征集人民建議制度是信訪制度的一種形式，其實質是信訪。它們的區(qū)別在于，信訪制度是被動的，而征集人民建議制度是主動的。作為一種新形式的信訪制度，目的也許是想克服目前信訪制度中存在的若干問題，但受制于信訪傳統(tǒng)模式的局限，征集人民建議制度在法理上存在若干無法克服的民主法治缺陷，應加以重視：

一、征集人民建議制度不能解決信訪制度所存在的人治問題

誠然，一個服務于社會的政府，要聽取人民的聲音。但同樣是“聽取人民聲音”，現代民主法治政府與封建社會有著本質的不同。從封建社會看，“聽取人民聲音”，充其量是一種開明君主的帝王心態(tài)。暴君明主的本質區(qū)別之一就在于后者能夠廣開言路，傾聽不同的聲音。中國歷史上，征集和聽取人民的聲音，一直是中國封建社會開明之治的表現。戰(zhàn)國時的故事“鄒忌諷齊王納諫”講述了廣開言路、納諫的重要性。而中國古代堯、舜、禹之治往往被歌頌為廣開言路的典范。清代詩人政治家龔自珍 “九州生氣恃風雷， 萬馬齊喑究可哀。 我勸天公重抖擻， 不拘一格降人才”，也是呼吁封建統(tǒng)治者能夠廣開言路。朝鮮歷史上甚至有一個走出皇宮傾聽官吏、文人學士、士兵和農民意見的皇帝 （朝鮮英祖皇帝1721即位） 。但封建皇帝聽取人民聲音的時候，皇帝是主角，皇帝想不想聽，想聽什么，聽后如何處置等完全取決于皇帝。所以，中國歷史上雖有一些能夠傾聽人民聲音的君王，但絕大多數皇帝都是專制暴君。其特點是想聽取才聽取，不想聽就不理，甚至還要追究。而由于中國傳統(tǒng)封建政治的特點，沒有哪個皇帝能夠真正做到傾聽人民聲音的。必須指出，1957年“反右”，就是這樣一種“聽取人民意見”制度的產物。結果是310萬響應黨和政府號召向黨和政府提意見的知識分子和其他公民被打成右派。

與此相反，民主法治社會的政府傾聽人民的聲音是人民當家做主的表現。在一個民主和法治的國家，人民的聲音是政府行為的指南。政府不僅要聽取人民聲音，而且要敬畏人民，服從人民的意愿。在民主法治條件下，政府是不是聽取人民聲音，不是取決于政府，政府也不能想聽就聽，想不聽就不聽。因為民主法治下的政府，本質上是人民的政府，是人民行使主權的一種方式。政府不過是人民的仆人，是為人民服務的公仆。人民政府的一切行為都必須出于人民的利益考慮，人民的利益是政府的最高行為目標。在這條件下，政府是不是聽取人民的聲音，已經不是政府主觀意愿的一種表現，而是人民主權能否有效行使，政府是否完全按照人民意愿辦事行使權力的問題。與此相適應，政府聽取人民聲音的形式，也從封建社會的納諫、廣開言路，到更多地表現為人民監(jiān)督權、參與權和知情權的發(fā)展，或直接表現為人民基本權利如監(jiān)督權、參政權和知情權的行使。一個現代的民主和法治國家，不是保證人民有納諫、廣開言路的可能，而是要充分保障人民的各項基本權利，特別是選舉權、監(jiān)督權、參與權和知情權。這就要求我國民主法治建設，在治國的理念和方式上，要超越開明君主救世主或人治的治國心態(tài)，從為民做主轉向民主，從人治轉向法治，真正實現治國方略的轉變。

