當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，社會矛盾糾紛多發(fā)。信訪工作是自“十七大”以來所建立的為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。因此，如何深刻認(rèn)識信訪工作規(guī)律，不斷調(diào)整信訪工作方法，無疑對依法維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、正確處理人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新具有特殊重要的意義。然而，當(dāng)前以個案解決為中心的信訪工作格局仍較為被動。因此，切實加強(qiáng)信訪渠道中的人民建議征集工作，不斷深化信訪形勢分析，創(chuàng)造條件暢通民意，主動匯集各類民見，加強(qiáng)相關(guān)政策研究，推動信訪矛盾批量解決，既是更為有效回應(yīng)群眾訴求的務(wù)實做法，也是在新的歷史條件下信訪工作的創(chuàng)新之舉。

一、人民建議征集工作是轉(zhuǎn)變社會管理從被動向主動

首先，長期以來我國信訪工作模式是被動地接受處理信訪事項，將工作重點放在已經(jīng)出現(xiàn)的信訪個案問題上，這種“ 救火隊”式的工作模式和機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)今矛盾凸顯期、社會轉(zhuǎn)型期的需要。由于缺乏對政策調(diào)整的適應(yīng)性研究，以及缺乏對信訪普遍性和共性問題的根源性研究，使信訪工作長期處于被動應(yīng)付的狀態(tài)。如何將信訪工作從被動作為轉(zhuǎn)向主動為之，也是加強(qiáng)和優(yōu)化社會管理的思考重點。

其次，當(dāng)前社會部分群眾在解決糾紛的時候存在著“信大不信小，信上不信下，信訪不信法”的現(xiàn)象，究其原因其中一點歸結(jié)于有些信訪個案以突破政策為代價才得以解決，這種為個案亂開政策口子的工作方法導(dǎo)致信訪生態(tài)惡化，使得群眾一窩蜂涌向信訪渠道尋求問題的法外解決。對個案救濟(jì)事項的過分強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致信訪被視為超級救濟(jì)途徑。本市近年來偏重于投訴請求類信訪事項處理的制度建構(gòu)，連續(xù)出臺多個以個案維權(quán)為中心的信訪制度，如初次信訪核查評估、復(fù)查復(fù)核、核查終結(jié)、積案化解、重信重訪治理等，一定程度上使很多群眾在其權(quán)益受到侵害時往往首選信訪渠道解決問題，從而強(qiáng)化了這種“信訪不信法”的觀念，不利于社會管理的法治化進(jìn)程。

第三，中共十八大提出，社會管理是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的管理格局，也就是說社會管理最根本的是要進(jìn)一步密切黨和政府與人民群眾的聯(lián)系，鼓勵人民群眾參政議政，反映民意、集中民智、凝聚民力。因此，基于以上三點的社會問題和信訪工作的瓶頸，為提高決策民主化和科學(xué)化水平，推動本市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《信訪條例》等規(guī)定，結(jié)合上海實際情況，經(jīng)上海市委、市政府批準(zhǔn)，市信訪辦2011年12月1日專門成立了人民建議征集機(jī)構(gòu)開展人民建議征集工作，努力解決信訪矛盾和社會問題，積極參與社會管理法治化建設(shè)的實踐。

1.人民群眾參與政策制定和決策擬定的權(quán)利法定。我國憲法和法律一貫強(qiáng)調(diào)公民的有序政治參與，把它作為推進(jìn)中國特色社會主義民主政治的重要內(nèi)容，并從法律上予以固化。如《憲法》第二條、第三十五條、 四十一條、第一百一十一條等均從不同側(cè)面賦予群眾提出意見建議的權(quán)利。另外，隨著民主政治體制改革，民眾表達(dá)利益訴求的呼聲和期待也日益高漲，民眾政治參與意識與熱情在不斷上升?？梢灶A(yù)見，隨著改革開放的全面深化和社會主義民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，群眾的民主意識、自主意識、平等意識、競爭意識、權(quán)利意識、政治參與意識將不斷增強(qiáng)。

2.信訪工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)著匯集民意征集民智的法定職責(zé)。 國務(wù)院《信訪條例》第六條規(guī)定，“ 縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，履行下列職責(zé)： （五） 研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議 ”；第二十九條規(guī)定：“ 信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納”；第三十七條規(guī)定“ 縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)對于信訪人反映的有關(guān)政策性問題，應(yīng)當(dāng)及時向本級人民政府報告，并提出完善政策、解決問題的建議”。因此，將信訪渠道的民意集中反映出來并提供給決策層參考是信訪部門的職責(zé)所系。

