中共十八大報告關(guān)于社會管理作了進一步的強調(diào)，指出社會管理必須在廣大公眾有序參與下進一步完善，這可以說是在新的歷史條件下對社會管理走向的定位。毫無疑問，人民建議征集是公眾參與社會管理的路徑和方式之一。在筆者看來，人民建議在社會管理中具有一定的法理價值，這些法理價值可以作出如下解讀：

一、人民建議征集作為行政主體法律義務(wù)的拓展

社會管理是在諸多法律主體和社會主體的介入下進行的，其中行政主體是履行行政管理職能的主體，自然而然地成為社會管理的主要主體。行政主體在社會管理中具有較高的管理權(quán)威，它可以對社會關(guān)系進行設(shè)定，可以對社會事件進行處置等。但同時，它在社會管理中也承擔(dān)著非常廣泛的法律義務(wù)，例如執(zhí)行立法機關(guān)意志的義務(wù)、改善社會環(huán)境的義務(wù)、提高公眾政治認知水準的義務(wù)等?？梢哉f我國憲法和相關(guān)法律典則對行政主體的相關(guān)法律義務(wù)已經(jīng)作了規(guī)定，然而，在這些規(guī)定中人民建議征集并沒有被明確化，因而也并沒有成為傳統(tǒng)意義上的法定義務(wù)。自從人民建議征集在黨和政府的文件中出現(xiàn)以后，就使它與社會管理緊緊聯(lián)系在一起，因為理性化的社會管理是在人民的廣泛參與下進行的。在人民的參與過程中，便賦予了行政主體新的義務(wù)。這個義務(wù)的內(nèi)容就是能夠?qū)⑷嗣駥ι鐣芾怼φ袨槟酥劣趯π姓ㄖ蔚确矫娴恼J知和見解予以收集，而這個收集已經(jīng)不是可以選擇或不可以選擇的任意性行為，而是行政主體必須承擔(dān)的一個法律上的義務(wù)。長期以來，行政主體在社會管理中究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些義務(wù)、究竟應(yīng)當(dāng)使這些義務(wù)在社會管理中具有哪些新的內(nèi)涵，是學(xué)界和實務(wù)部門都非常關(guān)注的問題。人民建議征集概念的提出必然使行政主體在社會管理中的義務(wù)有了新的拓展。應(yīng)當(dāng)指出，盡管《中華人民共和國憲法》規(guī)定國家行政機關(guān)及其公職人員應(yīng)當(dāng)傾聽人民群眾的意見和建議，但人民建議征集則具有新的內(nèi)涵，它使行政主體從人民群眾中征集意見和建議積極化和主動化了，而這樣的積極化和主動化是實現(xiàn)社會管理所必需的。從這個意義上講，人民建議征集對社會管理具有重要的法治意義，而這樣的法治意義是與行政主體在新的歷史條件下的法律義務(wù)是割舍不開的。

二、人民建議征集作為政府信息公開的法治前提

現(xiàn)代社會被視為信息社會，關(guān)于現(xiàn)代社會是信息社會的命題可以說在我國早在上世紀80年代就已經(jīng)被普遍接受。然而，我國學(xué)界和實務(wù)部門對社會的信息化的理解和認知大多是比較片面和微觀的。之所以這樣說是因為當(dāng)我們在談?wù)撋鐣男畔⒒瘯r，我們沒有將政府的信息化同時框定在內(nèi)。至少在2007年《政府信息公開條件》頒行之前是這樣的情形，即是說，我們將社會的信息化與政府的信息化長期以來作為兩個事物來看待，這顯然是有失偏頗的。那么在我國提出社會管理的概念之后，情況就發(fā)生了質(zhì)的變化，也就是說，在社會管理中社會的信息化和政府的信息化是一個事物的兩個方面，二者并不是兩張皮。進一步講，現(xiàn)代社會的信息化同時要求政府在履行管理職能時，也必須實行信息公開，我們知道，我國近年來政府信息公開有了質(zhì)的飛躍。2003年制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定了政府在處置這樣的事件時必須實行信息公開，在后來制定的《政府信息公開條例》中則進一步拓展了信息公開的內(nèi)容，該條例將政府信息公開分為主動公開和請求公開兩大范疇。所謂主動公開就是政府在一些領(lǐng)域和一些管理范疇中應(yīng)當(dāng)主動向社會公開相應(yīng)的信息。當(dāng)然，該條例采取列舉規(guī)定的方式將政府應(yīng)當(dāng)主動公開的信息作了列舉規(guī)定。所謂請求公開是指政府行政系統(tǒng)在公民、法人和其他社會組織的申請下公開有關(guān)信息的行為。這兩個范疇的政府信息公開基本上使政府行政系統(tǒng)在行政管理中的信息公開有了較大的廣度和深度。但是，政府信息公開與政府信息收集是相輔相成的，換言之，沒有好的政府信息收集行為就沒好的政府信息公開行為。沒有一定質(zhì)量的政府信息的收集也就難以有一定質(zhì)量的政府信息公開。在政府主動公開信息范疇的情況下是如此，在請求公開范疇的情況下，當(dāng)然也是如此。遺憾的是《政府信息公開條例》中關(guān)于行政系統(tǒng)收集政府信息的相關(guān)規(guī)定較為單薄，這個單薄性對于政府信息公開向縱深方向發(fā)展已經(jīng)帶來了一些阻滯，這些阻滯必然會大大降低我國政府信息公開的質(zhì)和量。若從這處角度觀察，黨和政府文件中提到的人民建議征集便是一個很好的改善政府信息公開的路徑。若從信息公開的角度講，人民建議征集無疑是政府行政系統(tǒng)乃至于其他政府機構(gòu)對有關(guān)信息的加工、制作和處理，這些的處理行為毫無疑問是政府信息公開的前提。而在這個過程中，信息的社會化和信息的政府主導(dǎo)便成了一個統(tǒng)一的事物。它們共同存在于社會管理這個大系統(tǒng)之中。人民建議征集作為一個政府行為自然而然的也就具有了法治方面的意義。因為它最終都必須與政府信息公開的法治聯(lián)系在一起。并進而在社會管理中發(fā)揮作用。