二、征集人民建議制度的理念缺乏合理性

從征集人民建議制度的目的看，可能是出于“黨和政府聯系人民的紐帶”這一想法。但這里的“聯系”和“紐帶”都值得反思。比如，“黨和政府聯系人民”是我們講得比較多的一個說法。但不妨問一下，黨和政府為什么要聯系群眾？眾所周知，我國長期的政治理論并不承認社會契約論，一般把近代以來盧梭的社會契約論等看作是資產階級的學說。在這前提下，我國人民政權長期被看作是“槍桿子里面出政權”的結果。另一方面，為人民服務又是我國黨和政府長期倡導的政治道義。但否認了社會契約，為人民服務似乎就缺少了社會的依托和某種必然性。事實上，“槍桿子里面出政權”和為人民服務之間似乎缺乏某種必然的聯系。李世民、趙匡胤、朱元璋的封建王朝都是通過“槍桿子”取得的，為什么這些封建政權沒有一個為人民服務的問題？反過來，近代以來民主法治的發(fā)展，卻使社會契約成為一種“空氣般的存在”，為人民服務不僅成為政府的基本政治道義，而且是一個法治政府的基本要求。在這情況下，政府與人民的關系，不是如何或怎樣與人民相聯系的問題，而且政府來源于人民的選擇，服務于人民的選擇目的和必須為人民服務的問題。同樣，“紐帶”說也是如此。政府和人民之間有沒有紐帶并不重要，關鍵在于人民是不是有權監(jiān)督政府。一個民主和法治的政府，時刻受到人民的監(jiān)督是“權為民所用”的基本保證。正如毛澤東所說，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！盵1]

必須強調，政府來源于人民并服務于人民的需要，也是馬克思主義的基本思想。早在19世紀40年代，馬克思就通過對黑格爾國家優(yōu)于社會的法哲學批判，闡明了歷史唯物主義的社會國家觀，明確社會先于國家，社會是國家的基礎，社會制約國家，國家服務于社會的思想：“市民社會是全部歷史的真正發(fā)源地和舞臺，”[2]“市民社會這一名稱始終標志著直接從生產和交往中發(fā)展起來的社會組織。這種社會組織在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念上的上層建筑的基礎?！盵3]并認為對國家和社會理論的理解要從市民社會出發(fā)：“從市民社會出發(fā)闡明意識的所有各種不同理論的產物和形式，如宗教、哲學、道德等等，而且追溯它們產生的過程?！盵4]國家產生于社會的需要?！霸谏a、交換和消費發(fā)展的一定階段上，就會有相應的社會制度、相應的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有相應的市民社會。”[5]同樣，產生于社會需要的國家，必須為社會服務，國家的產生是為了社會。“社會創(chuàng)立一個機關來保護自己的共同利益，免遭內部和外部的侵犯。這種機關就是國家政權。”[1]因為“家庭和市民社會都是國家的前提，它們才是真正活動著的；而在思辨的思維中這一切卻是顛倒的。”[2]而社會作為國家之源，總在不同的方面約束和制約著國家。國家必須為社會服務，并以完成社會責任作為國家是否適格的標志。“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”[3]這就明確了，在國家和社會的關系上，社會是基礎，國家是保障。社會在先，國家在后，國家產生于社會的需要。國家的目的是社會，國家必須為社會服務。因此，在一個民主和法治的國家，重要的不是政府是不是與人民相聯系，而是人民有沒有力量約束政府并有效地保障政府依法為人民服務。一個與人民相聯系的政府未必是好政府，只有嚴格受到人民約束并能夠保證為人民謀福利的政府才是人民的政府。

三、征集人民建議制度與我國社會管理回歸社會的發(fā)展趨勢不相符合

繼2004年6月我黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”以后，我國社會管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢已經很明確。國務院在十八大前提出的“新兩個凡是”實際上指出了社會管理創(chuàng)新的方向，即凡是屬于社會的和社會能夠管理的都應當還給社會。黨的十八在此基礎上進一步提出的“五位一體”的國家戰(zhàn)略新布局，也明確包含了社會建設?？梢哉f，隨著中國民主法治建設的深化，社會管理回歸社會已經形成了共識?，F代社會中，公民、社會和國家的三個層次，社會是最大的層次。公民的絕大多數事務是在社會中解決的。國家只承擔社會無法管理的事務，如外交、軍事、治安等。在我國，屬于社會的還給社會具有特別重要的意義。因為我國傳統(tǒng)行政主導的社會管理，某種意義上已經沒有了社會。中國形成了特有的公民和國家的兩極結構，這不但不合理，也帶來了巨大的社會問題。什么都管的政府不是好政府。所謂把屬于社會的還給社會，實際上就是要通過民主法治建設，推進中國形成大社會、小政府的社會結構。從這意義上，我國社會管理的創(chuàng)新，不是國家管理社會的形式和手段的變化，而是政府要逐步從社會管理中退出，逐步形成社會民主。凡是屬于社會的都還給社會，凡是社會能管理的，都還給社會，社會通過民主的方式加以管理。