3.信訪矛盾糾紛背后往往折射出大量的傾向性、普遍性和政策性問題。溫家寶同志在國家信訪局與來訪群眾進(jìn)行面對面交流時曾說，“我們要從解決具體問題入手，推動研究帶有普遍性的政策、制度和工作問題”。國務(wù)院副秘書長、國家信訪局局長王學(xué)軍多次強(qiáng)調(diào)，要通過信訪看政策、通過信訪研究和完善政策。要著力解決政策不落實的問題。切實抓好中央出臺的一系列利民惠民政策的落實到位。要著力解決政策不完善的問題，一切從實際出發(fā)，根據(jù)變化了的情況，完善或制定新政策，使之與時俱進(jìn)推動信訪突出問題的成批解決。要著力解決政策不周全的問題，在制定出臺政策特別是出臺涉及各類群眾切身利益的政策措施時、兼顧各方利益，注意政策的連續(xù)性、平衡性和關(guān)聯(lián)性，決不可為求得一時、一事、一地問題的解決而引發(fā)新的攀比和新的矛盾。中央連續(xù)下發(fā)的《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》都指出，要健全完善政策，注重從源頭化解矛盾糾紛。要防止因政策不連續(xù)、不平衡、不完善和落實不到位引發(fā)矛盾糾紛。堅持科學(xué)、民主、依法決策，統(tǒng)籌兼顧各方利益，對群眾反映強(qiáng)烈的問題，要充分聽取群眾意見，設(shè)身處地為群眾著想，堅決避免因決策失誤損害群眾利益。

4.在信訪渠道加強(qiáng)人民建議征集推動問題批量解決的現(xiàn)實可行性。筆者認(rèn)為，充分利用信訪工作渠道資源優(yōu)勢，加強(qiáng)人民建議征集工作，從政策層面推動信訪矛盾批量解決具有三大基礎(chǔ)條件：一是信訪信息系統(tǒng)為分析研究政策問題提供了技術(shù)條件。近年來全國推廣的信訪信息系統(tǒng)，可以在技術(shù)上將一個特定時期內(nèi)的信訪問題進(jìn)行分類統(tǒng)計，依此可以預(yù)見未來一段時期內(nèi)的信訪工作重點，為信訪部門研究分析信訪情況，開展調(diào)查研究創(chuàng)造了十分有利的技術(shù)條件。二是開展信訪案件類型化分析可敏銳捕獲政策調(diào)整動向。如群眾信訪反映經(jīng)濟(jì)適用房集中交付出現(xiàn)的問題、普通住房標(biāo)準(zhǔn)不合時宜的問題、失地農(nóng)民社會保障問題、動拆遷問題等都集中反映了人民群眾最為關(guān)切的問題。對大量、反復(fù)、同質(zhì)類型的信訪案件進(jìn)行整理，就能洞察信訪問題背后的普遍性、傾向性、規(guī)律性問題，進(jìn)而對群眾反映的信訪案件背后的政策性問題進(jìn)行分析，為不斷完善政策措施奠定基礎(chǔ)。三是信訪問題久拖不決往往使法規(guī)政策的滯后性問題凸顯。社會治理的基本經(jīng)驗告訴我們，政府制定的法律政策永遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之實際。信訪問題本身許多就是針對法規(guī)政策不完善提出的，如動遷安置標(biāo)準(zhǔn)問題，普通住房標(biāo)準(zhǔn)問題，房屋限購令問題，新疆知青回滬安置問題等，均有待于政策的調(diào)整完善。

二、 制度化構(gòu)建人民建議征集工作的路徑

信訪制度的功能，通常被概括為聯(lián)系群眾、信息傳遞、政治參與和權(quán)利救濟(jì)等方面。信訪制度本質(zhì)上包含民主參與的政治屬性，有的信訪材料直接提出了政策調(diào)整的意見或處理行政事務(wù)的建議，這些意見或建議常常直接指向特定社會問題的核心地帶，可以為決策提供一個異于政府機(jī)關(guān)的參考視角，甚至成為政府行動方案的一部分。但是，目前信訪已經(jīng)演化為一種重要的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。信訪部門實際上更多承擔(dān)了一種糾紛救濟(jì)途徑的責(zé)任。有的專家學(xué)者批評信訪承擔(dān)過多糾紛救濟(jì)功能，要求信訪功能本位的回歸。筆者認(rèn)為，從制度構(gòu)建層面看，應(yīng)重點解決以下問題：