三、人民建議征集作為社會治理法治化的切入點

社會管理的最終目的是要實現(xiàn)社會治理，這應(yīng)當(dāng)是一個沒有爭議的論點。之所以這樣說是因為社會管理它的最終落腳點是在社會機制上，而非在政府的權(quán)力運作機制上。但是，不爭的事實是，社會管理從它的基本主體來看，是在國家機構(gòu)實體的行為運作中體現(xiàn)出來的?；蛘咧辽倏梢哉f，社會管理的主要主體和基本主體是國家權(quán)力系統(tǒng)，包括行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、立法系統(tǒng)等。這些權(quán)力系統(tǒng)由于控制著相應(yīng)的國家權(quán)力，所以它們在社會管理中基本的行為取向是一種單方意志的社會控制。當(dāng)然，這種單方意志是憲法和法律所認可的，當(dāng)憲法和法律賦予它們相應(yīng)的管理權(quán)能時，實質(zhì)上也就賦予了它們管理意志的單方面性。憲法和法律的賦權(quán)行為就是對這種單方意志的肯定。我們能否以國家權(quán)力系統(tǒng)在社會管理中的這種單方面性就得出結(jié)論認為，社會管理是一種純粹意義的強制管理，回答是否定的。在筆者看來，社會管理它的最高境界是社會治理，這樣的社會治理既有通過強制權(quán)力而實現(xiàn)的含義，又有相關(guān)社會主體自覺自愿予以實施的含義。對此黨和政府的有關(guān)文件已經(jīng)作了肯定。因為社會管理的最終目的是實現(xiàn)社會和諧，這里就必然牽涉到國家權(quán)力系統(tǒng)在社會管理中如何面對作為個體和群體的社會公眾問題。顯然，在整個管理過程中，國家權(quán)力系統(tǒng)必須使這些社會個體者群體達到最大意義上的滿意程度。如果通過強制性國家權(quán)力建構(gòu)了相應(yīng)的社會秩序，而公眾對這些社會秩序并不一定認同的情況下，便可以說這樣的社會管理并不是很成功的。總而言之，社會管理是將強制權(quán)力的管理和社會自治予以有機結(jié)合的一種管理模式，在這樣的結(jié)合中，人民建議便可以起到非常好的作用。進一步講，政府對人民建議的征集也就是社會治理的一個切入點。從長遠來看，無論社會管理還是社會治理都是一種長效化、體系化、機制化的東西，而這三者恰恰構(gòu)成了現(xiàn)代法治和法治社會的基本特征。因此，我們說人民建議征集作為社會治理法治化的切入點是完全合乎邏輯的。