把社會管理還給社會是人民民主的應有之義。所謂民主，首先就是社會的民主。管理社會是人民管理國家的前提。人民如果連社會都不能管理，又如何擔負起管理國家的責任？從這意義上，社會管理還給社會，正是社會主義民主的本質特征，對我國民主法治建設具有重大的意義。社會主義民主首先就是社會的民主。人民只有在社會層面擔負起管理國家的職責，人民才有可能進而實現國家的民主管理。因此，我國民主建設必須從社會民主始。把社會管理權還給社會，其目的就是人民通過民主的方式來實現對社會的管理，建設一個體現大社會小政府理念的法治政府。

顯然，從我國民主法治建設的方向和趨勢看，我國社會管理要更多地突出社會的作用，會在更大程度和更大范圍內突出人民管理社會的自覺性和主動性，社會管理的主體將從政府逐步轉向社會。這樣一種巨大的轉變，意味著我國社會管理今后所面臨的問題，不是政府如何聽取人民的意見問題，而是人民群眾如何自我管理的問題。是人民群眾在多大程度上，多大范圍內行使人民主權的問題。從法治政府的定位看，是一個如何實現政府退出社會，將社會管理權逐步回歸社會的問題。 這就要求，政府在社會管理回歸社會的過程中，要更多地促進社會的自我管理，而不是代替社會進行管理。為實現這一目標，政府不能再面面俱到什么都管，而應當有所管有所不管。隨著社會管理權的回歸，最終實現社會管理回歸“社會有機體”（馬克思語）的目標。

從社會管理的趨勢來透視，征集人民建議制度不應擴大，因為目前征集人民建議制度的內容，絕大多數屬于社會管理。比如城市建設和管理中的問題，教育醫(yī)療衛(wèi)生中的糾紛、經濟和文化管理中的問題等等。這些領域回歸社會以后，當然還會有問題，但它已經不是政府如何來處理的問題，而是社會如何民主和科學地管理的問題，是社會中的每一個成員如何行使自己的權利來實施管理的問題或社會權利的實現問題。完善信訪制度，必須要使現行的信訪制度適應社會管理主體和方式的變化。但從我國目前的管理部門看，似乎還沒有意識到這一轉變。征集人民建議制度表明有關部門仍然還在強化這一機制及其權限，這顯然不符合社會管理回歸社會的民主法治理念。這樣做，不僅不符合社會管理回歸社會這一趨勢，也不利于法治政府的建設。因為什么都管的政府從本質上說還沒有超越人治政府的理念。

四、征集人民建議制度及其機制與憲法的規(guī)定有出入

從我國憲法的原則看，征集人民建議制度包括現行信訪制度與我國憲法的規(guī)定有一個如何契合的問題。與這些制度最接近的是憲法第二十七條和四十一條。第二十七條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系， 傾聽人民的意見和建議， 接受人民的監(jiān)督， 努力為人民服務?！钡谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利?！边@二條規(guī)定實際上包括了公民的三項基本權利：監(jiān)督權、參與權和知情權。而作為保障公民對政府提出批評和建議的征集人民建議制度及信訪制度，應當在落實公民的三大權利即監(jiān)督權、參與權和知情權上下工夫。但從征集人民建議制度來看，它與憲法的這一規(guī)定仍有較大的距離。比如，公民對政府的批評和建議被納入信訪機制，導致公民對政府的批評和建議只能由政府來處理，而政府未必會公正處理對自己的批評。近年屢屢曝出警方介入網民批評政府的案例就是證明。同時，在一個民主和法治的國家，公民批評政府的權利主要限于信訪機制也不合理。因為信訪機構是政府自己的機構，公民行使監(jiān)督和批評權只能向被批評者本人，而且是否接受和糾正也完全取決于政府自己，顯然大大減弱了公民監(jiān)督權、參與權的力量。此外，大量國家機關從上到下都設立信訪機構也不符合“簡政”的要求，過多地消耗了國家資源。