1.建立信訪信息梯次傳遞制度。 信訪部門要充分調(diào)動各種信訪信息，通過對信訪總量、群體性事件等進(jìn)行綜合分析和專題分析，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)科學(xué)民主決策、推動信訪問題得到源頭預(yù)防和批量解決。為此，應(yīng)探索建立基層信訪集中反映問題定期上報制度，以便充分挖掘利用信訪信息進(jìn)行綜合分析研判，促進(jìn)黨委和政府科學(xué)決策、民主決策，增強(qiáng)決策民主性，從政策源頭遏制信訪問題產(chǎn)生。

2.建立人民建議征集獎勵制度。人民建議征集激勵機(jī)制對于激發(fā)公民參與的積極性和主動性有著不可忽視的作用，對提高群眾參與水平至關(guān)重要。為此，一是可組建優(yōu)秀建議人隊伍，發(fā)放優(yōu)秀建議人聘書，提高人民建議質(zhì)量，增強(qiáng)人民建議的針對性和實效性，為民主決策、科學(xué)決策提供參考依據(jù)。二是可定期評選獎勵。組織有關(guān)專家對征集到的“金點子”進(jìn)行評審，選出優(yōu)秀建議，對優(yōu)秀建議人給予精神和物質(zhì)獎勵。

3.建立人民建議跟蹤督辦制度。根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》第三十九條 “縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就以下事項向本級人民政府定期提交信訪情況分析報告：（二）轉(zhuǎn)送、督辦情況以及各部門采納改進(jìn)建議的情況；（三）提出的政策性建議及其被采納情況”等規(guī)定，對涉及政策性問題的專報和摘報逐一跟蹤督辦，促進(jìn)人民建議意見在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和矛盾糾紛源頭預(yù)防和批量化解中發(fā)揮實效。

主要工作措施：一是樹立密切聯(lián)系群眾的工作理念，推動信訪事項的分類辦理。圍繞本市創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展主線，分別就城市管理、環(huán)境保護(hù)、垃圾處置、城區(qū)發(fā)展、新技術(shù)應(yīng)用等方面積極整理人民群眾的意見建議，及時摘報市委市政府決策，抄送市委市政府工作部門研究論證。同時，區(qū)別于投訴請求信訪事項，專門設(shè)計了意見建議類信訪事項書面答復(fù)格式參考范本，規(guī)范基層單位工作，進(jìn)一步保護(hù)和鼓勵人民群眾提出建議意見的積極性。

二是樹立批量化解矛盾的工作理念，推動信訪共性問題的逐步解決。圍繞群眾來信來訪反映的普遍性、傾向性等共性問題，加強(qiáng)匯集分析和研究論證，對散落在個案中的各類意見建議進(jìn)行聚合分析，比如違章搭建、城鎮(zhèn)拆遷、經(jīng)濟(jì)適用房等問題，聚焦問題現(xiàn)象，查找問題源頭，分析問題原因，提出對策建議，推動相關(guān)城市建設(shè)、征收拆遷、住房保障等職能部門高度重視并采取具體應(yīng)對措施。

三是樹立源頭預(yù)防矛盾的工作理念，推動信訪政策性問題的改進(jìn)完善。著力研究群眾來信來訪中反映出來的政策性問題，分析政策得失，推動政策完善，從源頭環(huán)節(jié)預(yù)防同類信訪問題的反復(fù)發(fā)生。

三、人民建議征集工作的初步成效和瓶頸

截至目前，已累計辦理各類人民建議意見1萬余件，其中，整理重要人民建議摘報90件、人民建議專報16期，得到了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定（批示達(dá)140余條），有關(guān)人民建議經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)批示后，既促進(jìn)了這一方面工作，解決了信訪問題，也推動了若干政策法規(guī)得到及時完善。

以下4件典型案例可充分說明人民建議征集工作對信訪矛盾的解決，創(chuàng)新社會管理的初步成效：

案例一：關(guān)于落實《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第五十四條自來水管線、設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任，推動信訪問題批量解決的建議。

