當(dāng)然，我們說(shuō)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，包括各級(jí)政府不能通過(guò)征集人民建議去掌握民意，并不等于說(shuō)，各級(jí)人民政府不能聽取、收集、匯集人民的意見和建議；恰恰相反，各級(jí)政府必須通過(guò)人民來(lái)信來(lái)訪、咨詢、聽證等制度，深入群眾去聽取、收集、匯集人民的意見和建議，并將這些人民的意見和建議作為改進(jìn)自身工作的依據(jù)，成為制定政策和工作方針的依據(jù)。但各級(jí)政府通過(guò)人民來(lái)信來(lái)訪、咨詢、聽證等制度去聽取、收集、匯集人民的意見和建議，與征集人民建議是兩回事情。征集人民建議的前提是人大及其授權(quán)組織主動(dòng)、有目的地征求、收集人民建議，其結(jié)果是掌握民意；政府聽取和匯集人民意見的前提是在具體工作中吸取相關(guān)當(dāng)事人的意見和建議，其結(jié)果是取得群眾對(duì)具體工作有針對(duì)性的意見和建議，以改進(jìn)實(shí)際工作。

在實(shí)踐中，我們不能有多個(gè)民意機(jī)關(guān)；我們也不能允許國(guó)家行政機(jī)關(guān)去替代國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，成為國(guó)家的民意機(jī)關(guān)，或成為具有民意機(jī)關(guān)功能的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。

在實(shí)踐中，政府通過(guò)征集人民建議，掌握民意后，也不可能使人民建議上升為民意，成為制定國(guó)家大政方針、制定國(guó)家法律和政策，并對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施有效的監(jiān)督。

三、法治政府必須是有限的政府，其職權(quán)必須受到制約

1998年，我國(guó)確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略”，在建設(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，建設(shè)法治政府是我們始終不渝的目標(biāo)。[1]黨的十八大政治報(bào)告進(jìn)一步指出：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變?！盵2]

法治政府的基本特點(diǎn)就是鏟除“無(wú)限政府”，確立和維持一個(gè)在權(quán)力、作用和規(guī)模上都受到嚴(yán)格的法律限制的“有限的政府”，從而達(dá)到充分保護(hù)公民權(quán)利不受公權(quán)力侵犯的目標(biāo)；其立足點(diǎn)在于從體制上和功能上成為“服務(wù)型政府”。具體要求就是：法無(wú)授權(quán)不能行、法有授權(quán)必須行、行政行為程序化、違法行政必追究。

“有限的政府”的“有限職權(quán)”主要體現(xiàn)在為社會(huì)和民眾的服務(wù)方面，而不能體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)政府自己的事業(yè)上面；“有限的政府”不能為自己設(shè)定權(quán)力，更不能盲目地?cái)U(kuò)大自己的工作范圍以增加職權(quán)，這是一個(gè)起碼要求，也是一個(gè)基本目標(biāo)。政府只有職權(quán)有限，才能集中精力，充分履行服務(wù)政府的職能；否則既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，不可能充分履行服務(wù)政府的職能。征集人民建議是國(guó)家民意機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的專門活動(dòng)，應(yīng)由人大和政協(xié)依法實(shí)施，而不能成為政府的一項(xiàng)工作。

就法治政府要求的“有限”和“服務(wù)”而言，現(xiàn)階段我們政府的權(quán)力不是太小了，而是太大了；政府的權(quán)力不是被有效地監(jiān)督和制約，而是監(jiān)督和制約遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；各級(jí)政府“越位”、“錯(cuò)位”和“不到位的”現(xiàn)象也不在少數(shù)。美國(guó)學(xué)者魯?shù)婪颉と菝窢栐?jīng)做過(guò)統(tǒng)計(jì)：“在20世紀(jì)前的90年里，大約有1.7億人被他們自己的政府所殺害。研究表明，在現(xiàn)代社會(huì)里，大部分人所面臨的首要危險(xiǎn)是權(quán)力不受制衡的政府，而非罪犯、企業(yè)或恐怖分子，對(duì)人的生命造成最大威脅的是本國(guó)政府?！盵3]

人們有理由擔(dān)心，如果政府有權(quán)征集人民建議，我們的一些地方政府會(huì)將不利于政府工作的人民建議不認(rèn)定為人民建議，而將有利于政府工作的非人民建議而認(rèn)定為人民建議。如果出現(xiàn)這種情況，后果是非常嚴(yán)重的，但這樣嚴(yán)重的后果并非不可能發(fā)生。為切實(shí)避免這樣嚴(yán)重的后果發(fā)生，我們?cè)诮ㄔO(shè)具有中國(guó)特色法治政府的進(jìn)程中，有必要進(jìn)一步限定政府的職權(quán)，規(guī)范政府的行為。讓那些本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)自我管理的部分，回歸社會(huì)，讓社會(huì)組織去管理；讓那些屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)的部分，回歸國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，讓國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使管理職能。

問(wèn)題是我們必須改變自己的思路，依照具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的理論和實(shí)踐，法治政府不能有無(wú)限的權(quán)力，不能為所欲為地想做自己想做的事情；這樣必定是權(quán)力不受控制的政府，必定是腐敗的政府，同時(shí)也是服務(wù)職能低效率的政府。

四、我們應(yīng)當(dāng)避免“制度陷阱”

中國(guó)著名歷史學(xué)家錢穆在分析中國(guó)歷史時(shí)指出：中國(guó)政治制度演繹的傳統(tǒng)是，一個(gè)制度出了毛病，再定一個(gè)制度來(lái)防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些卻變成了病上加病。這就是“制度陷阱”。 [4]

我們?cè)诮ㄔO(shè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，必須避免“制度陷阱”。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本制度，它通過(guò)征集民意、掌握民意，并將民意轉(zhuǎn)化成國(guó)家的大政方針、轉(zhuǎn)化成國(guó)家的法律和政策，并對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施有效的監(jiān)督，從而保證人民當(dāng)家做主。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。當(dāng)然在新的歷史條件下，人民代表大會(huì)制度和人民政治協(xié)商會(huì)議制度也存在著一些反映民意不及時(shí)、不全面等問(wèn)題。我們需要不斷地找出問(wèn)題、克服問(wèn)題，并不斷地健全和完善人民代表大會(huì)制度和人民政治協(xié)商會(huì)議制度，包括人大和政協(xié)的民意征集制度。而不能因?yàn)樗胁粔蚪∪屯晟频牡胤?，就試圖用其他的制度來(lái)替代，而其他制度也未必比現(xiàn)有制度好。這樣必定會(huì)導(dǎo)致制度日益繁密，并使“病上加病”，從而跌入“制度陷阱”。這是我們?cè)诮∪屯晟凭哂兄袊?guó)特色社會(huì)主義民主制度時(shí)，必須大力避免和克服的。在健全和完善具有中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度，包括人民代表大會(huì)制度和人民政治協(xié)商會(huì)議制度時(shí)，我們必須堅(jiān)持人民當(dāng)家做主的根本原則，推進(jìn)全面依法治國(guó)，并使國(guó)家權(quán)力運(yùn)行得到有效制約和監(jiān)督。

（蔣曉偉：同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

[1]2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。2010年10月國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。

[2]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M].人民出版社， 2012：14.

[3]羅格·魯茲.法律的烏龍：公共政策的意外后果[J].劉呈蕓，譯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005，（2）.

[4]錢穆（1895-1990），中國(guó)著名歷史學(xué)家，在其《中國(guó)歷代政治得失》和《政學(xué)私言》里論及“制度陷阱”。