五、征集人民建議制度與現代民主法治的理念不相一致

羅爾斯認為程序正義必須包含五個要素：一般性要素、普遍適用性要素、公開性要素、排列各種相互沖突要求的次序的要素和終極性要素。其中，終極性是社會生活和諧和有效的社會所必不可少的要素。如果沒有這樣一種要素，同一個糾紛可以不受限制，隨意地甚至無限制地啟動法律程序，不僅不利于社會公正，也會造成社會糾紛解決資源的過度使用泛濫，最終不利于社會的公正。為了保證程序的終極性，當代發(fā)達國家大都確立了程序正義高于實體正義的理念，實體正義通過程序正義實現。所謂終極性就是程序的最后程序，這個程序結束，程序內的正義也就意味著完成或實現了。幾年前上海召開過一次世界法官會議，在這次會議上，有人向發(fā)言的國外某首席大法官問了一個問題：請問貴國最高法院的判決會不會錯？該大法官的回答很簡單：不會錯。這就是程序正義，其中包含了終極性要素。所謂不會錯純粹是形式或程序上的。因為在一個司法獨立的環(huán)境中，不可能再有人糾正最高法院的判決。但這并不意味著它在實體上絕對不錯。終極性要素是程序正義的要求，

終極性要求最大的優(yōu)點就是限制了爭端的無限發(fā)展。一個民主和法治的政府，當然要保障人民的利益。但保障人民利益必須合理有效。如果由于理解上或其他方面的問題，社會的糾紛和爭端始終無法結束，最終必將損害社會的長遠利益。誠然，沒有一個國家的糾紛解決機制能夠保證絕對正確公正。終極性程序也可能會有不公。但一個民主和法治的社會，必須確立糾紛或爭端解決的某種標志。它是目前程序內社會公正的基本保證。如果它沒有保障公正，可以通過修改程序的方式來推進程序。但在程序被修改之前，任何人都必須以終級性程序為糾紛和爭端的最終和確定性解決的狀態(tài)。從當代發(fā)達國家看，大都確立了這種社會糾紛解決的終極性要素，因而有效保障了社會的秩序和效率。

從我國來看，征集人民建議制度及其信訪制度導致的社會問題不得不引起我們高度的關注。一是司法權威始終建立不起來。司法是法治國家社會公平的最后堡壘，但由于信訪制度的存在，政府的一張“條子”就可以讓司法重判，導致司法難以有權威。二是中央政府受到的信訪壓力越來越大。人們普遍相信中央離地方遠，能夠更加公正，導致中央政府所在地的上訪問題越來越嚴重；三是司法的終極性程序和理念沒有形成，人們更容易接受“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的上訪經驗，導致集體上訪和反復上訪越來越普遍。而有關部門不從體制上解決問題，僅僅以所謂“一票否決制”壓基層政府，而基層政府則想方設法哄住、截住上訪人， 不讓其越級上訪，這就出現了非正常息訪的怪象。導致政府維穩(wěn)投入日益增加，有的甚至成了無底洞。這是一個民主和法治的國家所難以想象的。

以上五個問題表明，征集人民建議制度與現代民主法治的理念和實踐有一定的距離，與我國民主法治建設的方向也并不一致。為此，我個人并不主張進一步發(fā)展征集人民建議制度。相反，我主張在不太長的時間里，通過社會管理回歸社會和司法體制建設，確立司法的最終權威。社會管理的大部分問題包括糾紛和爭端都應當能夠及時地在社會層面得到解決。同時，全面落實黨的十八大報告，大力發(fā)展人民群眾對于社會管理的參與權、表達權、知情權和監(jiān)督權，解決不了的社會糾紛才進入司法程序。推動司法成為社會公平的最后堡壘。政府率先成為確立司法權威的模范，全民逐步建立起終極性程序的理念。當然，司法的終極性程序結束后，人民群眾如果仍然認為有重大不公的，仍可以依法向各級人大代表和媒體反映。今后我國的信訪接受主體應從信訪機關轉向人大代表和媒體。人大代表有義務向人民群眾解釋法律，宣傳和普及人民建立終級性程序的理念，同時，對于實體瑕疵的判決，可通過人大立法和媒體監(jiān)督的方式加以解決。由此，我國社會的糾紛和爭端解決機制才會進入符合民主法治理念的良性發(fā)展。

（蔣德海：民進上海市委常委、松江政協常委、華東政法大學政黨理論研究所所長、教授、 博士生導師）

[1]十六大以來黨和國家重要文獻選編（上一）[M].北京：人民出版社，2005：473.

[2] [3] [4]馬克思恩格斯選集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995：88，130，92.

[5] 馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：532.