問題提出：自2011年4月1日《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）實施以來，群眾紛紛信訪反映該《規(guī)定》第五十四條至今未得到有效落實，自來水分戶表前管線、設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任不清。主要問題為：一是物業(yè)服務(wù)企業(yè)和自來水供水企業(yè)相互推諉，居民報修問題長期得不到解決。二是信訪答復(fù)意見書相互指責(zé)，行業(yè)內(nèi)部管理矛盾公開化。如某區(qū)住房保障和房屋管理局在“關(guān)于反映供水問題的信訪事項”答復(fù)意見中稱：你們反映的問題符合《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第五十四條規(guī)定，且供電、供氣、有線電視等專業(yè)單位早已執(zhí)行該條規(guī)定，唯自來水公司存在不執(zhí)行該條款的情況。該答復(fù)意見將自來水供水管線、設(shè)施設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任歸咎為自來水公司的不作為。對此，相關(guān)供水企業(yè)在對信訪人的同一信訪事項的答復(fù)意見中稱：按照《物權(quán)法》規(guī)定，“物業(yè)內(nèi)部水管應(yīng)由受業(yè)主委托管理物業(yè)的小區(qū)物業(yè)部門盡養(yǎng)護(hù)維修或更換責(zé)任”?！皞€別物業(yè)部門在該處建筑物及附屬設(shè)施產(chǎn)權(quán)及委托管理維修養(yǎng)護(hù)法律關(guān)系并未改變的情況下，單方面推卸其應(yīng)盡的養(yǎng)護(hù)維修水管職責(zé)，是不負(fù)責(zé)任的做法?！?/p>

分析研究：鑒于本市居民住宅建筑面積約5億平方米，中心城區(qū)居民住宅建筑面積約2億平方米，因供水維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任不明確，此類矛盾還會不斷涌現(xiàn)。為切實推動信訪矛盾得到批量解決，市信訪辦在深入分析信訪典型案例的基礎(chǔ)上，又對該問題進(jìn)行了專題調(diào)研后發(fā)現(xiàn)：其一，《規(guī)定》第五十四條與《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定相沖突。物權(quán)法第七十三條 規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有” 根據(jù)上述規(guī)定物業(yè)管理小區(qū)共用的供水設(shè)施屬業(yè)主公用財產(chǎn)，維修管理責(zé)任屬全體業(yè)主。而《規(guī)定》第五十四條，將分戶表及分戶表前供水管線、設(shè)施設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任全部劃歸供水企業(yè)承擔(dān)，與《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定存在沖突。其二，《規(guī)定》第五十四條與《上海市供水管理條例》存在一定矛盾?！渡虾Ｊ泄┧芾項l例》規(guī)定：“供水設(shè)施在運(yùn)行中發(fā)生故障時，原水供應(yīng)企業(yè)、公共供水企業(yè)、自建設(shè)施對外供水企業(yè)或者供水設(shè)施權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)在接報后立即組織搶修”。根據(jù)上述規(guī)定，小區(qū)業(yè)委會作為供水設(shè)施權(quán)屬單位和相關(guān)供水企業(yè)都有責(zé)任在供水設(shè)施發(fā)生故障時組織搶修。而《規(guī)定》第五十四條，將分戶表及分戶表前供水管線、設(shè)施設(shè)備的維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任全部劃歸供水企業(yè)承擔(dān)，與《上海市供水管理條例》有關(guān)規(guī)定存在一定矛盾。其三，目前自來水供水企業(yè)在落實《規(guī)定》第五十四條中還存在以下問題：一是自來水價格中未包括對業(yè)主共有公用供水設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修的費用項目。二是小區(qū)內(nèi)有關(guān)供水管線、設(shè)施設(shè)備檔案資料沒有依規(guī)定移交。三是人財物沒有充分的保障。

對策建議：有效落實該《規(guī)定》，事關(guān)法制權(quán)威，關(guān)乎政府公信，涉及群眾日常生活。為此，在充分聽取信訪群眾及有關(guān)部門的意見后，市信訪辦提出如下建議：一是由市水務(wù)局、市住房保障和房屋管理局兩部門分別下發(fā)專門通知，杜絕推諉扯皮。二是維護(hù)《規(guī)定》第五十四條權(quán)威，積極推進(jìn)本市居民住宅二次供水設(shè)施改造工程。三是 以貫徹執(zhí)行《規(guī)定》第五十四條為契機(jī)，逐步理順居民用水價格和物業(yè)服務(wù)價格結(jié)構(gòu)。鑒于自來水供水企業(yè)的責(zé)任范圍有所擴(kuò)大，應(yīng)適當(dāng)允許供水企業(yè)調(diào)整水價；同時，物業(yè)服務(wù)價格中的部分項目，也應(yīng)相應(yīng)作出調(diào)整。四是加強(qiáng)部門協(xié)同，避免行業(yè)內(nèi)部管理矛盾公開化。