四、人民建議征集作為行政程序的有機構(gòu)成

上面已經(jīng)指出，社會管理在其運作過程中，國家權(quán)力系統(tǒng)不可或缺，而在所有國家權(quán)力系統(tǒng)中，行政系統(tǒng)是最主要的社會管理主體，是社會管理的當(dāng)然主導(dǎo)者。對此，《中華人民共和國憲法》和相關(guān)法律已經(jīng)作了規(guī)定。憲法的法律規(guī)定既是國家行政系統(tǒng)在社會管理職能履行中有了根本法和基本法上的依據(jù)，同時，也使它們在實現(xiàn)社會治理的過程中有了規(guī)范化的行為取向，這種規(guī)范化就表現(xiàn)在必須依據(jù)相應(yīng)的程序規(guī)則來行使權(quán)力。在現(xiàn)代法治社會中，行政程序規(guī)則不可或缺，然而，由于歷史的原因，我國還沒有制定一部行政程序法典，我國行政主體在權(quán)力行使中的程序規(guī)則大多分散于部門行政法和相關(guān)的專門法律典則之中，比較有代表意義的是《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政強制法》。這三部法律分別對三個行政行為作了程序上的嚴格規(guī)定。這三個行政行為就是行政許可、行政處罰和行政強制。這些行政行為由于直接與社會公眾的權(quán)益有關(guān)，因此，必須通過明確的程序規(guī)則予以規(guī)制。這從立法上講是合乎邏輯的。但我們必須指出，行政主體在實現(xiàn)社會管理中其行為是多元的，行為方式是多樣化的，而且一些行為可能是另一些行為的前提。人民建議征集如果具體到政府行政系統(tǒng)就可以說是一種具體行政行為，這樣的行政行為可能不具有實體上的內(nèi)容，之所以說它不具有實體上的內(nèi)容是因為它不像行政許可、行政處罰、行政強制那樣直接改變行政相對人的權(quán)利和義務(wù)。但若從相對較深層次講，它與行政相對人的實體權(quán)利和義務(wù)有著天然的聯(lián)系，例如，當(dāng)行政主體作出一個重大的行政決策時，它首先必須對公眾就這個決策的訴求作出了解和熟悉，如果它沒有這樣的前置行為就有可能導(dǎo)致該決策的重大失誤和偏差。盡管對于決策行為而言，它并不具有實體上的意義，正因為如此，法治發(fā)達國家往往將這樣的程序性行為納入到行政程序法的體系中來，例如一些發(fā)達國家就有相應(yīng)的資訊制度、說明理由制度、告知權(quán)利制度。人民建議征集無疑可以成為現(xiàn)代行政程序的有機構(gòu)成部分。而在社會管理中行政程序?qū)τ谏鐣芾淼姆ㄖ位允侵刂兄亍Ｎ覀儗⑷嗣窠ㄗh征集視為政府權(quán)力系統(tǒng)在社會管理中不可缺少的行為方式之一，實質(zhì)上將它與現(xiàn)代行政程序規(guī)則乃至于現(xiàn)代行政程序法作了很好的結(jié)合。這是它在社會管理中又一個重要的法治價值。

五、人民建議征集作為服務(wù)政府法治理念的進路

現(xiàn)代行政權(quán)對社會的作用經(jīng)歷了若干歷史階段，第一個歷史階段可以稱之為管制階段，在這個階段政府行政系統(tǒng)用強制權(quán)力對社會秩序進行設(shè)計，對社會關(guān)系進行強化，對社會過程進行干預(yù)。一定意義上講，我國計劃經(jīng)濟年代就帶有強烈的政府管制的色彩。也許這個歷史階段是每一個國家行政權(quán)的發(fā)展都必須經(jīng)歷的。而從現(xiàn)代理念來看，這個階段的權(quán)力運作往往是非理性的。第二個階段可以稱之為放松管制的階段。所謂放松管制就是政府盡可能少的干預(yù)公眾的生活空間，讓屬于社會機制的問題通過社會機制來解決。政府最主要的功能是建構(gòu)一種良好的社會秩序；第三個階段可以稱之為契約主義階段。在這個階段政府權(quán)力的運作盡可能通過與社會機制的意志來完成。我國近年來在行政管理中實行的承包制就能說明問題。政府行政系統(tǒng)通過行政合同與公民、法人和其他社會組織建立法律上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系像私法機制那樣運作。第四個階段可以稱之為給付行政階段。所謂給付行政就是政府行政系統(tǒng)把為社會提供公共服務(wù)作為行使權(quán)力的指導(dǎo)原則，政府既要為社會提供物質(zhì)服務(wù)，也要提供精神服務(wù)。我國近年來行政地區(qū)性 和社會行政法的發(fā)展是我國行政權(quán)的行使已經(jīng)帶有了這一階段的色彩。在筆者看來，給付行政和服務(wù)行政是一脈相承的，也是我國憲法所認可的。我國憲法實質(zhì)上確立了行政機關(guān)為社會提供公共服務(wù)這樣的大原則?？梢哉f，我國社會管理對政府行政系統(tǒng)的要求就是其能夠為社會提供充分的服務(wù)。筆者注意到，十八大報告對此作了進一步的強調(diào)。顯然，政府若要能夠為社會提供良好的公共服務(wù)，若要能夠履行好為社會提供公共服務(wù)的職能，就必須最大限度的了解公眾的訴求，掌握公眾對政府的要求，掌握公眾發(fā)自內(nèi)心的社會訴求，而這都刻畫了這樣一個命題，就是政府行政系統(tǒng)必須很好的征集人民建議。從這個角度講，人民建議征集可以作為服務(wù)政府法治理念的一個新進路。也就是說，在現(xiàn)代法治社會中，政府行政系統(tǒng)必須通過人民建議的征集使法治理念更加具有時代氣息。

（關(guān)保英，上海政法學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師）

[1]馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：253.

[2] [3] 馬克思恩格斯全集（第三卷）[M].北京：人民出版社，2002：10，522.