案例二：關(guān)于完善《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》第四十三條切實保障被征地勞動力的社會保險待遇，推動信訪問題批量解決的建議。

問題提出：隨著2010年國家《社會保險法》的出臺，城鎮(zhèn)職工社會保險、城鎮(zhèn)居民社會保險、農(nóng)村居民社會保險構(gòu)成了我國公民社會保險的三大基本制度體系。被征地從業(yè)人員，因其擁有的農(nóng)村集體土地已被征用、農(nóng)村居民戶籍已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶籍，理應(yīng)完整納入城鎮(zhèn)職工社會保險制度范圍之內(nèi)。而部分用工單位以《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。第四十三條規(guī)定，“被征地人員在一次性繳費年限內(nèi)就業(yè)的，基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險費可以免繳，……”為依據(jù)，拒絕為本市郊區(qū)被征地從業(yè)人員繳納社會保險費，被征地從業(yè)人員紛紛信訪，強(qiáng)烈要求政府部門及時調(diào)整《暫行辦法》相關(guān)規(guī)定。

研究分析： 據(jù)了解，截至2011年底，本市被征地從業(yè)人員約有9萬人。為切實維護(hù)被征地從業(yè)人員的社會保障權(quán)利，市信訪辦對該類信訪問題進(jìn)行了梳理調(diào)研后發(fā)現(xiàn)：第一，小城鎮(zhèn)社會保險與城鎮(zhèn)職工社會保險之間的保障水平存在一定的差距。如從養(yǎng)老、醫(yī)療保險待遇和小城鎮(zhèn)繳費比來看本市小城鎮(zhèn)社會保險制度設(shè)計的保障水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工社會保險制度的保障水平。第二，本市郊區(qū)被征地從業(yè)人員按照小城鎮(zhèn)社會保險辦法建立社會保險關(guān)系不夠合理。目前，外地來滬務(wù)工人員、勞務(wù)派遣人員等的社會保障水平都明顯高于被征地從業(yè)人員的社會保障水平，被征地人員的社會保障水平普遍處在“低洼地帶”。第三，本市郊區(qū)被征地從業(yè)人員社會保障水平未能真正體現(xiàn)“土地?fù)Q保障”的政策優(yōu)惠。

對策建議：為推動本市郊區(qū)被征地從業(yè)人員社會保障類信訪矛盾得到批量解決，綜合人民群眾在信訪渠道中集中反映的各類意見，市信訪辦如下對策建議：一是完善《暫行辦法》第四十三條規(guī)定，將本市郊區(qū)被征地從業(yè)人員全面納入城鎮(zhèn)職工社會保障范圍。二是將被征地從業(yè)人員原有的集體土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費計入其補(bǔ)充養(yǎng)老基金、補(bǔ)充醫(yī)療基金個人賬戶。三是完善城鎮(zhèn)職工社會保險關(guān)系和小城鎮(zhèn)社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接制度。

案例三：關(guān)于落實《計劃生育獎勵與補(bǔ)助若干規(guī)定》第七條 督促有關(guān)單位發(fā)放“獨生子女父母獎勵費”，推動信訪問題批量解決的建議。

問題提出：2011年6月1日本市修訂發(fā)布《上海市計劃生育獎勵與補(bǔ)助若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），將“獨生子女父母獎勵費”由原來的每人每月2.5元增加至30元，有關(guān)內(nèi)容經(jīng)媒體報道后，社會反響強(qiáng)烈，群眾普遍表示歡迎。但是，《若干規(guī)定》出臺半年多來，部分獨生子女父母“獎勵費”實際并未兌現(xiàn)，因此引發(fā)了諸多信訪矛盾。

研究分析：針對上述情況，市信訪辦對該類人民意見建議進(jìn)行了梳理分析后發(fā)現(xiàn)：在“獨生子女父母獎勵費”每人每月2.5元時，大多數(shù)市民不太在意；獎勵標(biāo)準(zhǔn)提高后，每人每年360元，“比漲一級工資還多”，市民此類利益訴求明顯增多。目前《若干規(guī)定》第七條落實中存在的主要問題：一是獨生子女父母獎勵費”標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，用人單位負(fù)擔(dān)明顯加重不愿發(fā)放獨生子女父母獎勵費。二是對“獨生子女父母獎勵費”性質(zhì)持有異議。用人單位認(rèn)為，推行計劃生育是政府的法定義務(wù)，因此出臺的“獨生子女父母獎勵費”支付責(zé)任應(yīng)該由政府承擔(dān)。 三是勞務(wù)派遣等特殊用工形式的職工無法領(lǐng)取獨生子女父母獎勵費。四是因本市《獎勵規(guī)定》僅屬于規(guī)范性文件，計劃生育主管部門對發(fā)放獨生子女父母獎勵費問題單位缺乏執(zhí)法依據(jù)。

對策建議：第一，加強(qiáng)《若干規(guī)定》政策的宣傳，積極依法引導(dǎo)用人單位主動承擔(dān)起應(yīng)盡的社會責(zé)任。第二，建立該類信訪矛盾的應(yīng)急處理機(jī)制。積極督促指導(dǎo)有關(guān)用人單位解決問題。第三，將“獨生子女父母獎勵費”納入地方立法計劃。確保主管部門和協(xié)管部門執(zhí)法有據(jù)。第四，開展將“獨生子女父母獎勵費”全面納入政府公共財政支付范圍的專題調(diào)研。

案例四：關(guān)于明確《上海市未成年人保護(hù)條例》第二十三條適用范圍，切實維護(hù)未成年人合法權(quán)益的建議。

問題提出：《上海市未成年人保護(hù)條例》第二十三條規(guī)定，“中小學(xué)校校園周邊二百米之內(nèi)不得開設(shè)營業(yè)性歌舞廳、營業(yè)性電子游戲場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所以及其他未成年人不適宜進(jìn)入的場所。”然而，關(guān)于學(xué)校周邊二百米內(nèi)經(jīng)營娛樂場所干擾學(xué)校教學(xué)秩序的投訴不斷增加。家長認(rèn)為：“中小學(xué)校校園周邊200米”范圍是指自中小學(xué)校圍墻或者校園邊界的任意一點向外沿直線延伸200米的區(qū)域。而市文化執(zhí)法部門認(rèn)為：“中小學(xué)校校園周邊200米”是指具體娛樂場所大門到學(xué)校大門之間的符合交通規(guī)則的行走距離。

研究分析：一是本市規(guī)定與國家有關(guān)規(guī)定不一致。2000年，市政府法制辦曾作出《關(guān)于提請解釋“中小學(xué)周圍200米”的函》【滬府法（2000）48號】的復(fù)函，該復(fù)函主要針對營業(yè)性游戲（藝）機(jī)房，內(nèi)容為：從學(xué)校校門至游戲（藝）機(jī)房門口符合交通規(guī)則行走的最近距離200米。在學(xué)校門口對面開設(shè)的電子游戲經(jīng)營場所，道路中間設(shè)有隔離欄的，應(yīng)當(dāng)按照校門至游戲（藝）機(jī)房門口的直線距離計算。2003年，國務(wù)院法制辦對《文化部關(guān)于提請解釋〈互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例〉有關(guān)條文的函》【國法函（2003）188號】的復(fù)函，該復(fù)函主要針對互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所，內(nèi)容為：自中小學(xué)圍墻或者校園邊界的任意一點向外沿直線延伸200米的區(qū)域。二是國務(wù)院法制辦有關(guān)規(guī)定更有利于保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。2005年，《上海市未成年人保護(hù)條例》第二十三條規(guī)定，中小學(xué)校校園周邊二百米之內(nèi)不得開設(shè)營業(yè)性歌舞廳、營業(yè)性電子游戲場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所以及其他未成年人不適宜進(jìn)入的場所。該條款的主要貢獻(xiàn)是擴(kuò)大了中小學(xué)校禁止開辦娛樂性場所的種類，但遺憾的是，并未就中小學(xué)校校園周邊200米范圍如何計算作出進(jìn)一步規(guī)定，也為此后引發(fā)該類信訪問題埋下了隱患。比較本市和國務(wù)院法制辦有關(guān)規(guī)定內(nèi)容，按照國家規(guī)定控制中小學(xué)校周邊娛樂場所的設(shè)置更有利于保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。